涉外安全司：中国海外利益保护伞？

朱章铭　张意轩

保护国家及公民的海外利益，中国不仅需要一个机构，更需要机制和经验

今年以来，中国公民在伊拉克被绑架、中国工人在阿富汗遭遇枪击等事件接踵发生，中国海外公民的安全保障问题似乎陡然严重。持续不断的全球恐怖主义成为中国公民的海外安全面临新威胁——仅在今年，中国公民在海外就遭遇了至少三起恐怖袭击事件，造成14人死亡，15人受伤。

谁来保障中国海外公民的安全？外交部新设立的涉外安全事务司，也许就是中国政府给国人的答案之一。外交部一位官员向本刊透露，该司将在7月1日之后浮出水面，职责重点就是应对恐怖主义。

“国”、“民”结合的新安全观

该官员表示，涉外安全事务司的成立与国际恐怖主义活动日益频繁的大背景密切相关。

2003年3月27日，在吉尔吉斯斯坦和新疆喀什之间的长途客车遭遇恐怖袭击事件，中国外交人员被暗杀。今年1月29日，耶路撒冷一辆公共汽车在行驶至以色列总理沙龙官邸附近时遭自杀式爆炸袭击，1名中国人受重伤。5月3日，中国工程人员乘坐一辆面包车在巴基斯坦瓜达尔港遭遇汽车炸弹袭击，3人死亡，9人受伤。6月10日，阿富汗一伙恐怖分子袭击了一个中国援建的建筑工地，造成11名中国工人死亡，4人受伤。

据中国现代国际关系研究所反恐研究中心主任李伟介绍，从20世纪90年代初期开始，在一些发展中国家，如非洲的也门、肯尼亚、赞比亚、苏丹，亚洲的柬埔寨等地，中国公民遭遇安全威胁的事件就屡有发生，但这些针对中国公民的袭击大多以勒索赎金为目的，人员伤亡很少，在性质上以重大刑事犯罪为主，因此在当时被认为是一种常态的犯罪。

“过去我们总认为恐怖活动与中国无关，”李伟在接受本刊采访时说，“但是阿富汗事件对中国保护海外利益的观念产生了重大冲击和警示。”

他认为，随着我国经济的向外拓展，公民走出国门，我国遭遇的安全风险不断增多，非传统安全问题凸现出来。与传统安全概念——主要指一国军事安全——相比，非传统安全具有两个特点：一是跨国性，即仅靠一个国家本身将难以解决问题；二是开放性，即可能涉及的安全威胁因素是多种多样的，目前突出的有恐怖主义威胁、跨国有组织犯罪(包括毒品、人口走私、武器走私等)、能源、经济、环境等等。“涉外安全事务司的设立非常必要，对中国海外安全利益的保护会有很大的促进作用。”

南开大学全球问题研究所所长庞中英博士则认为，设立涉外安全事务司显示出了中国外交日益明显的“以人为本”的色彩。他说，全球化使得中国人走向世界的趋势越发明显，“安全”的定义也就相应地从传统的国家安全扩大到了包括个人的安全，涉外安全事务司的职责也就包括了保护中国公民在海外的生命和财产安全。

近年来，中国政府日益重视海外公民的安全保护问题。2000年外交部首次出台了《中国境外领事保护和服务指南》，其目的是“方便中国公民在国外旅行、工作、学习或居留期间，通过中国驻外使领馆维护自己的正当权益”。2003年5月，这份《指南》又更新了版本，比原版相比，加强了实用性和可操作性，并可在外交机构免费索取。与此同时，外交部网站上专门设有“出国特别提醒”栏目，不定期发布与中国公民有关的各国信息，提醒中国公民慎重前往局势动荡的地区。

新安全观体现出了“国”、“民”结合的特点，是一种更全面的安全意识的体现。正如李伟指出的：“任何国家在海外的利益的都是一个整体，无论是组织机构，还是公司、个人，都是我国在海外利益的体现。”

“民本”之喜下的机制之忧

但是，“传统的领事保护、领事业务面很窄，很多到了海外的中国公民有了安全问题也不知道要去找当地的中国领事机构，使领馆与普通公民之间尚有距离。而且使领馆也没有过多的时间、人力和经费去一一处理这些事情。”庞中英指出了传统领事保护的不足。

外交部领事司的一位工作人员表示，设立涉外安全事务司的确也是对领事保护的一种补充。

但遗憾的是，与一些国家成熟的应急机制相比，中国海外公民的安全保障机制将如何启动还是令人存在一些疑惑。

相较于韩国设有反恐对策委员会，日本在内阁成立了应急事件总指挥部，我国的安全保卫障应急机制尚不完善。

据外交部领事司司长罗田广介绍，我国的外交部应急机制的主要内容是：组成应急小组，制订工作计划；确定联络方案，保障信息畅通；开设热线电话，收集各方资讯；协调国内外有关单位共同开展工作。

中国公民在伊拉克被绑架之后，是由外交部领事司亚非领事处与驻伊拉克使馆复馆小组组成应急小组和紧急营救小组。在中国工人在阿富汗遭袭之后，则是由外交部亚洲司司长崔天凯率领的工作小组奔赴阿富汗协助处理。

一位不愿透露姓名的外交官表示，“在紧急事件发生后都是由各司临时聚会讨论方案，费时费事，而涉外安全事务司就是对这种情况做出调整，作为一个常设单位来统一协调相关部门应对类似紧急事件。”这名外交官表示。“涉外安全事务司不仅要整合各司力量，还要进一步完善职能。同时更多地加强与其他国家的合作。”

他提到，早在2001年6月，中俄哈吉塔乌六国成立“上海合作组织”，就是以打击国际恐怖主义为首要目标。在2001年11月4日，中国与东盟发表了《非传统安全领域合作联合宣言》，表示将要加强信息交流、加强人员交流与培训、加强对非传统安全领域问题的研究与务实合作。

可以预见，在涉外安全事务司成立之后，中国将与更多的国家和地区加强相关合作。李伟认为外交部的这一举动，与中国新的安全观是相一致的，这种新安全观是一种综合安全观，又被称为“合作安全观”，即通过国家与国家之间的合作来确保自己国家的安全。

但他同时也强调，外交部仅仅是贯彻这种新安全观的相关部门和机构之一，仅仅一个外交部还不可能包含容纳整个新安全观；其他部门也在做这方面的相关工作，包括公安部、国家安全部以及涉及经济、能源等的相关部门，而只有这些机构共同努力才能形成一个全面的维护国家安全的新机制。

“成立一个机构并不是最重要的，而且也是不够的，重要的是大家要加强对这一类问题的认识。”庞中英博士在接受本刊采访时坦言。去年他曾在《中国青年报》上撰文，呼唤“外交改革”，这在我国学者还是第一次。

“涉外安全事务司的成立，是外交改革、职能转化的重要的一步和一个环节，是形势所迫，也是一个非常可喜的进展。如何以涉外安全事务司的成立为契机，进行机构整合，从整体上转变政府职能，是外交部必须要考虑的问题。”他说。