完善国有企业法人治理结构的思考

许质武

国有企业法人治理 结构的现状和问题

公司法人治理结构是公司制的核心，是伴随着现代企业制度的产生和发展而产生和逐步发展完善的。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，国有企业公司制改革取得巨大成就。据国资委有关资料统计，实行公司制改革重组的企业，绝大多数都按《公司法》的规定建立了股东会、董事会、监事会和经理层，近几年很多企业(特别是上市公司)还参照一些发达国家的做法，引入了独立董事制度和建立了战略、薪酬、提名、审计等专门委员会，从中央到地方以及一些国有企业自主开始推行职业经理人员的市场化招聘。

由于政治、经济、文化、法律等诸多因素的影响，国有企业的法人治理结构中存在许多深层次的问题有待进一步研究、解决。

①多年来，我国的经济体制改革基本上是以政府主导推进的，作为其核心的国有企业改革也是政府主导型的，多数企业集团的组建都是以“拉郎配”、行政命令式的或者是政府主管部门的翻牌公司，以行政性的资源配置为主导，市场配置资源的作用发挥有限，企业内部的组织形式、经营业务千差万别。经过多年的改造、重组，已开始向现代企业转变，但很多企业却未建立现代企业制度，即便实行了改制、建立了公司法人治理结构的企业或企业集团，多年形成的传统，习惯以行政式的管理思想和方式开展工作，规范的法人治理结构难以建立，建立起来的也难以有效运转。

②完善的公司法人治理结构是建立在现代产权制度和现代企业制度基础之上的，而我国国有企业的产权改革远远滞后于其他方面的改革，政府机构的改革更滞后于国有企业的改革，致使国有资本“人格主体虚无”，国有企业“出资人缺位”现象长期存在，具体管理上又存在政企不分、政资不分，导致权力行使上“五龙治水”或“九龙治水”，而责任和义务的承担上又互相推诿、扯皮。企业内部经营机制没有根本转变，激励和约束机制尚未建立健全，一方面容易束缚住企业的手脚，另一方面又导致失控，“内部人控制”甚至“个人说了算”也就难以避免，国有企业一些问题的发生与此不无关系。

③我国在社会主义市场经济体制下，国有企业治理发展方向应是以货币资本治理和人才资本治理相结合的多边治理结构。正是受到传统观念和习惯势力的影响，在国有企业的法人治理结构中，无论是企业与政府机关、国有出资人的关系，还是母子公司体系中的母子公司关系，本应按股权大小构建权责利关系和层层委托代理的契约关系，但却仍然贯以行政隶属关系和上下级关系，即形成了“婆婆”以及“老子公司”、“儿子公司”、“孙子公司”等封建色彩极浓的等级体系，在管理上也就很难避免“发号施令”和“越权”行为的发生，再加上法制法规不健全和市场体系不完善，更加剧了负面效应的作用。这是完善现代企业制度下公司法人治理结构必须打破的陈腐观念。

④公司法人治理机构的建立，是对企业权责利关系的重新配置，是企业管理方式和经营机制的根本性转变，从某种意义讲，是国有企业的制度创新和管理革命。然而我国很多企业的改制是按上级的要求建立了“三会一层”(即股东会、董事会、监事会、经理层)，不仅与“老三会”(即党委会、职代会、工会)的关系未完全理顺，而且新“三会一层”的责权利界定也不是很清晰，制衡机制不完善，甚至董事会、监事会一年开一次会，形同虚设。在人事安排上，更是五花八门，党委书记兼董事长、董事长兼总经理、上级领导兼董事长等等，许多兼职董事和外部独立董事工作不到位，作用极其有限，内部董事与经理层重叠，特别是在具体人的安排上，平衡关系、照顾“老同志”的情况多有发生。干部任命上，仍沿用传统的方式，市场化配置和竞争上岗机制刚刚起步。这些都是在公司法人治理结构中要进行规范和完善的。

完善国有企业法人治理结构的模式设计

随着我国国有资产管理体制改革的深化，国有经济布局和结构的调整以及国有企业现代产权制度和现代企业制度的建立、完善，企业的整体格局将是国有独资、国有控制和大量股份制的混合所有制企业，国有企业的组织形式将以母子公司体系为主要模式。针对不同组织形式的企业，法人治理结构模式也有所不同。

①国有独资公司法人治理结构模式。主要分布在涉及国家安全的行业集团公司，少数不宜实行股权多元化、带有行业管理性质的集团公司以及资本型的资产经营公司、投资公司等，建议采取如下的法人治理结构模式：

