２００１年以来我国房地产政策评述

夏筱英

2001年以来的我国房地产政策

2001年的195号文件

文件划定了我国房地产金融的模式，即银行资金对房地产开发仅仅起助推作用，不能成为房地产开发主要资金来源。该文件对银行资金进入房地产业圈定了三条途径：一是开发商以自有资金支付土地出让金和拆迁补偿费取得国有土地使用权，并办理了《国有土地使用证》、《建设用地规划使用证》、《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》后，银行可向其发放开发贷款，但房地产企业自有资金应不低于总投资的30％；二是在项目施工临近尾声，即多层住宅封顶或高层住宅完成总投资2／3时，商业银行可向个人发放按揭贷款，但贷款额不得超过房价的80％；三是商业银行可向房地产公司发放少量的流动资金贷款。

遗憾的是，2001年以来，195号文件一直没有得到有效实施。房地产金融的现实模式是连环抵押和融资，其通行的操作程序是以流动资金贷款交纳土地出让金，取得“四证”，然后申请开发贷款，同时建设施工单位垫资修建，项目打好地基就启动按揭贷款程序。这样实施的结果导致银行信贷资金大量流入房地产业，积累了一定的金融风险；房地产企业占用施工企业资金，加大了施工企业负担，形成施工企业拖欠民工工资；一部分房地产企业在当地贷款，异地使用，带动部分地区土地价格和房价过快上涨，局部性过热有所显现。

2002年对房地产金融的大检查

检查的范围是商业银行在2001年6月—2002年9月的房地产信贷业务的办理情况。检查结果在2003年2月发布的《2002年货币政策执行报告》中进行了披露。其主要内容是“违规贷款”主要集中在房地产开发贷款和个人商业用房贷款，表现为对“四证”不全项目发放贷款、在开发商自有资金尚未达到开发项目总投资30％的情况下发放房地产开发贷款。

《2002年货币政策执行报告》的文件尽管措辞严厉而明确，但仅仅具有警示性意义，房地产金融违规现象并未得到有效遏制。假按揭、房价虚增、流动资金贷款用作开发费用等行为有增无减，上海首富周正毅的上海市“东八块”项目骗取银行信贷资金超过10亿元等案件的浮出水面，使管理层不得不正视房地产金融所隐藏的问题。

2003年6月的121号文件适时出台

该文是195号文件的具体化，其主要内容是要求商业银行不得向未取得“四证”的开发项目发放任何形式贷款，严禁以房地产开发流动资金贷款及其他形式贷款科目发放房地产开发贷款；不得向房地产开发企业发放用于缴交上地出让金的贷款；施工企业只能将所获流动资金贷款用于购买施工所需设备，禁止为房地产企业垫资；只能对购买主体结构已封顶住房的个人发放个人住房贷款。

121号文件是一个窗口指导性的措施，其收效并不十分显著。

2004年中国银监会的“指引”

2004年：月26日，中国银监会在网站上发布《商业银行房地产贷款风险管理指引(征求意见稿)》。“指引”以非常具体和富于操作性的方式，对商业银行房地产信贷风险管理做出了要求。这还只是征求意见稿，“征求社会各方面意见”的公示期为一个月，到2004年3月26日到期。该意见稿的主要内容是建立核查制度，商业银行应对内部职能部门和分支机构进行房地产贷款发放质量的年度全面稽核，并形成稽核报告：规定具体的违规惩戒措施；要求商业银行对房地产企业的贷款前做详尽调查，其详尽程度几乎与房地产企业上市审核相仿：针对虚假按揭实施完整的预防办法，加强做假的代价和责任，规定还款能力的明确指标。

