把脉“十一五”服务业新政

郭怀英

全国首次经济普查数据公布结果，2004年中国服务业占GDP的比重从31.9%升至40.7%，提高了8.8个百分点。这些巨大的服务业漏统量，90%以上来自于分散经营、情况复杂的个体私营服务业，和计算机服务业、娱乐业、家政服务业等新兴服务业。

事实上，我国服务业真正发展，是在改革开放以后。20多年来，大致可以分为两个阶段，在每一阶段的结束期，国家都出台了促进服务业发展的重大政策。

根据对未来服务业发展环境和条件的分析，当前我国经济正处于不依赖服务业就不能提高经济增长质量和效益的阶段。

时下，“十一五”时期服务业新政即将出台，对已出台的国家、地方服务业政策进行回顾和评价，对“十一五”时期服务业新政进行预期，进而探讨新时期我国服务业发展的动力源和对策措施，显得至关重要。

1992年政策的回应

从1978年到上世纪90年代初，属于服务业迅速起步阶段，中共中央、国务院于1992年发布了《关于加快发展第三产业的决定》（简称1992年政策），提出了到2000年服务业发展的目标、任务和政策措施。

1992年服务业政策总的历史背景是，当时我国工业化处于从计划导向向市场导向转变时期，在改革开放政策的推动下，商业、饮食、外贸、运输、邮电以及金融业迅速扩张，服务业在过去较低的基数上迅速增长，在这种情况下，1992年政策提出，在整个90年代，要使第三产业增长速度高于第一、第二产业，争取用10年左右或更长一些时间，建立起适合我国国情的社会主义统一市场体系、城乡社会化综合服务体系和社会保障体系。

为此，该政策着力于继续扩大服务业的市场化和社会化，比如，强调放手让城乡集体、私营企业、个人兴办劳动密集、直接为生产和生活服务的行业；鼓励机关和企事业单位后勤服务及其他事务性工作逐步实现社会化；积极鼓励行政人员从机关分离出来，从事服务行业。

总之，1992年政策突破了计划经济的框框，明确了服务业市场化改革方向，增强了各界对发展服务业重要性的认识。

一些地方如湖南省、安徽省、河北省等省份在省政府设立第三产业办公室，从职能独立、机构编制明确、规划编制、资金扶持等方面，都走在全国前列，推动了当地服务业的发展。这一阶段，在国家金融、税收等政策的扶持下，门槛较低的生活服务业大量兴起，市场化政策推动效应明显。

但是，大多数三产经营实体仍附属于机关、企事业单位，公款服务消费盛行，服务消费主体缺位等暴露出的问题表明，90年代的市场开放是较为混乱、初级的市场化。其政策启示是，市场化必须优先于工业化发展，假如市场化没有在工业化过程中得到充分发展，各产业必然会互争发展条件，因之，大力发展服务业，首先必须提高和扩大服务业的市场化程度。

98号文的启示

从上世纪90年代初到今天，服务业已经进入到平稳增长期，为服务业发展的第二阶段。2001年12月，国务院办公厅转发了国家计委《关于“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》（简称2001年政策或国发98号文），第二次专门就服务业发展发布政策性文件。每次政策都体现了以体制改革、扩大对内对外开放来促进服务业加快发展的主导思想。

98号文出台的大背景是，上世纪90年代中期以来，中国经济进入工业化加速发展时期，物质产品生产进一步扩张，工业劳动生产率加快提高，服务业就业比重明显上升，但是整个90年代服务业增加值比重却徘徊不前。

服务业落后的状况，已经影响到经济和社会的发展。中国已经到必须进行经济战略性结构调整的时期。结构调整的目标是进一步发展服务业，巩固提高工业，稳定农业并让更多的农业从业人员转移到服务业。

在这种情况下，2001年12月，国务院办公厅转发了国家计委《关于“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》。2002年4月，国务院召开全国服务业工作电视电话会议，时任国务院副总理的温家宝同志作了动员报告。2003年11月，党的十六大在全面建设小康社会目标下，又提出了服务业全面发展的战略要求。

98号文是一个很全面、很有前瞻性的政策文件，包括12大项37小项，这些加快服务业发展的政策措施，显示了较强的政策导向。之后，国家以规划、产业政策作为调控手段，加大了工作力度，引导地方细化政策，发动行业协会等社会力量广泛参与服务业管理，加强在服务业新兴行业、关键领域和薄弱环节投资示范，极大地调动了地方发展服务业的积极性，对于促进服务业发展起到了重要作用。2002年以来，以市场化、国际化为主要思路，东部省市掀起了新一轮加快服务业发展的高潮，形成了中国服务业发展的新亮点。

环渤海的北京、天津，珠三角的广州、深圳，长三角的上海、南京、杭州、苏州、宁波等城市，以及江苏、浙江、广东等省，人均GDP大多超过了3000美元，已经跨过了粗放式发展阶段，面临着技术结构升级的问题，需要大力发展服务业中的主导行业——生产性服务业，经济发展已经到了不依靠服务业，经济综合竞争力和经济发展质量就难以提高的阶段。

