我国传媒制度变迁中的“潜规则”现象

黄玉波　戴文君

编者按我国新闻传媒正处于激烈的制度转型期。制度的转型催生了“潜规则”的流行。我国传媒制度变迁中的“潜规则”有多种表现形式这里选择新闻采编、传媒经营两个层面，从制度经济学的理论视角，分析“潜规则”产生的原因在于正式制度与非正式制度变迁中的矛盾与冲突，核心制度有效供给不足以及制度变迁过于频繁等。防止“潜规则”的进一步泛滥，只有加快改革步伐，健全法制，设立独立的规制机构，并发挥社会监督力量的民主参与作用。

传媒制度变迁中的“潜规则”现象

“潜规则”即社会在正式规定的各种制度之外，在种种明文规定的背后，存在着的一套获得广泛认可的规矩。这套规矩往往与那些公开宣称的堂皇原则相离或相悖，并在实际上支配着社会的运行。它是以“经济人”的人性假设为前提，是个体或组织基于现实利益格局的利害计算。这种利害计算的结果成为人们趋利避害的选择，这种结果和抉择的反复出现和长期稳定性，保证了潜规则的诞生和长期稳定的存在。具体到新闻传媒事业变迁中的“潜规则”有多种表现形式，但主要有如下两类：

1.新闻采编中的“潜规则”——以舆论监督为例

新闻采编作为一项社会性活动，不可避免会遭遇社会运行中的“潜规则”，舆论监督类报道尤其如此。它主要有两种表现形式。一是经济的规则：比如具有代表性的繁峙矿难，同样也是媒体操守之难。其实这种现象并不少见，很多人都乐于出去打打“秋风”。二是人情风：比如《焦点访谈》1998年舆论监督的内容在全年节目中所占比例是47％，到了2002年降为17％，人情风不可不谓其原因之一。

在这种“秋风”和“人情风”的外在“潜规则”作用下，加之部分新闻传媒“多报喜，少报忧”的宣传思维定势，共同促成了新闻采编内部“潜规则”的形成：批评报道采访难、发表更难，报喜比报忧容易获得更多的社会承认与经济效益。事实上，大多数传媒内部的评价机制也很少对真正有分量的批评报道提供有效的激励，记者以发稿量和节目收视率、广告量为依据来领取报酬，所以做批评报道实在是吃力不讨好，里外不是人。起初大家都是凭着一股热情来做事，天长日久，潜规则逐渐起作用。既讨好受众、广告主，又符合上级领导口味的节目大行其道，而真正有分量有深度、需要花长时间追踪、大力气采访的严肃报道却难以产生。于是媚俗型节目开始泛滥。

2.传媒产业运行中的“潜规则”——以传媒集团的组建和经营为例

中国为什么要组建传媒集团，其本质动因在哪？许多学者提出的中国传媒集团化的动因来源于政府宏观管理的需要以及WTO条件下外资传媒的压力等因素，但最本质的动因应该来源于传媒业经过产业化运作后,其自身追逐利润的本能和原动力。当传媒在自身产业发展积累到一定程度的时候，理所当然要追求在市场上形成部分垄断优势和垄断利润，因此它才表现出强烈的集团化扩张冲动。并且只有这种内在的本质动因与外在的压力、机遇相结合，才促成了现实中传媒集团的快速组建与发展以及国家对传媒集团化政策的快速推广与复制。

但从我国传媒集团组建的现实选择来看，中国传媒业呈现出组建动因与现实选择的某种背离。如果从集团组建的本质动因来看，应该以市场配置资源为主。可是从现实选择来看，却是选择了计划配置资源为主，即政府运用行政手段，以计划调配的方式将有关传媒机构简单合并在一起，因而呈现出组建动因与现实选择的冲突。

计划配置使传媒被迅速组合在一起，短期内降低了传媒集团组建的成本。但计划配置这种表面上的高效率实际上产生了许多隐忧：集团的组建并不是一种资产重组，而是一种机构重组，甚至只是权力的重组，因此本质上形成一种主要是以权力为核心的利益再分配行为。这种现状必然使组建后集团成员之间的磨合周期、耗散成本与经营成本增加。加大了集团经营整合的难度，提升了整合成本，并对传媒集团的长期可持续发展构成了极大的障碍。

