农信社改革试点回顾与展望

李均锋

改革试点初见成效

深化农村信用社改革试点工作从2003年8月开始以来，已经近2年时间。从总体看，改革取得一些成效。比如，先期试点的八省(市)省级联社全部组建，并开始行使其管理、指导、协调，服务职能；共组建完成27家农村商业银行和农村合作银行，另有24家农村商业银行和农村合作银行获准筹建：有164个县(市)已经完成以县(市)为单位统一法人，另有204个县(市)获准筹建；八省(市)专项票据的发行工作已全部完成，共计发行361亿元，其中已置换不良贷款314亿元，置换历年挂账亏损47亿元；八省(市)两年(2003年和2004年)共减免营业税16．9亿元，减免所得税16．3亿元。

扩大试点的21个省份中，除新疆外改革试点方案均已获得国务院批准，各省正按照方案的部署，有序开展各项工作。截至目前，安徽、河南、云南等三省的省级联社已挂牌成立，另有7个省的省级联社筹建方案已获银监会批准；河南、安徽、黑龙江、辽宁、湖南、河北、山西等七省的460家县(市)联社正式上报了专项票据发行申请，经人民银行，银监会审核，批准向296家联社发行专项票据231亿元，并于2005年3月31日完成发行工作。

存在的主要问题

此次农村信用社改革试点虽然取得了较好的成效，但与改革目标相比，还有一定的差距。

农村信用社改革试点的目标，一是通过管理体制改革、产权制度改革、政策扶持等，使农村信用社真正成为“自主经营，自我约束，自担风险，自我发展”(“四自”)的金融企业，成为产权明晰、治理完善、内控严密，资本充足、财务良好、服务优质的可持续发展的市场主体：二是让农村信用社更好地发挥农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用，促进农业、农村经济发展，促进城乡一体化和农村全面小康社会的建设。

农村信用改革要达到预定的目标，从长远看必须解决以下四大问题：

一是新的监督管理经营体制框架建立后，能否促进改革最终目标的实现，还需要在实践中进一步理／顷和改善。

二是通过产权制度改革，能否真正建立起法人治理比较完善、内控比较健全、经营比较灵活的现代金融企业制度。

三是通过政策扶持和农村信用社自身的业务发展，能否较为彻底地消化农村信用社历史上已有的风险，能否建立风险防范长效机制，能否提高农村信用社的风险防范能力和市场竞争能力。

四是农村信用社改革作为农村金融改革和“三农”经济的一部分，能否推动农村信用环境的改善，能否建立良好的金融生态环境，还有赖于农村金融整体改革的推进。

要解决上述问题，就要完善省级联社职能，规范省级联社行为。这其中有三个原则要把握好：

第一，省级联社既是省政府管理农村信用社的平台和载体，又是辖内农村信用社的联合经济组织，还是监管当局批准设立的管理服务型金融机构，是一个多重性质的组织。应该允许省级联社不断探索，在实践中完善其职责定位和履职行为。

第二，省级联社的行业管理职能要与农村信用社“四自”能力的提高有机统一起来。在行使管理职责的过程中，要用动态的眼光，不断调整，适应。对于那些基础较差、管理水平较低、产权改革没到位的信用社，省级联社就要多管、严管；而对于那些资产质量较高、管理水平较强，产权制度完善的信用社，就要少管，把职能转到服务上。这是一个此消彼长的动态过程。

第三，省级联社管什么、怎么管；服务什么、怎么服务，都要围绕深化农村信用社改革根本目标的实现来做，要有利于农村信用社“四自”能力的提高。有利于提高防范风险能力、市场竞争能力，有利于服务水平的提高。

在这样的原则下，省级联社究竟管什么、怎么管，可以由监管部门、省级政府和省级联社协商，制定一个规范的履行职责的指导意见，并逐步完善。

解决问题的措施

措施之一：建立现代企业制度

改革所遇到的问题能不能得到解决，改革目标能不能实现，最关键的是要看现代企业制度能否建立。法人治理、内部控制和经营机制又是现代企业制度的关键环节。这项改革是一个长期推进的过程。在这个过程中，至少有三个问题需要我们逐步解决：

一是完善法人治理，健全内部控制，转换经营机制。有关监管、经营各方要深刻理解其重要性、长期性和复杂性。

二是制定规划，分步实施，稳步推进。改革不可能一蹴而就，一定要有一个科学的规划。

三是要把产权制度改革与完善法人治理有机结合起来，把完善内控制度和转换经营机制有机结合起来，不能搞成几张皮。产权制度改革一开始就要按照投资主体多元化的原则，合理设置股权。没有合理的股权安排，法人治理就达不到理想的目的。

科学严密的内控制度体现的是约束机制。一个较小的法人单位既要有一个好的激励机制，又要体现灵活性，这是我国农村合作金融机构的特点，是大的商业银行无法比拟的。

措施之二：建立风险防范长效机制

要通过深化改革真正消化农村信用社已有的风险，提高风险防范能力和市场竞争能力，必须建立风险防范长效机制。监管当局更关心的是通过改革农村信用社的风险是否消除了。

首先，现有的国家和地方政策扶持，只是解决了农村信用社一部分历史包袱。对那些通过这次改革风险仍然很大，经营问题仍然很多的农村合作金融机构，需要在下一步改革中，进一步研究完善国家和地方政府的相关配套政策。

最近，银监会和人民银行为了进一步支持农村信用社，尤其是老少边穷地区的农村信用社改革，对扶持政策进行了微调，2002年末资能抵债及实际资不抵债不高于2000万元的信用社，按其实际损失额的一定比例给予资金支持，最高不超过1000万元。这一调整，国家又多拿出了33亿元的资金，为老少边穷地区农村信用社改革与发展送去了“及时雨”。

