中国农业发展银行信贷政策调整趋势分析

姚　蔚

从1994年农业发展银行成立以来，其业务范围便因农业的弱质性特点以及国家的宏观支农政策定位而具有相对的垄断性。但随着我国粮食市场化改革的不断深入及国家粮食购销体制的变化，农业发展银行的政策性信贷范围也不可避免地受到了新兴资本市场以及商业银行的冲击和蚕食。如何调整农发行的信贷政策范围及其管理方式，积极参与这场意义深远的粮食流通体制改革，正是本文要探讨的主要问题。

中国农业发展银行信贷政策调整的动因

国家宏观政策调控的需要。

2004年国务院粮食流通体制改革第17号文件及国务院第57次常务会议对农发行职能作了相应调整，业务对象扩大到以粮棉油为主要原料的农业产业化龙头企业及加工转化等企业。2005年中央1号文件又明确提出“加大政策性金融支农力度，增加支持农业和农村发展的中长期贷款，在完善运行机制基础上强化农业发展银行的支农作用，拓宽业务范围”。这一系列政策的连续出台，显示出中央政府有意将农发行现有单纯支持粮食流通的职能转变为向农业项目提供中长期贷款，支持农业生产和农村生活条件改善的方向上来，以进一步促进农业新技术、新产品和新兴生物资源等农业科技开发和成果转化，增强我国农业的整体竞争力。

央行货币政策独立性的需要。

长期以来，农发行信贷资金主要来源于央行提供的再贷款以及在银行间市场发行的长期金融债券等两种渠道，具体如图1所示。

当前，央行以再贷款形式供给农发行使用的资金利率为3．24％，资金成本相对较高；另一方面，由于这种形式的再贷款与基础货币紧密联系，形成了央行货币投放的硬性缺口，不利于当前人民币汇率的稳定和央行对货币投放的调控。央行目前正试图改变这种因农发行信贷资金需求而造成的基础货币投放倒逼机制，切断政策性资金需求与央行基础货币的直接联系，并已逐步将农发行的央行再贷款由1997年高峰时的8167．79亿元调减为当前的5699亿元，其余资金缺口改由农发行发行中长期金融债券来弥补，从而进一步达到了使金融机构从农村抽走的资金回流反哺农村的目的。

农发行自身发展的内在要求。

作为我国目前惟一的政策性农村金融机构，1998年至今，农业发展银行主要负责粮棉油收购、储运等环节的资金提供，在粮食购销体制改革基本完成后又面临业务萎缩的问题，没有真正起到支持农业开发的作用。其贷款规模的变化情况如图2所示。

由图2可知，自1994年农业发展银行成立以来，其信贷业务发展可以分为两个阶段：

第一阶段为1995—1997年，这段时期是农业发展银行信贷业务的快速扩张期，其信贷规模在3年内从1995年的4687．92亿元急速扩张至1997年的8637．33亿元，增长幅度达84．25％；

第二阶段为1998年至今，农发行的信贷业务规模从1997年的高峰降至1998年的7094．66亿元，并长期徘徊在这一信贷规模附近。众所周知，1998年至今我国的GDP的年均增速一直保持在9％左右，长期的经济繁荣促进了众多商业银行信贷规模的稳步扩张。而在此期间，农发行的信贷规模一直徘徊不前，再加上自1998年国务院发起的新一轮粮食流通体制改革，实行粮食收购资金封闭运行等政策后，农发行业务发展的能力被严格限制于粮食流通领域，这又进一步导致了这些年农发行信贷规模不增反而降的局面。也正因为此，农发行内部潜藏着强烈改革与发展的内在需求。

中国农业发展银行信贷政策调整的目标

《中国农业发展银行2005—2007年内部综合改革纲要》，从组织体系、经营机制、内控机制、科技支撑体系和企业文化等方面对农发行综合改革作出了全面规划，力争经过3年的努力，初步构建现代银行的基本框架，逐步把农发行办成发展空间合理、治理结构科学、体制机制健全、经营管理规范、操作手段先进、具有可持续发展能力的现代农业政策性银行。

具体到农发行信贷领域，政策调整的目标可以归纳为：“以执行国家政策为前提，以防控贷款风险为重点，以客户为中心，切实加强粮油贷款营销和管理，努力创新信贷服务，构建实现粮油信贷业务可持续发展、符合现代银行要求的信贷运行机制。”