集团不设股东会，由国资监管机构代表国家股东行使出资人职权。这类集团公司由国家授权作为营运主体运营，并对其全资、控股、参股企业中国有资产依法进行经营、管理、监督。

董事会、经理层和企业党委(党组)一体化设置，即内部董事、经理班子成员、党委(党组)成员完全重叠，根据需要可以适当引进外部董事，外部董事主要发挥独立表决和专业方面的决策作用。由于企业集团的经营业务和日常管理主要在子公司，相对而言，集团公司行使的都是重大事项管理和决策，单设经理班子或董事会只能影响效率；设立董事会的目的在于转变决策机制和管理方式，董事会实行集体决策、个人负责，落实责权利责任制，克服总经理负责制下的“个人说了算”和“内部人控制”的弊端；党委(党组)参与决策为了保证党的路线、方针、政策的更有效贯彻实施；董事长、总经理、党委(党组)书记可以兼任，董事长为法定代表人。

监事会由国资监管机构委派，人员构成可以内外结合，形成对董事会监督制约，有效实现控制权和监督权的分立。这种模式特别强调以集团为基础的营运主体作用，国资监管机构的主要职责是选派董事会、监事会成员，涉及产权变更的决定权和享受股东的收益权，涉及追加国家重大投资的事项需要报相关部门审批，其余原则上授权企业自主经营。

②国有控股、国有参股公司法人治理结构模式

国有企业通过引进战略投资者(我们主张，对国家垄断行业，应主要引进像社保基金等带有公益性质的国内战略投资者，其他行业可以引进境外、非公有制的战略投资者等)、改制重组、发行股票等形成国有控股、国有参股的混合所有制企业。这类公司应设“三会一层”的法人治理结构体系。

股东会议由全体出资人组成，国资监管机构代表国家行使国有股出资人职权。

董事会由股东会选举产生，根据需要可以引进外部董事。为保障中小股东的权益，在董事会、监事会选举中可以采用累积投票制。

监事会由股东会选举产生，监事会中要有股东代表和职工代表。

代表国有股份出任的董事、监事由国资监管机构选派，其中国有控股公司的董事长、监事会主席由国资监管机构推荐或派驻。

经理层人员原则上按市场化选聘。

董事长为公司的法定代表人，可以由党委(党组)书记兼任。

“三会一层”法人治理结构模式的核心是清晰划定股东会与董事会、监事会及董事会与经理层的委托——代理关系，强化董事会贯彻党和国家的路线、方针、政策以及在重大问题上的决策作用和经理层的日常经营、管理作用；监事会能够独立有效行使监督权。为充分发挥监事会的独立监督约束作用，可以参照德国、荷兰等国家公司治理模式，监事以外派为主，适量吸收内部人参加，并保证其有效行使职权。

对集团成员单位的公司法人治理结构应视情况而定，不应采取千篇一律的模式，也不必与母公司完全一致。在新的《公司法》和《国资法》未出台前，要在公司章程中明确和规范。

完善国有企业法人治理结构几点建议

①正确处理好“新三会”和“老三会”的关系

“新三会”即指公司法人治理结构中的股东会、董事会和监事会，“老三会”即指党委会、职代会和工会。我国多数国有企业“新三会”设立后，“老三会”仍然延续存在。关于二者关系的处理，党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》(以下简称《决定》)中明确指出“企业党组织要发挥政治核心作用，并适应公司法人治理结构的要求，改进发挥作用的方式，支持股东会、董事会、监事会和经营管理者依法行使职权，参与重大问题的决策。”“要全心全意依靠职工群众，探索现代企业制度下职工民主管理的有效途径，维护职工合法权益。”

根据中央决定精神，我们认为，企业党组织具有保证党的路线、方针、政策的贯彻实施的职责，参与企业重大问题的决策，并且具有团结统一董事会、班子成员思想和监督各项重大决策和管理工作的义务，而不是有人理解的仅仅起到保障监督作用；职工群众是国家的主人，但落实到具体企业，每个人都是被聘用的工作人员，每个人都有维护个人权益的权利，也有参与管理的义务。但重大问题的决策必须按照公司法人治理结构的要求规范进行。在具体安排上，党委会的主要成员要加入董事会，党委书记可以兼任董事长；工会、职代会的主要职责是维护职工权益、监督企业运行和沟通协调各方面关系，工会领导和职工代表可以参加监事会。在具体工作上，涉及到重大问题的决策要征求党委会的意见，涉及职工利益的问题及时征求职工和工会的意见，将结果按时通报。总之，“新老三会”关系的处理和协调是国有企业改革中出现的新事物，通过不断的实践和探索必将找出有效的处理方式，保证企业协调有序运行。

