国家开发银行改革与发展的方案设想

罗学东

根据党中央、国务院关于加快实施“走出去”和充分利用“两个市场、两种资源”的战略部署以及国务院领导有关国家开发银行(以下简称开发银行)等政策性银行的改革与发展问题的重要指示，经研究，现提出如下改革与发展实施总体方案。

开发银行的基本情况及其主要问题

开发银行的基本情况

自1994年组建以来，开发银行按照政策性金融的市场定位，在支持国家基础设施、基础产业和支柱产业项目方面发挥着重要作用。1998年以来，开发银行以市场为导向，结合国家信用，以市场业绩为支柱，通过建设市场来实现政府的发展目标，探索着一条新的开发性金融的发展道路。2002、2003和2004年，开发银行分别实现利润总额213．38、90．53和118亿元人民币；总资本回报率7．20％、7．51％和7．39％，高于目前外汇储备投资于美国国债的收益率；不良资产比率为1．78％、1．34％和1．21％。2004年末全行管理资产总额17222亿元人民币(表内资产和表外资产分别为15165亿元和2057亿元)。

当前，我国基础设施、基础产业和支柱产业领域的问题尚未得到彻底解决，煤电油运等能源、交通供应存在短缺，经济发展中的城乡结构和地区结构问题突出，需要开发银行进一步拓展开发性业务，尤其是在开发国外战略性资源、维护我国经济安全、实施“走出去”展战略中，需要开发银行发挥更大的作用。

开发银行现存的主要问题

职能定位不清，导致政策性金融机构业务范围不断扩大，与商业性金融竞争的态势日益明显。开发银行除向国家“两基一支”的基本建设和技术改造及其配套工程提供贷款外，其业务范畴已逐步扩展到直接投资(债转股)、债券承销、财务顾问、基金管理、提供抗非典和抗禽流感援助性贷款等方面。此外，开发银行还向中国人民保险公司发放具有次级债券性质的贷款，向中小企业发放贷款。向地方政府和行业主管部门发放技术援助贷款、超规模购买深圳市商业银行个人住房贷款等。

缺乏负债规模约束机制，政策性金融机构的资产负债规模不断扩大，导致负债规模与资本金比例不相称。近10年间，开发银行的资产和负债规模增长迅速，2004年末负债规模是资本金的29倍。另外，经营管理中存在机构人员膨胀趋势。

缺少健全的资本金补充机制。开发银行500亿元注册资本金，实际上由中央财政以“一女两嫁”的方式拨付362亿元，其余138亿元是由国家在1997年到2003年间采用税收返还的方法陆续拨付的。除此500亿元人民币外，开发银行仅有近年自身积累的未分配利润、资本公积、盈余公积和一股准备(2004年的未分配利润、资本公积、盈余公积和一般准备分别为0．00336、63．74和338．7亿元人民币)。由于我国政府没有建立对开发性银行定期注入资本金的制度，随着资产规模的持续增长和次级债券的到期，开发银行资本充足率将迅速下降到8％或更低，业务发展受到较低资本充足率的制约。

亟需建立多元化筹资来源。开发银行资金来源主要是发行金融债券，其占比达到90％以上。国务院22号文规定了开发银行向金融机构发行金融债券，体现了国家信用和市场特许权。1998年开行率先进行市场化发债改革，建立了市场化筹资渠道，更好地发挥了引导社会资金投向国家重点建设领域作用，有力地促进了债券市场的发展。但是，随着国内外商业金融机构均可作为债券发行主体，同业市场资金状况波动，将更大程度地对开行筹资造成负面影响。因此，一方面为继续体现国家的信用和支持，需要扩大发债范围，拓展至社会公众投资者，另一方面，还需要补充其他长期稳定的资金来源渠道，如邮储资金，社保基金等，更好地发挥长期大额集中资金的批发融资优势。

监管模式和标准缺位。开发银行的资金来源、运用，内部管理和风险控制都明显不同于商业银行，但目前没有设计相应的开发性金融的考核评价指标和体系、有效制衡的治理结构以及监管机构体系。