中国农业发展银行信贷政策调整的具体措施

建立和完善以客户为中心、政策性与商业性分开管理的粮油贷款营销与管理体系。区分贷款的政策性和商业性，目的就是在信贷资金资源的配置和贷款风险的防控上实行区别对待的信贷政策。对政策性贷款在资金配置上依然给予优先保证，对准政策性贷款则在采取适当的风险防控措施的前提下给予积极支持，对商业性贷款在企业风险承受能力内依据效益优先原则发放贷款。在信贷管理方面，对政策性贷款业务在继续坚持封闭管理的前提下，适当对管理方式进行改革，以使其更符合基层行管理的实际需要；对商业性贷款业务则要坚持流动性、安全性和效益性的原则，在审慎积极开办的同时，探索完善各种有效的风险管理措施办法。

实行前后台制约的部门审贷分离制度，按贷款审批权限和操作流程进行贷款操作，不断完善防范和控制信贷风险的途径和方法。实行前后台审贷分离后，信贷管理部门的职能可以归纳为“四个负责”，即：对客户负责、对经营行负责、对前台客户部门负责和对行长负责。此外，为加大省级分行和二级分行的管理责任，农发行决定对贷款审批权限进行调整，上收县支行的审批权限，对总行。省行以及二级分行的审批权限进行重新界定，并进一步改进贷款调查，审查流程，减少贷款环节，缩短办贷时间、建立应急机制，尽可能缩短调查、审查，审批时间。

改革客户信用评级管理，在参考原有信用等级评定办法的基础上，由信贷管理部门制定农发行统一的客户信用等级评定办法。为此，农发行组织启动了新的客户信用评级工作，进一步完善客户信用等级管理，逐步开展行业和区域信用评级，根据评级结果实行不同的区域和行业信贷政策，及时调整区域和行业信贷结构，按照先授信后用信，严授信宽用信的原则，对经营效益好、信用等级高的优良客户率先推行公开统一授信管理方式。

建立健全贷款监测评价体系，加强贷款监督。一是建立各级分支行合理分工、有效制衡．精简效能的内设信贷部门组织架构：二是调整完善分支机构布局，将二级分行建设成为经营管理的基础平台，强化支行信贷业务经营前台职能；三是建立规范化的分支行信贷管理体制，加强贷款监督；四是由农发行总行负责研究设计贷款营运与管理的监测评价指标体系，建立信贷监测评价制度，及时有效地监测全行信贷运营情况，客观分析评价各分支行的信贷管理状况，并对贷款的凋查、审查、审批各环节，贷后管理的情况以及信贷政策制度的科学性、合理性进行总结和评价。

中国农业发展银行信贷政策调整的实际效果

形成了精简、高效、合理的信贷组织体系。按照农发行信贷政策调整目标，农发行信贷组织体系实现了按照业务发展、综合管理、支持保障三个条线设置，强化了业务发展部门在客户营销、拓展市场，服务与管理客户等方面的职能，加强了综合管理部门在综合协调、资金计划、信贷管理、风险控制、经营核算等方面的管理职能，完善了支持保障部门在科技支撑、人力资源管理、审计等方面的监督、服务职能，形成了精简、高效、合理的信贷组织体系。

完善了信贷风险防控措施。对政策性业务，农发行依然按照封闭管理的要求，把好贷款投放关，确保贷款的物资保证；对准政策性业务则实行单独记账，单独管理，并且借鉴商业银行的风险管理制度办法，完善授权、授信管理；对商业性贷款，2004年8月以来，以农发行制定的“现阶段商业性贷款管理应急方案”为主要标志，所确定的以粮棉油加工企业贷款为主的商业性贷款，按商业性贷款管理原则，强调贷款运营的流动性、安全性和效益性，严格按照企业效益、风险承受能力发放贷款，不断推行企业贷款资格认定、信用等级评定、有效资产的抵押担保、企业自筹资金参与粮食经营等风险防控办法。

改进了客户服务方式，努力创新金融产品。首先，建立了客户经理制度，由客户经理负责与客户保持经常性的接触和沟通，及时了解客户生产经营、财务状况和信贷需求的变动情况，并通过不断密切与客户的合作关系，向客户营销农发行的信贷产品和服务，提高客户对农发行的忠诚度和满意度，在控制风险的前提下，实现综合收益的最大化。其次，农发行通过开展代理保险业务，代理国家开发银行结算业务、政府信用协议贷款以及农业应急资金贷款等中间业务，开始了进一步探索金融产品创新的尝试。