其次，“花钱买机制”是改革的目的所在，需要在改革中建立风险防范长效机制，来防范和控制发生新的风险。监管者、管理者。经营者都要围绕提高农村信用社风险防范和市场竞争能力，实现可持续发展的目标，致力于建设风险防范长效机制。监管当局要从建立风险防范长效机制出发，进一步加强对农村信用社的合规性监管和风险监管，按照审慎监管的要求，加强对农村信用社持续监管。

再次，农村信用社要找准市场定位和发展空间，发挥自己的优势。如果盲目扩张到与自身管理能力不适应的领域，涉足不具备开办条件的业务，就会出现新的更大的风险，甚至在市场竞争中被淘汰。大部分地区的农村信用社还是要牢固树立立足社区，立足为“三农”服务的经营理念，在市场中找准自己的位置。

下一步工作重点

通过深化农村信用社改革，推动农村金融改革，推动农村信用环境改善，为农村信用社可持续发展创造良

好的金融生态环境，是下一步工作的重点。

随着农村信用社改革的推进，解决了农村一部分农产、中小企业的金融服务问题。但要解决农村金融服务问题，光有农村信用社“一枝独秀”不行，需要农村金融改革的整体推进，这包括农村银行服务、农村保险、农村直接融资、农村担保体系、农村信用环境等等。有关部门正在着手研究农村金融改革整体推进方案。

要解决以上问题，有一些大的理论和实践问题还亟须研究解决。

研究解决农村金融市场的多元化问题。现有的金融机构是否可以退出；是否可以在完善监管法规的前提下，允许有条件的地方新设多种所有制的金融机构，特别是建立资金互助组织，小额信贷组织等；在完善存款保险机制的前提下，对不能正常生存的金融机构允许退出；允许由一些企业、自然人发起设立股份制金融机构、社区性合作制资金互助组织和小额信贷组织等。

研究解决农村各种资金供求间的金融机构分工与合作问题，把财政资金和信贷资金、政策性信贷资金和商业性信贷资金、长期项目资金需求和短期流动资金需求区分开来。农村信用社改革只是解决了部分农产、中小企业短期的商业性金融需求，对那些农村基础设施建设等长期项目的资金需求，应由政策性资金组织或公共财政解决。

研究解决农村资金返还农村使用的问题。农村资金经邮政储蓄等大量流出农村，严重影响农村资金供应，所以，对农村资金回流机制需要进一步研究相应的解决办法。县及县以下商业银行的分支机构当年吸收的资金要有一定比例用于县域经济发展。

研究解决建立农村担保组织的问题。通过建立担保基金等形式，解决中小企业和弱势群体担保、抵押贷款难的问题，防范银行信贷资金风险，促进商业性金融机构更好地把资金投向农村。

研究解决完善农村保险体制的问题。建立政策性保险、商业保险机构，为农业、农民和农村中小企业提供服务，分散信贷资金风险。

研究解决改善农村信用环境问题。在条件成熟的情况下，积极发展农村直接融资业务。

银监会如何发挥作用

在新的监督管理体制下，对农村合作金融机构进行监管，必须按照银监会提出的“管法人、管内控、管风险，提高透明度”的监管理念以及监管原则和目标进行。同时，根据农村信用社改革发展特点，逐步完善农村合作金融机构监管体制、监管手段和监管方式。

根据农村合作金融机构的特点，完善监管规章制度的建设，提高依法监管的水平。

根据农村信用社不同组织形式，研究分类监管的措施和办法。对省级联社监管的办法，银监会将在年内出台；对农村商业银行，要按股份制商业银行的要求，对资本充足率、不良贷款、市场准入等核心指标进行现场检查和非现场监测；对于农村合作银行，则参照农村信用社，比照股份制商业银行的监管要求提出监管意见；对于以县为单位统一法人和二级法人的农村合作金融机构，也要分别制定监管意见。目前，这种分类监管体系和措施正在建立。

把当前监管重点放在督促农村信用社完善法人治理、健全内控制度上，加强对农村合作金融机构的合规性监管。通过加强合规性监管，防范操作风险和信用风险。

加强对农村合作金融机构的风险评价预警提示。根据农村信用社特点，建立健全风险评价指标体系，对各类风险进行动态评价，及时作出风险提示。

加强农村合作金融机构重组力度，逐步改善当前农村信用社法人机构分散的现状，提高抗风险的能力。目前主要采取以县为单位统一法人，有条件的地方也可以考虑以地市或更大的单位进行机构重组，如北京、上海在这一次改革中就选择以市为单位组建农村商业银行的模式。改革总的目标是经过3—5年时间，逐步提高单个法人的资本规模，使现有的3．2万家法人机构减少到1万家以内。

监管当局要加强对农村合作金融机构的现场检查，加大处罚力度。同时，通过序时性检查和专项检查，实行持续性监管。

围绕资本充足率、信贷资产质量和风险拨备覆盖率等核心指标加强监管。当前监管的重点是防范信用和操作风险，提高信贷资产质量，减少违规违纪案件的发生。同时还要逐步研究防范农村信用社市场风险问题。

农村信用社改革是为探索农村合作金融事业之路，拉动农村经济发展，逐步解决“三农”问题所采取的一项重要措施。虽然通过各方努力，有了一个好的开端，但在一些地区，出现了老问题还没解决新问题又出现的局面，因此必须充分估计到改革的复杂性和艰苦性，来不得半点虚假和疏忽。

(作者系中国银监会合作部副主任)

责任编辑：王玮