2005年3月，央行公布新的房贷政策

2005年3月5日，温家宝总理在政府工作报告中明确提出，2005年“将重点抑制生产资料价格和房地产价格过快上涨”。从2005年3月17日起，将现行的住房贷款优惠利率回归到同期贷款利率水平，实行下限管理，下限利率水平为相应期限档次贷款基准利率的o．9倍，商业银行法人可根据具体情况自主确定利率水平和内部定价规则。同时，对房地产价格上涨过快城市或地区，个人住房贷款最低首付款比例可由现行的20％提高到30％；具体调整的城市或地区，可由商业银行法人根据国家有关部门公布的各地房地产价格涨幅自行确定，不搞一刀切。3月l 7日，央行再次决定公积金贷款利率提高0．18个百分点。尽管央行的调控举动在预料之中，但值得关注的是，其一，此次房地产调控并不是从紧缩开发商银根和土地供给上，而是从需求上调控；其二，房地产商对此反应温和，相反，老百姓却态度激烈。据新浪网调查显示：近六成的网民认为，央行房贷新政会影响自己的购房计划，近八成网民认为，央行调整利率受影响最大的是普通买房人。

2005年3月的《通知》

2005年3月26日，国务院办公厅下发《关于切实稳定住房价格的通知0。这份《通知》针对房价上涨过快的现象明确提出八点要求。4月3日，新华社以评论员文章的形式向全国发布了该《通知》的主要精神，即“国八点”。第一条要求高度重视稳定房价，第二条要求切实负起稳定住房价格的责任，其后六条均为调控房价的具体政策路径。《通知》还警告：如不及时加以控制或处理不当，局部性和结构性问题有可能演变为全局性问题。

这并非一份操作手册，而是要求各地在落实国家政策的前提下，研究制定符合本地区实际情况的调控措施。具体政策路径是大力调整和改善住房供应结构，严格限制被动性住房需求，正确引导居民合理消费预期，全面监测房地产市场运行，积极贯彻调控住房供求的各项措施，认真组织对稳定住房价格工作的督促检查。

2005年4月房地产形势座谈会

2005年4月24～25日，全国部分城市房地产形势座谈会在上海召开，中共中央政治局委员、国务院副总理曾培炎出席会议并讲话。曾培炎指出，抑制房价过快上涨势头是今年宏观调控的一项重要任务。要加强对房地产市场和房价波动的监测，从实际出发制定和落实调控措施，促进房地产市场健康发展。

2005年5月《意见》

2005年5月11日，国务院办公厅转发了建设部等七部委联合出台的《关于做好稳定住房价格工作的意见》，《意见》将从6月1日起生效，要求遏制投机性炒房，控制投资性购房，鼓励普通商品住房和经济适用住房建设，合理引导住房消费，促进住房价格的基本稳定和房地产业的健康发展。实行实名制购房，“期房”将禁止转让。禁止商品房预购人将购买的未竣工的预售商品房再行转让；在预售商品房竣工交付，预购人取得房屋所有权证之前，房地产主管部门不得为其办理转让等手续；房屋所有权申请人与登记备案的预售合同载明的预购人不一致的，房屋权属登记机关不得为其办

理房屋权属登记手续。实行实名制购房，推行商品房预销售合同网上即时备案，防范私下交易行为。

2005年5月《通知》

5月26日国税局发出《关于进一步加强房地产税收管理的通知》，要求对房地产税收实施一体化管理。房地产税收一体化管理的总体要求是，在现行职责分工和征管要求的基础上，整合征管资源，以契税管理先缴纳税款、后办理产权证书(简称“先税后证”)为把手，加强部门协调配合，搞好各征管环节连接，实现房地产业诸税种间的有机衔接。

《意见》体现的新含义

内容具体且针对性强

与此前针对房价出台的还贷“加息”、“国八条”等政策不同，这个被称为“新八条”，的房产新政，既不是就某一环节进行的调整，也不似往常宏观政策多以概括性指导意见为主，而是以非常细致的边界给出了房地产业的整体走向。

2005年3月的住房还贷“加息”政策出台，本为打击炒房者，但“一刀切”的加息却影响了炒房者与买房人。显然，“新八条”的政策指向更为明确，例如，这次房产新政规定：严禁“炒地”，严禁转让“期房”，两年内转手交易征收全额营业税。这对于想把住房当作中短期投资品的人而言，无疑增大了成本压力。“新八条”不仅意味着政府对于房地产的调节政策更加细致，更在讲求效率的基础上注入了公平因素。在需求方面，瞄准具有炒房动机者，而不是买房行为本身，正是“新八条”较加息政策的进步之处。