当前信贷体系依然存在的问题

2004年以来，农发行按照粮食市场化改革要求重构了信贷管理体系并建立了以企业风险承受能力为核心的一系列制度办法，为推动粮食流通改革，强化支农作用和防范信贷风险发挥了重要作用。但是，由于粮食市场化改革和企业改制是一个渐进的过程，在当前粮改过渡时期，新体制和新办法在具体执行过程中出现了诸多不适应的问题。具体表现在以下几个方面。

第一，在信贷管理体制建立的出发点上，没有充分认识粮食改革的渐进性和复杂性，导致信贷管理体制与粮食企业改革不同步。在粮食市场机制和企业改制尚未到位前，完全以企业风险承受能力为核心的信贷管理体制及其制度办法，在实践中发生了矛盾，难以实施。

第二，在信贷管理体制确立的基本原则上，没有充分体现“区别对待、分类指导”的原则。各省情况不一，东西部之间、发达不发达地区之间、粮食产销地区之间，情况干差万别，任何统一的贷款办法都不可能实现既指导全国，又管理所有贷款科目的目的。

第三，信贷制度体系的科学性、系统性不够。目前，农发行信贷管理制度办法过于繁杂，制度办法本身和制度办法之间一方面互补性不够，另一方面又相互交叉重复，容易发生矛盾，造成基层支行难以实施。导致这种状况的主要原因是信贷制度建设的科学性和系统性不够，缺乏整体宏观思路，往往是应急出台、短期效应。

第四，商业性贷款审批过度集中，程序繁琐，办贷效率低。目前农发行的商业性贷款相关制度规定，商业性短期贷款审批权集中到总行和省分行，二级分行以下只有建议权，而所有的固定资产贷款和技术改造贷款则全部集中到总行审批，在目前企业授信管理尚未落实的情况下，这种信贷管理体制依然不适应客户营销和提高办贷效率的要求。因此，农发行各个基层支行和企业普遍反映申报企业流动资金贷款的时间过长，与企业流动资金运动规律，尤其是农产品的季节性收购资金需求极不适应。这不但影响了农发行的业务拓展和信贷效益，而且也影响优质客户对农发行的选择。

第五，贷款门槛偏高，影响支农作用的发挥。一是贷款对象相对狭窄，不适应粮棉产业发展的实际。现行管理办法仅将直接从事粮棉油加工、粮食过腹转化企业纳入贷款支持对象，而把产业化龙头企业的畜产品的饲养，收购、加工等间接转化粮食的企业的资金需要排斥在外，不利于农发行支持农业产业化企业作用的充分发挥。二是贷款资格认定和贷款调查时，要求企业提供的相关资料和情况过多，对历史财务数据要求时限过长，如近3年经过审计的资产负债表，损益表和现金流量表，且无亏损等。三是在政策性贷款与经营性贷款的划分上，以财政是否承诺还款为标准划分，既不科学，也脱离客观实际。事实上，财政不承诺还款的流转贷款很大程度上是农发行为支持收购、服务“三农”而发放的贷款，有很强的政策性。同时，对无财政承诺的商业性贷款，原则上要求足额担保抵押，这在粮食流通体制改革未到位的情况下难以实施。

几点建议

尽快出台农业政策性银行法，实施立法管理。一是要积极争取全国人大制定政策性银行法，或农业政策性银行管理条例，使农业发展银行同其他银行一样有法可依：二是要争取国务院或国家有关部门制定农业政策性贷款管理违法处罚办法，确保农业政策性金融资金不被挤占和安全；三是要按照有关政策法规规定，将政策性支农资金管理工作纳入各级政府工作目标管理，进一步完善扩大农业政策性金融支农功能，落实管理责任制，为农业政策性资金使用、管理营造良好环境：四是大力开展政府信用协议贷款，运用经济办法加强政策性资金管理和防范风险；五是落实各级政府粮改责任目标，明确各级政府统筹改革成本资金责任制，其不足部分纳入各级财政预算，财力不足的可向农发行申请贷款解决。