中国需要敢于碰硬的“十一五”服务业新政

98号文已经较好地完成了它在十五时期的使命， “十一五”时期迫切需要国家出台定位明确、措施具体、敢于碰硬的服务业政策。

受我国长期经济发展战略影响，服务业体制束缚比相同发展时期的任何发达国家和地区都要严重，因此，消除服务业体制性障碍，深化服务业市场化改革，是我国今后服务业发展的首要任务。

我国整体处于工业化中期，许多传统服务业已经发展相对成熟，但数量饱和、服务质量不高、服务市场不规范现象在全国都普遍存在。消费者因为服务不规范问题不敢消费的现象也经常发生，服务种类单调、服务功能不强，抑制了许多传统和现代服务业的进一步发展。

今后服务业政策不宜包打一切，要针对重点行业、关键领域、分阶段出政策，实现逐个突破。

“十五”时期服务业发展实践表明，目前中国服务业发展的实际情况与国家制定的发展目标还有相当大的差距。这一点说明，我国服务业进入平稳发展期后，制约服务业发展的深层次矛盾开始凸现，服务业政策在促进改革、解决体制障碍和不符合市场经济要求的政策限制问题方面力量单薄。

服务业政策推动作用的大小，关键看协调各地、各部门利益，突破体制障碍方面力量的强弱。可以说，我国服务业发展面临的是几千年传统思想观念、长期经济发展实践形成的政策和体制障碍，需要突破坚固的认识和体制堡垒。所以，国家需要强大的综合协调力量，政策需要逐个突破，不能包打一切，同时要敢于碰硬。

98号文就是一个包打一切的政策。而“十一五”服务业新政策的总体思路，要按照指导性强、具有可操作性的要求，提出促进服务业阶段性发展的具体政策措施，促进改革有层次有梯度地推进。工业比较单纯，服务业就需要分门别类去搞。

这方面可借鉴汽车产业政策和软件业产业政策。2004年出台的汽车产业政策，通过实行通告制，在新设企业和产业重组市场准入方面，产生了良好的政策效果。

为改善软件业发展的政策环境，2000年国务院发布了《关于鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干政策》，对软件产业在投融资、税收、出口、收入分配、知识产权保护以及行业管理等方面的问题，制定了全面、系统的鼓励性措施。

相關部委出台了《软件企业认定标准及管理办法》、《软件产品管理办法》、《鼓励软件产业和集成电路产业发展有关税收政策问题》、《关于软件出口有关问题的通知》和《国家软件产业基地管理办法》。

2002年11月，《振兴软件产业行动纲要（2002年至2005 ）》在培育国内市场、扩大软件出口、扶植软件企业、支持核心技术开发和软件人才培养、优化产业环境等六方面实现了重大突破。此外，国家采购政策也逐步向软件产业倾斜。可以说，国家政策成为中国软件产业持续高速增长的主要促进因素。

实践证明，今后的服务业政策需要借鉴汽车和软件业产业政策的成功之处，各部门围绕国家服务业发展战略，通力协作，相互配套促进，细化政策目标，明确政策的针对性，才能起到优化发展环境、促进服务业发展的积极作用。

新政三关键

首先，丰富政策手段，加大结构政策引导力度。过去的服务业实践证明，激励供给政策发挥了突出作用，但投入政策存在资源重复建设和搭便车现象。今后服务业政策要更加注重结构性调整，要与新兴行业需求培育政策相结合，政策着力点要放在扶新、扶小、扶改革、鼓励做大做强的政策上来。

旅游应急信息系统、物流基础设施都是薄弱环节和关键领域，老龄化问题放到社区的问题也亟需妥善解決。这就迫切需要国家宏观综合部门加大引导资金结构性投入，集中几个重点领域实现突破。

其次，要提高服务业政策的科学性和针对性，必须抓好服务业统计制度建设这项基础性的工作。服务业覆盖面广，小企业多，动态性强，客观上给统计带来很大难度。

调查显示，服务业统计工作明显滞后，难以满足政府部门统筹协调和管理服务业的需要。要加大相关课题研究和人力、物力、财力投入，加强对服务业的统计和监测工作，按照国际惯例和通行法则，增加统计的项目和内容，把完善服务业统计体系和报告制度，作为一项长期的基础性工作来抓。要结合当前行业加快融合、业态加速分化的趋势，研究制定针对现代物流、会展、旅游、社区服务等新业态、新行业的统计方法制度，建立一套科学有效的服务业评估指标体系。

其三，加强分类、分地区指导，以中心城市为政策试点，逐步积累制定具有指导意义、可操作性的政策的经验。我国东部发展服务业的主动性和积极性很高，政策创新很重要；中西部发展的积极性相对弱些，政策扶持力度很重要，但管理也很重要，需要加大资金投入，需要更强有力的政策推动，要求国家引导资金安排要制度化，引导资金引导方向不要散。以中心城市为重点培育对象，提高大城市对中小城市群的带动能力，扩大服务业对外对内开放，在立法上先行，在重点行业和领域中培育典型，加大推广、示范和宣传力度，逐步取得经验，为制定更有指导意义、可操作性的服务业政策奠定基础。