开发银行的职能定位调整

政策性金融是各国政府用来弥补市场失灵的重要金融措施之一，对于制度建设相对落后的发展中国家而言，政策性金融的地位更加重要。在一定意义上，它成为弥补体制缺陷、协调政府与市场在金融资源配置中的关系、提高整体金融效率的关键。政策性金融对于中国的特殊意义在于，它可以在中国经济发展与体制转轨中发挥协调、平衡作用，有助于政府在金融体系构建中发挥重要作用。

一个完备的政策性金融体系应当包括开发性金融、支持性金融、补偿性金融和福利性金融四个组成部分。开发性金融是通过政府发起设立的金融机构的活动，一方面，它以政府信用来弥补市场信用缺失，体制不完善。储蓄转化为投资的渠道不畅等“市场失灵”的缺陷；另一方面，它依据商业金融的原则来实施政策性金融活动，以最大限度淡化传统政策性金融的行政化色彩，避免“政府失灵”。其最大特色是在政策金融性活动中引入市场约束和资金成本的概念，将效率与赢利引入政策性金融的基本原则。开发性金融的发展，也会大力促进其他三个方面政策性金融的发展。具体而言，开发银行的开发性包括三方面内容：一是实施国家发展战略：二是消除经济社会瓶颈，实现国家产业政策、区域发展政策和宏观调控政策的目标；三是制度建设，弥补市场失灵和制度缺损。

开发银行的定位可具体表述为：开发银行是直属国务院领导的具有国家信用的法定开发性金融机构。上述定位体现了以下内容：

(一)表明了开发银行是政府的银行，是以国家信用为后盾的政策性银行。开发银行的国家信用不是财政信用或货币信用派生的，而应当是法定的。

(二)区别了与商业性金融的关系。两者是目的、使命、功能截然不同的市场主体。开发银行以国家信用为基础，通过市场建设发挥先锋和先行者作用，以消除经济社会发展的瓶颈制约，实现政府目标和国家发展战略。开发银行一般不介入成熟的商业领域，而是针对政府热点和难点，运用国家信用和政府组织优势，通过筹措资金，运用多种融资手段，推动市场建设和制度建设，引导商业资金进入瓶颈领域、市场不发育领域。开发银行与商业银行是先行者与后来者的关系。

(三)开发性金融是对政策性金融的深化。用开发性金融机构代替过去的政策性金融机构更加符合发展的方向和要求。第一，过去的政策性金融基本上是以补贴或财政承担损失为中心的，主要任务是缓解物质瓶颈，但规模和作用有限。第二，开发性金融更多地体现市场建设和市场融资，强调国家信用和市场业绩的统一，其动态的能力使财力和风险承受能力更高，大大超过了过去政策性金融的风险承受能力，可以在更大的领域发挥作用。特别是随着业绩和风险承受力的提高，发挥作用的空间更大。第三，过去促进制度建设只能靠财政方式解决，今后还能靠开发性金融方式解决。用开发性金融的方法，可以

解决大部分政策性金融过去想解决而又没解决好的问题，两种方法既是阶段性互补，又是可以同时使用的，这样会更有效，更能够可持续发展。

开发银行改革与发展的原则与总体思路

开发银行改革与发展的原则

坚持开发性而不是商业性，坚持市场化但不是商业在当前阶段，建立开发性金融，先以政策性金融方式实现政府发展目标，把政府和市场的优势相结合，通过建设市场，实现政府的发展目标。

坚持注资与完善体制和机制并重。完善的体制和机制是国家注资保值增值的重要保障。注资的同时，必须完善国家开发银行的体制和机制，要通过明确出资人职能、促进股权多元化、加强内部控制和风险管理等多种措施促进体制和机制的完善。