再造科学严谨、系统规范的信贷管理制度体系。农发行信贷管理制度办法体系应在坚持贷款基本制度、原则、条件和管理方式的前提下，整合现行各类贷款管理办法，再造科学严谨、严格规范的信贷管理制度办法体系。具体分为短期、中长期贷款管理办法两大类。第一大类短期贷款包括：储备贷款管理办法(各类中央、地方储备)、流动资金贷款管理办法。第二大类中长期贷款包括：一年期以上流动资金贷款、仓储设施贷款和市场建设物流贷款以及今后新开办的基本建设投资、设备技术改造贷款等。

完善信贷管理操作流程，建立快速高效的贷款运行机制。再造高效的科学严密的贷款流程，必须坚持执行基本制度，保证内部监控到位；坚持分级负责分级管理，保证权责利相统一；坚持以合理授权(转授权)和集中统一授信为基础，健全各项制度办法。再造快速高效的贷款流程模式：原则上实行一级调查负责、多级审查把关的“平行一垂直”的运行模式，即调查行客户部门负责调查，信贷管理部门和贷审委审查后，直接报上级行直至有权审批行的信贷管理部门和贷审委审查，有权审批人审批决策的运行模式。这样既有利于形成调查、审查、审批决策责任明确，减少多次平行运行和重复调查的问题，有利于建立和谐的银企关系和上下级关系，同时也不失形成有效的前后台制约和上下级调控监督机

制。

建立分级授权和统一授信权责统一的信贷决策机制。一是建立等级行管理，分类授权的信贷管理制度。适当下放贷款资格认定和贷款审批权限。二是建立以企业信用等级为基础的授信限额方式的贷款营销制度。统一对贷款企业核定限额，在每年信用等级评定的同时，逐企业按诚信和风险承受能力核定授信限额(多行贷款的要包括他行授信)。在限额内按照分级负责，分类管理要求，落实授权和转授权，合理划分审批权限。授信限额实行动态管理，一年一定，年内需要变动的由省分行，总行审批。三是建立一级调查责任制，减少多级重复调查。除非上级行贷审委或审批人认为有必要再次组织调查的外，一般应以二级分行调查报告为主、省分行前台复查为依据进行审查和审批。四是建立“分类指导，区别对待”的分区域信贷管理制度。分别东部发达地区和西部欠发达地区，粮食主产区和主销区等不同类型地区，制定不同的信贷支持重点和信贷管理策略。

建立适合农发行政策特点的贷款风险分类和风险贷款管理制度体系。一是要结合农发行贷款政策性、特殊性的特点，依据贷款政策支持力和企业偿债能力制定适合农发行特点的贷款风险分类办法，完善农发行贷款风险预警、监测、考核体系。二是完善风险贷款管理办法、处置方案和应急措施。在风险贷款管理办法制定中，应体现适时管理，依法处置，权责利统一，奖惩对称的原则。三是落实风险贷款管理责任制。在农发行内部应明确客户营销、信贷管理、风险管理、稽核审计、财务会计等部门风险贷款管理职责，并按照职责落实管理和清收责任制。

加大客户营销管理和金融产品开发力度。为适应市场化改革，实施优质客户战略。一是通过对客户营销工作和客户关系管理制度体系的建立，树立客户意识、市场意识、服务意识和效益意识，促进农发行经营机制转换，实现可持续发展。二是按照拓展信贷业务范围和完善支持“三农”功能的要求，突破粮棉油加工局限，开发产业化龙头企业和产业化龙头企业链所需贷款，以及结算等适销对路的金融产品，满足服务“三农”和业务发展需要。三是要从硬件建设和软环境上，根据客户需要，创新服务手段，完善服务功能，尽快开办快速汇兑、贴现、承兑汇票、银联卡等业务，适应客户需要，巩固和优化客户群体。对特殊的客户和客户群体的服务项目应量身定制，专门开发，使之更贴近客户需要。

运用现代信息技术，建立科学高效的信贷管理监控体系。要应用现代信息科学技术，整合农发行现有业务综合系统、Notes系统，以及卫星教育系统等网络信息资源，大力研究开发适合农发行机构、业务、人员与管理要求、特点的信贷操作、决策、管理、监控、服务体系，提高农发行信贷科学管理能力。

(作者单位：中国农业发展银行)

责任编辑：柯丹