类似的例子在传媒产业中的表现还有许多：如传媒与资本的合作关系。传媒与资本本应共生共荣，互为倚靠，对于传媒的快速发展十分重要。但因为传媒行业的特殊性质，资本与传媒在缺少法律保护的联姻，同床异梦。资本想的是尽快兑现收回投资，媒体想的是怎么弄来资金给自己解困，最终的结果就只能是：要么资本在培育媒体成长后被媒体所抛弃，要么资本选择退却，留下“烂尾楼”贻害媒体；要么合作政策被叫停……即使在眼下涌动的传媒“上市热”中，由于我国资本市场监管体系的缺失，上市也很难真正起到健全治理结构的目的。

传媒制度变迁中的“潜规则”成因分析

“潜规则”本身并没有好坏之分，它对正式制度的出台与改良同样具有促进作用。

１.“潜规则”——正式制度与非正式制度变迁中的矛盾与冲突

制度变迁可以分为正式制度变迁和非正式制度变迁。非正式制度作为一种习俗、道德、价值观念等软性力量的存在，也会随着正式制度的变迁而改变，但这种改变过程是缓慢的、渐变的，二者并不同步，而且时常发生冲突、矛盾。此时人们选择遵守何种制度安排（正式制度或非正式制度），一般取决于个人对于遵守这些制度的预期收益与成本的比较和衡量，“潜规则”由此悄然诞生。

我国媒介改革是在一个具有悠久历史传统且变化着的非正式规制环境下进行的制度变迁，因此我国媒介改革更为重要、更为艰难、更为复杂的问题在于非正式约束的变革。当记者们从事于舆论监督报道，亲身体验到采访难、调查取证难、人身安全得不到有效保障、法律诉讼多且败诉率高等多种艰辛与苦闷时，一部分人会转而选择按照“潜规则”来办事，从而给自己带来更大和更稳定的收益。

当然，遵守“潜规则”并不意味他们不做批评报道，而是选择对自己比较有利的时机做批评报道，如事后的批评报道非事前的分析调查等。对于这样一种“潜规则”的认同与选择，同样也将会形成特定的路径依赖（演变过程中的报酬递增及自我强化现象），部分记者们越来越适应于从事宣传式报道所带来的物质利益与“精神荣耀”。长此以往，一些传媒就有丧失其批评的品格，转而迎合大众、进而导至媚俗的危险。

2.“潜规则”——核心制度有效供给不足的替代

当正式制度与非正式制度的变迁并不同步时，容易滋生“潜规则”。然而，当正式制度有效供给不足时，“潜规则”就有效地替代了显规则的运行。

我国对于传媒业的宏观调控往往在基层组织落实中会出现“失真”。现实地讲，尽管在一些重大时政问题上，中央关于传媒工作的具体指示能做到“令行禁止”。但随着经济的高速发展和市场的多变，国家主管部门对于传媒业的实际发展在宏观上常常缺乏研究和准备，因此很难使调控手段跟上传媒业实际发展的现实步伐。这一状况便造成了目前相当多的传媒单位实际上还是按照两套规则在行事：一套是“显规则”；另外一套则是“潜规则”。

在中国传媒产业市场化发展过程中，可以鲜明地感受到正式制度的缺失，传媒的市场化、产业化、集团化发展是一种全新的制度创新。由于路径依赖的作用，它同样也是一条不可逆转之路，由此中国传媒产业的发展始终徘徊在市场与政治二者之间进而导致传媒产业在法人地位和公司治理等核心制度层面供给不足，导致多年以来传媒作为产业参与主体资格的缺失。如今大力培育传媒产业的市场主体，正是文化体制改革以来主管部门工作的重点所在。

当“显规则”不足时，“潜规则”便悄然发挥着替代作用。产权不清，是产生“潜规则”的一个基础条件。它为双方自由扩展权利边界提供了前提。由于边界是模糊的，在利益的驱动下，双方必然会尽可能地扩展自己的权利边界。结果自然是：处于强势的一方得到更多的利益，处于劣势的一方被迫放弃一些利益。所以，“潜规则”也是一种在产权不清时双方利益博弈的一种均衡状态。另外，当产权不清时，会出现“公用地悲剧”，侵害国家或另外一部分人的利益。由于对本团体内部人都有利，于是谁也不愿意破坏这种均衡，其结果便是彼此“心照不宣”，按“潜规则”行事，出现所谓的“内部人效应”等等。