②转换国有企业选人用人机制，探索“党管企业干部”的新形式、新方法。

关于企业干部管理，党的十六届三中全会《决定》指出“股东会决定董事会和监事会成员，董事会选择经营管理者，经营管理者行使用人权。”“要坚持党管干部原则，并同市场化选聘企业经营管理者的机制相结合。中央和地方党委要加强和改进对国有重要骨干企业领导班子的管理。”这些精神总体上与《公司法》的规定是一致的。而按照国务院《企业国有资产监督管理暂行条例》的规定，国资委决定任免或建议任免的企业干部范围比较大，在实际工作中，中央管理的企业甚至对集团公司成员单位子公司的干部管理大多沿用行政干部的任免方式进行，市场化选聘仅仅是个开端。因此，探讨“党管企业干部”原则和市场化选聘经营管理者的有机结合是摆在我们面前的一个新课题。

在我国目前充分竞争的产品和要素市场不完善、职业经理人市场尚未形成的情况下，我们建议采取以下做法：

首先，由党的组织部门和国资监管部门制定明确的各级各类企业干部的任职资格和条件，除规定政治条件、学历和专业知识要求外，更要对从业经历、经营业绩和能力有明确规定，因为企业干部的阅历和资历非常重要，所以原则上应分层次选拔，不宜越级选用。其次，组织选拔和考核上，具备条件的可以市场化公开招聘，其他仍可以沿用党管干部的程序、方法组织考核，向股东会、董事会差额推荐。再次，按《公司法》和《决定》要求聘任，并报组织部门备案，组织部门建立健全高级职业经理人员人才库和后备企业干部库。最后，企业干部中的董事会、监事会、管理层均要实行任期制，并规定严格的考核标准，任期届满需重新聘任，但连任一般不超过两届，任期内也可以双向选择，但要履行严格的组织程序。

③建立完善国有企业激励约束机制

激励与约束机制是法人治理结构有效运转的关键，激励不足和约束软化是国有企业普遍存在而长期未能很好解决的问题，在所有权和控制权两权分离的情况下完善激励约束机制尤为重要。这是一个非常复杂的问题，我们认为要把握好以下原则：在明确货币资本(一般为国家的原始投入)治理的前提下，承认人力资本的作用和价值，让人力资本的管理创新和技术创新，在提高企业竞争力和促进企业发展中起到重要的作用。人力资本应该有剩余价值的获取权。激励应该是双面多元的，约束应该是内外双层的，双面是指正面的奖励性激励，也有负面的惩戒性激励，使之具有危机感和紧迫感；多元是指既有物质性的激励，也要有精神和社会层面的激励；双层约束是指既有内部相互制衡、监督约束，也需要来自外界市场和法律、社会层面的约束。全面贯彻责权利统一原则，不能出现激励和约束的真空地带，即对董事会、监事会、经理层实行全面激励和约束，不能出现没有责任的权力，也不能出现没有权力、利益的责任。

具体做法建议为：首先对不同类型、不同行业和特点、状况的企业，确定出相应的目标和考核指标体系，确定大致的薪酬体系、标准和奖惩办法；对不同层次的高级管理人员确定社会化的薪酬标准，对职业经理人应该有一个市场化的定位，具体聘任中实行双向选择。其次，物质激励可以采取年薪加奖金为基础的办法，对上市公司和股权流动性好的公司可以辅之以期权激励；而有效的退休保障激励既是防止职务犯罪的有效手段，也是广大国企高管人员最关心的问题，其激励作用是必不可少的。再次，约束机制的建立，一是靠内部机构的相互监督和制衡；二是市场业绩的体现和考评结果，以及来自经理人市场的竞争压力，法律、道德约束都是不可缺少的，而任期制的实施及届满的双向选择也是规范法人治理结构、形成有效约束的重要手段。最后，对监事会成员要建立相对独立的不与公司业绩紧密挂钩、但对问题的出现要承担责任的激励约束机制。

（作者系兵器财务有限责任公司党委书记、总经理）

（责任编辑：崔如波）