开发银行改革与发展的总体思路

职能任务。根据国家的经济社会发展战略和政策，筹集和引导社会资金，通过建设市场，支持国家基础设施、基础产业和支柱产业的大中型基本建设和技术改造等项目及其配套工程的建设，支持重大高新技术在经济领域的应用，支持经济社会发展的瓶颈建设，为政府特定的经济政策和意图提供金融支持，促进经济社会全面协调可持续发展。

业务领域。根据经济社会发展阶段的需要，在“两基一支”及其配套领域打通经济社会发展中的瓶颈制约，包括以下四个领域：一是“能运材农林水”以及军工、高科技等基础物质瓶颈及配套领域；二是就业、教育、医疗、中小企业和西部大开发、东北地区等老工业基地、县域经济及救灾应急等社会瓶颈领域；三是境外能源，矿产资源及相关基础设施；四是金融安全与稳定、金融合作。

基本运行模式。以国家信用为基础，市场化运作为机制，市场业绩为支柱，建设市场为方法。即把国家信用和市场业绩相结合，发挥开发性融资的优势，推动市场建设和信用建设，发挥导向和先锋的职能和作用，防范和控制风险，稳健经营和发展。

分设账户。在法律和财务上保持政策性和开发性业务的分离，对二者实行专项管理、分账经营、独立核算。

财务重组的具体措施

目前阶段，明确国家对开发银行的信用支持，建立财政政策支持机制，应明确动态资本金补偿机制及相关政策支持。主要包括：

补充渠道。核心资本补充渠道包括：中央财政注资、中央汇金投资有限责任公司注资。税收返还。地方政府或其他机构对开发银行的参股资金，“一女二嫁”，发行创新一级资本工具等。附属资本的补充渠道包括：发行优先股、发行可转换债券、发行定期次级债券，发行低级次级债券等。

出资方式。一是由财政部和中央汇企投资有限责任公司出资，可釆用直拨。返税和外汇储备注资等方式。二是开发银行的资本公积金、盈余公积金、未分配利润及其他方式增加的资本经财政部批准可以转增实收资本。三是参照德国复兴开发银行(KfW)模式芹结合中国国情，地方政府或其他机构参股开发银行的资本可分为实缴资本和待缴资本。各出资方的实缴资本应达到资本总额的15％。为了满足业务发展和履行债务的需要，开发银行理事会可要求各出资方补缴剩余的85％的资本。

资本金规模。注册资本金不低于1500亿元，不足部分由财政拨付或由通过中央汇金投资有限责任公司注入外汇资本金200亿美元；按照国际通行做法，开发银行可根据市场发展需要决定发行次级债券，并允许开发银行可发行创新以及资本补充核心资本、发行低级和定期次级债券等方式补充附属资本，按照风险资产增长规模的12％定期补充开行资本金，资本充足率保持国际开发性金融机构先进水平。一是为应对人世的挑战，提高防范和抵御金融风险的能力，增强支持经济社会发展的作用，维护国家经济金融的安全和稳定。二是为贯彻宏观调控政策措施，服务子“走出去”战略，需要进一步提高发放软贷款的能力。三是国际开发性金融机构的资本充足率普遍高于10％。如2003年DBJ、KDB和BNDES的资本充足率分别为11．1％、16．2％和14．3％，均高于开发银行2003年底10．26％的水平。

建立健全治理结构与机制

推动开发银行所有权结构的调整。根据各国政策性的发展实践，结合中国国情和开发银行资本金结构调整，长远看，开发银行的所有权结构应当经历三个调整阶段：第一阶段是以中央政府出资为主要所有者，过去十年即已经历了此过程；第二阶段，中央和地方政府共同出资形成新的所有权结构，这是重要的过渡阶段；第三阶段是在依然保持政策性金融的国家信用背景和实现政府战略的基本经营原则条件下，政府资金逐渐退出，而由私人部门的出资者逐渐拥有政策性金融机构的主要所有权。目前，开发银行可以考虑吸引地方政府出资直接纳入开发银行总行的实收资本中，同时相应增加出资政府所在地方的开发银行分行的可支配资金规模。在市场机制建设比较完善的情况下，再吸引战略投资者投资开发银行，达到改善管理体制、建立有效激励和约束机制的目的，将开发银行建成一个“资本充足、内控严密、运营安全、服务和效益良好”的现代金融企业。