决策层取得共识

《意见》是建设部等七部委联合出台的，足见决策层在这个问题的认识上取得了高度的一致。在此前，高层对房地产市场的认识并不十分统一。最早对房地产行业提出预警的是央行，2002年8月，央行首次提到要“防止产生房地产泡沫，防止信贷过度集中于房地产业”。2003年6月，下发了被业界称为“121号文件”的《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》，重申了商业银行不得给自有资金比例低于30％的房地产商贷款的规定。但是时隔不久，国务院又出台了18号文件，业界也有人认为这个文件是对央行121号文件的一个否定。2004年，在关于“房地产泡沫”的争论中，相关国家部门之间的意见出现了不统一，最明显的标志是建设部和国土资源部在观点上的不一致。这次，与房地产有关的七部委联合出台文件，充分地反映了中央各部门在对房地产泡沫问题的认识上得到了统一，这是一个质的变化。

对地方政府治理框架提出了新要求

新政策明确要求地方政府要切实负起各个城市房地产价格上涨的责任，也就是说，房地产价格会列入到地方政府的责任范围之内。此举对房地产行政控制最有效，是符合中国特色的。因为中国部分房地产价格不健康的上涨是地方政府主导下的价格上涨。一些地方政府调控房地产市场主要有大量拆迁，刺激市场需求；提高拆迁的补偿标准，推动房价不断上涨；抬高土地拍卖的价格；控制和取消经济适用房；操纵媒体，有的甚至操纵房地产统计数据，误导消费者。可见，让地方政府对当地房价负责是有根据的。所以新政策的效果是否达到预期的效果，关键还是要看地方政府的执行力度。

房地产调控未来展望与建议

调控点要转向房地产价格

调控的重点由房地产的投资规模转向房地产价格。2003年以后，我国宏观经济指标中，投资牢和投资增长速度都偏高。宏观调控的着力点放在调控投资规模上，对房地产市场的调控思路是控制两个闸门：一个是信贷闸门，一个是土地闸门。但调控的结果并不理想，控制土地的结果是地价不断上涨，刺激了房价的不断上涨。房价的不断上涨必然使房地产行业利润率增加，而暴利的存在就会冲破任何行政和法律的约束。事实表明，2003年之后，大量的资金通过非银行的渠道进入房地产行业，企图通过控制上地和信贷的方式调控房地产很难取得成功。因此，今年对房地产宏观调控从投资规模转向了控制房地产价格的做法是及时而正确的。

要加大加快适用房建设

我国1998年以前的住房制度属于高度福利化的住宅制度，1998年出台的住房制度改革的目标是要把高度福利化的住房制度改革为以市场化为导向的住房分配制度。由于国家财政的压力，政府希望通过市场化的方式解决城市住房问题。在此过程中，政府为了解决低收入人口的住房问题，也实施了相应的住房保障制度，如采取了实物配租、租赁住房补贴、经济适用房等政策。但我们更多地将这些政策作为暂时的过渡性措施来对待，没有对公共住房保障制度给予应有的重视。建设部等有关部门规定，每个地区每年都应有一定比例的经济适用房，但国家统计局提供的资料表明，经济适用房一路衰退，1996年全国经济适用房的比重是16．6％，到200t年降为11．3％，2003年锐减至6．1％，2004年则不到5％。因此，经济适用房政策在我国当前的住房制度中并不占有重要地位，它无法从根本上解决数目众多的低收入群体的住房问题。

完善相关法律法规

鼓励地方政府兴建普通商品房和经济适用房，并非“新八条”或者地方政府纷纷出台细则就能一蹴而就，真正理顺“市场”与“管制”，“效率”与“公平”的关系，形成一套关于住房全方位的社会保障制度才是根本之举。获得适当的住房是公民的基本人权，实现“居者有其屋”是政府对公众最起码的承诺。从发达国家走过的道路看，完全依靠市场力量将无法实现上述目标，因此政府必须干预市场，保障公民的基本人权。一些国家把享有住房的权利写入了宪法。英国《住宅法》、日本《公营住宅法》等，这些部是通过立法建立住房社会保障制度的先例，只有向着这个方向努力，“新八条”这个房产新政的创新才能成为具有历史意义的进步之举。

(作者单位：中国人民银行安庆市中心支行)

责任编辑：李蕊