个税改革二十五年

孙　展　程　征

25年演变中，中国个人所得税的纳税主力，从高收入阶层，转向普通工薪阶层。

1979年夏，大连。

80多名来自全国各地的财税干部聚集在渤海饭店里，参加一场国际税收研讨会。实际上这更像是一个“国际税收培训班”——在刚刚改革开放的中国，几乎没有人了解什么是国际税法，更无法就此展开讨论。

当时的北京大学讲师刘隆亨是其中为数不多的高校学员之一，他们不但要接受由财政部请来的美国专家的授课，还要在培训中边听边讨论，并制定出中国第一部《个人所得税法》草案。从6月到9月，这个会议在渤海饭店持续了90天。

中国税法的美国老师

二十年多后，已经成为著名的财税法专家、中国法学会财税研究会会长的刘隆亨教授还记得第一次见到哈佛大学教授柯恩的情景，“1米7多的个儿，长一副‘猴子面，皮肤白里透红，眼睛炯炯有神，穿着米黄色的黄格子衬衣，米色的裤子，配上淡黄色微卷的头发，讲课时神情专注。”

正是这个身材并不高大的柯恩，对中国《个人所得税法》的出台起到了重要作用。他当时是哈佛大学远东法律事务所所长、国际知名的财税法学者。在他的推介下，一大批来自哈佛大学、哥伦比亚大学、纽约大学以及联合国的财税法专家来到中国，给这批特殊的学员们从最基础课程开始，讲授以美国税法为中心内容的税法理论与实务，以及西方财经制度。

在讲课之余，这些西方专家常常给中国《个税法》的制定想点子、提建议。柯恩教授带领一些人帮助财政部设计了一个粗略的方案，然后拿到会上和学员们一起讨论，哪些项目应该开征，哪些项目应该减免，费用扣除标准如何设计等等。

在制定一些关键的标准时，美国《个人所得税法》就成了主要的参考对象，比如累进制税率的设定、免税额的设定，都有美国税法的影子。

80多个人一起，先看教授发的提纲，然后自由讨论，气氛十分活跃。有一个场景让刘隆亨至今不忘：五届全国人大财经委员会的委员吴大琨教授曾对学员们说，凯恩斯这个人是钟情于资本主义的，当资本主义不行的时候，他想出了一套方法，叫“凯恩斯主义”，挽救了资本主义；现在你们是社会主义制度的干部，当社会主义的建设遇到矛盾和困难的时候，你们不能拿出点子来、拿出办法来吗？！讲到这里，吴掉下了眼泪，而座下的众多干部也都为之动容。

此次会议结束不久，中国的《个人所得税法》《中外合资企业所得税法》《外国企业所得税法》相继出台。

修修补补二十年

1981年，个人所得税正式开征，当年个税收入只有500万元。月均收入能够达到800元起征标准的中国公民少而又少，其余都是外籍在华高级职员交纳的。那时刘隆亨在北大的工资是每月62块钱，月薪800元对于他来说还有如天文数字。

为什么当时《个税法》要定下800元的费用扣除额标准呢？刘隆亨告訴《中国新闻周刊》，这个标准一方面是参考了当年一家三口每月所需的生活费。另外，最主要的是根据当时国外在华工作专家的薪资标准。“收取个人所得税一个重要的考虑就是遵照国际惯例。”刘隆亨说。

正是当时制定的800元这个“高标准”，使得《个税法》在接下来的数年之内形同虚设，国内公民几乎没有人缴纳个人所得税。

1986年9月，为了改变这种状况，国务院发布了《中华人民共和国个人收入调节税暂行条例》，规定对本国公民的个人收入统一征收个人收入调节税，纳税的扣除额标准(即起征点)降低至400元。而外籍人士的800元扣除标准并没有改变，内外双轨的标准由此产生。

这种情形一直维持到1993年，当时中国税收制度正酝酿一次大变革，而个税的双重标准问题也成为被关注的焦点。“社会上呼吁税收公平的呼声很高，专家、民主党派人士和新闻界人士都纷纷要求统一税制。”刘隆亨回忆说，伴随着市场经济的确立，要求税法统一、税负公平、税制简化的呼声越来越大。

1993年10月31日，八届全国人大常务委员会第四次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国个人所得税法〉的决定》，把1986年和1987年国务院颁布的关于个人收入调节税和城乡个体工商户所得税的规定，同1980年制定的《个税法》合并为《中华人民共和国个人所得税法》。这一次大修订实现了个人所得税双轨制向内外统一税制的转变。但税收基础没有变化，费用扣除额还是800元，最高边际税率仍是45%。

因时而变的税法

从1996年开始，中国经济暂时进入下滑轨道，生产资料价格连续下降，经济增长速度不断回落，下岗失业人员逐年增多。1997年11月开始物价进入负增长，中国经济进入通货紧缩时期。

为了刺激内需，积极的财政政策被决策层采纳，把老百姓的钱“赶”到市场，减轻银行存款储蓄压力成为再次修改税法的动力。1999年8月，《个税法》第二次被修改，新开征“储蓄存款利息税”。

从1994年开始，伴随居民收入的提高，国家个税收入也出现“井喷式”增长，每年的增幅率平均在40%以上，成为增长最快的税种之一。根据统计，从1994年到1998年之间，工资、薪金所得纳税额占据个税总额的45%，中国个人所得税也正是在这个时期从高收入阶层纳税为主，转向普通工薪阶层纳税为主。

正是在此过程中，《个税法》的种种弊端开始暴露。据财政部长金人庆称，1992年，月工薪收入在800元以上的只占就业者总数1%，而到2002年，已经达到52%。工薪阶层承担了大部分个税负担。2000年城镇居民人均可支配收入是1978年的18.3倍，而居民消费物价指数也增加了将近4倍，但个税中的800元扣除标准却20年未变。

“从2000开始，就酝酿《个税法》的修改，财政部、国税总局相继召开了一系列研讨论和论证会，但最终因为当时的财政环境和经济形势而未能修改。”原国税总局地税司司长尤克介回忆说。他同时还提及，当时中国税务学会为了此次《个税法》修改，专门组织了大量人力进行调研，撰写了系列报告，其中对有关扣除费用标准提高、征收模式由分类走向综合、降低税率、对高收入人群实行收入申报等建议都曾做过论证。

而这些内容至今仍是个税改革的方向。

2005年8月23日，拖延数年的新一轮个税改革终于开启帷幕，十届全国人大常委会第17次会议开始审议国务院提交的《个人所得税法修正案(草案)》。此次改动最大之处是费用扣除额从800元调至1500元；同时高收入者实行自行申报纳税。这也是个税法制定以来的第三次修订。

刘隆亨将《个税法》迟迟未能修改的部分原因归结为一些部门虑及自身权力和方便而不愿对税法进行过于频繁的调整。他们担心调整会增加业务部门的工作量，且提高扣除标准将降低税收，比如中国个人所得税收入由中央和政府共享,中央分享60%,地方分享40%，个税实际上已经成为地方的主体税种。在这种情况下，提高费用扣除额，会使得地方财政尤其是中西部地区的财政收入受到影响。但各界普遍认为，这部分损失应该可以通过对高收入加强征管的方式弥补回来。