监事会、理事会和高级管理主体的治理结构。开发银行是直属国务院领导的具有国家信用的法定开发性金融机构(正部级单位)。建立监事会、理事会和高级管理主体的组织构架和保证各机构独立运作、有效制衡的治理结构。

监事会是国务院向开发银行派出的监督机构，主要负责对资产质量和国有资产保值增值状况及各方面的合规操作实施监督，不参与不干预其经营决策和经营管理活动。

理事会由国家有关经济财政部门、地方政府。公司及出资机构等成员组成，代表国家对开发银行执行国家方针政策和保障国家权益负责。主要职责是研究确定中长期发展规划、经营方针和融资重点；审议批准年度工作计划及报告；审议年度预算决算方案：对增加注册资本金做出决议；修改章程。理事会设理事若干名，由开发银行、国家发展与改革委员会、财政部、人民银行、中央汇金投资有限责任公司，地方政府以及其他出资机构成员担任。

高级管理主体。开发银行设行长1名，副行长，行长助理若干名，由国务院任免。开发银行实行行长负责制，副行长、行长助理协助行长工作。行长是法定代表人，负责主持行长会议，研究审定本行的中长期发展规划。经营方针、融资重点。计划及重要规章；审查行长的工作报告，确定政策性及开发性贷款计划；审查通过本年度财务决算报告；审定其他重大事项。设总会计师、总经济师、总稽核师各1名，主要负责全行信贷、内部控制的综合管理。

组织架构。根据业务需要经财政部等有关部门同意可在境内外设立从事特定业务的子公司，建立开发银行集团(类似于世界银行集团)，以利于专业分工和防范金融风险。

信用和责任的划分。开发银行集团主体享有国家信用，其全资拥有，控股或与战略投资机构合资组建子公司，可根据具体业务性质决定是否享有国家信用。子公司具有法人资格，应按巴塞尔协议和现代企业制度要求完善内部治理结构，以其全部财产对外承担责任，开发银行作为投资者以其投资额为限承担有限责任。

子公司设立的范围。在境内包括全部的省和主要的城市；在境外先是大的经济区域，以后可发展到有业务合作关系的主要国家或地区。

开发银行主体实行总分行两级管理体制。

关于监管方式与主要配套政策

目前开发银行与商业银行一样执行《2001年金融企业会计制度》，今后应根据业务的不同性质和特点制定和执行不同的财务会计制度，审计要求。

根据业务性质执行不同的会计制度。一是指定的政策性业务会计制度。政策性业务更多地体现政府意志，目的不单纯是经济效益最大化，运作中有较多的政府职能部门的介入，风险收益管理等方面存在特殊性，财政部可以对此制定专门的财务会计政策，具体包括资本金、准备金、资产核销、亏损补贴，资产质量、资本充足率及费用管理等方面。二是非指定政策性业务执行财政部统一的商业银行会计制度。三是单项会计制度。对于在前两项业务基础上进行的产品如资产证券化，间接银团行等业务，执行财政部针对性的单项会计制度。

严格执行审计要求。非指定的政策性业务核算要经国内外会计公司全面审计；指定的政策性业务可经国内知名会计公司审计，涉及国家机密的可单独向财政部报告。

健全信息披露制度，及时、全面、真实公开经营、财务等重大信息。以现行制度为基础，设立针对不同对象的信息披露层次：一是非政策性业务年报按国际会计准则对公众披露，指定的政策性业务信息不对公众披露，只报送监管部门。二是报送监管部门季，月报，直接根据会计核算数据编报。三是特殊用途的财务报告。如发行外债时按当地监管部门的要求进行信息披露。

(作者单位：中国银行业监督管理委员会)