3.“潜规则”——制度变迁频繁、规制无力的结果

目前中国对传媒的管理除“党管媒体、喉舌性质、坚持四项基本原则”等核心制度被写入相关法律之外，其他的制度供给多见于相关的条例、规章、决议、意见等文件体系中，带有相当的政策效力。政策针对的是一定的时间和事件发挥着特定的作用，具有一定的随意性、不稳定性，甚至是不一致。过去的20年，对媒介的规制变化频繁：1983年37号文件提出四级办广播电视，1993年开始治理整顿，1996年开始组建行政区域划的传媒集团，2001年提出跨媒介、跨地区经营，2004年又开始了转机建制、产权改革等更多政策的出台。单单是关于媒介资本的政策，从全面禁止行业外资本进入到有限开放的国有资本进入，逐渐到民营与外资的介入部分领域，时松时紧，偶有变化。规制的频繁变动，一方面给传媒的发展带来机遇，另一方面对传媒政策的执行也带来了难度。政策的短暂性使地方政府和媒介经营者产生等待和观望心理，并且往往是上有政策、下有对策。于是人们普遍按照相应的“潜规则”来应对频繁变化的现实，因为这是一种比较容易、有效和可行的方法。

造成规制频繁的另一重要原因是多头规制。与西方独立、特定的传媒规制部门不同，中国传媒产业的管理隶属于多个部门：中宣部、广电总局、新闻出版总署、文化部、国务院新闻办，还有财政部、税务总局、信息产业部等等。每个部门各管一段，沟通协调难度大。比如对于网络新媒体，国务院新闻办、中宣部、文化部、信息产业部都有规制的权力和义务，以至于多头审批、政出多门、相互不一致的现象屡屡发生。因此在规制频繁、多头规制的情况下，往往出现规制不力的局面。大家都来管，导致大家都管不好，产生有漏洞可钻、有保护伞可寻的现象。

从以上分析，我们可以认识到传媒制度变迁过程中“潜规则”现象的产生是以“经济人”的人性假设为前提的，它是个体或组织基于现实利益格局的利害计算。这种利害计算之所以能够反复出现并保持长期的稳定性，是由于现实传媒制度变迁中的多重复杂性造成的，如制度变迁中的频繁变化、非同步等，它们反过来又为“潜规则”提供了良好的生存土壤与生长空间。

再进一步深入研究中国传媒运行中的“潜规则”的本质，恐怕还是根植于我们传媒体制变迁中自身的矛盾性:国家即要确保意识形态的安全，又要使国有媒介在经济上不断自立；管理部门既要维护媒体的地位，又要充分运用市场机制来调节产业的发展。这些目标的双重性直接导致了实施中的两难选择。

随着传媒市场化的不断深入，推动媒介制度变迁的主体力量日益多元化，从而使变迁的过程愈加复杂化。“潜规则”如果不能得到有效治理，也将演变成多种样式和变种。为有效防止“潜规则”的进一步泛滥，只有加快改革步伐，增加制度供给：一、健全法制，使各项改革措施有法可依，尽量减少规章制度的模糊空间。如对传媒的分类管理制度，对公益事业型和产业经营型媒体进行严格的区分，承担不同的社会职能，实施不同的产业发展指导政策。二、设立独立的规制机构。建立一个与传媒主体政企分离的独立规制部门，切断二者之间的血缘关系，减少行政审批，推行公开、公正、透明的决策程序。三、社会监督力量的民主参与。如行业协会、受众团体、独立的民间学术调查研究机构等参与到新闻传媒的变迁过程，一方面既有助于推动新闻传媒的自律，又能有效地发动多种力量对传媒进行监督，帮助传媒更好地履行服务于公共利益的职能。

当然，“潜规则”作为一种全球性的制度困境，几乎不可能完全消灭。即使在一些问题得以解决以后，它将继续以其他的方式存在。事实上西方传媒也依然存在各自独特的“潜规则”。传媒制度变迁中的“潜规则”似乎涉及到新闻传播从始至终的本质命题。因此与“潜规则”相抗衡，是新闻传播发展中的永恒命题，也需要我们付出智慧和勇气！