《条例》对监督“重点对象”的规定及其意义

王贵秀

《中国共产党党内监督条例（试行）》的颁布实施，是全党政治生活中的一件大事。我想，深入领会和紧紧把握《条例》对监督"重点对象"的规定及其意义，对于学习和贯彻执行《条例》来说，是大有益处的。

党内监督，一般地说或者从原则上说，涉及到全党的方方面面，内容很多。就监督对象和主体而言，所有党组织、党员干部和党员都是党内监督的"对象"（被监督者），同时也都是党内监督的"主体"（监督者）。但是，《条例》并没有求全、求细，面面俱到，而是突出重点，明确把"党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人"规定为党内监督的"重点对象"。胡锦涛总书记在中央纪委第三次全体会议上的讲话中也强调指出： "加强监督制约，要坚持以领导机关、领导干部，特别是各级领导班子主要负责人为重点"。这里所说的"重点对象"，按照《条例》规定，主要是指：党的各级委员会及其成员（包括委员、常委、副书记、书记），各级纪委及其成员（包括委员、常委、副书记、书记），党委工作部门、直属机构、派出机关及其负责人。而特别是，"各级领导班子主要负责人"又是党内监督"重点对象"中的重点。这也就是说，从中央到地方、再到基层煹车母骷段员会书记是党内监督对象的重中之重，关键之关键。

这里需要注意，《条例》没有使用"一把手"之类提法。长期以来人们常常把党委书记称为"一把手"，或者把书记与行政首长合称为"党政一把手"。这是不科学的。因为我们党实行的是严格的委员（会）制或集体领导制、集体负责制，党内的权力只能由党委集体来行使，而绝不能由书记个人来行使，或者说，党的领导只能是党委有组织的集体行为，而不能是书记个人的行为。这与行政首长负责制或"一长制"，是很不相同的，无论如何不应该加以混淆。"一把手"或"党政一把手"的提法之所以不科学就在于它把党的委员（会）制混同于首长负责制或"一长制"了。作为"一把手"之来源的"班长"的提法也不科学。大家知道，班、排、连……是军队首长负责制的领导体制。在一个班里，班长与战士的关系基本上是指挥与被指挥的关系，并非少数服从多数的关系。但在党委内，书记与其他委员的基本关系却是少数服从多数的关系，决定重大问题实行一人一票的原则。因此，把书记比喻为"班长"，言外之意其他委员就成为"战士"，这种比喻是很不确切的。我认为，"一把手"、"班长"之类运用于党委书记，这不仅仅是一个称谓或提法的问题，而且是无原则地突出个人的一种表现，有损于党的委员会书记个人与其他委员的关系，有损于党的集体领导体制。《条例》作为一种规范性的规定在对党内监督"重点对象"的规定中，把书记归入"主要负责人"的范畴，而且通篇在涉及书记的地方都没有使用"一把手"之类的提法。这是科学的，严谨的，也可以看作是对这种不当提法的澄清和纠正。建议今后大家都不要再使用这类提法了。

《条例》对于党内监督的"重点对象"的定位，具有强烈的现实针对性，完全切合我们党的具体实际，也完全符合"抓主要矛盾"的辩证唯物主义工作方法和领导艺术，因而是非常合理的。

《条例》之所以这样来规定党内监督的"重点对象"，主要是因为：（１）在现行体制下，党的这些领导机关和领导干部在党的一定层次和范围内拥有大权、重权，处于特别重要的地位，起着重大的作用；（２）它（他）们的状况如何，对于党的自身建设、党内监督以至国家和社会的发展来说，具有举足轻重的地位和作用，以至关系到党和国家的前途命运；（３）正因为如此，这些"重点对象"是党内以及国家中最需要监督的对象，然而却又是长期以来最缺乏监督、也最难监督的部位。（４）就"从源头上惩治和防范腐败"来说，最根本的在于对这些"重点对象"所拥有的权力的制约和监督。有材料表明，在近些年来揭露出来的腐败分子中，所谓"一把手"就占到１／４－１／３，有的地方甚至更多。如湖北省纪委的一份资料显示，２００１年以来，省纪委自办案件４４件，其中涉及所谓"一把手"的案件就有２３件，占５２．５％。（参见邵道生：《反腐败形势仍很严峻》，《是与非》杂志２００４年第１期）。其症结恰恰就在于他们手中握有大权、重权而得不到有效监督；不受监督的权力，必然会腐败。而且，在一定范围内，最高最大的权力一旦得不到监督而导致腐败，那么，他就会成为一群一伙腐败分子的保护伞，从而形成一个腐败网。像程维高之类，利用手中的大权，不仅自己搞腐败，而且纵容、包庇家人、亲信、"下属"和"下属的下属"搞腐败。当查到他的秘书李真及其同伙张铁善等人时，他认为查李真等人就是查他自己，千方百计加以阻挠和压制，而且，以各种手段对检举揭发者和查处者进行打击报复，极力抗拒。这说明对位高权重者缺乏监督，问题是多么严重，反腐败又是多么艰难。

可以看出，《条例》对党内监督"重点对象"的规定，不仅抓住和突出了重点，而且抓住和突出了难点。如果能够围绕监督的"重点对象"建立起一套强有力的党内监督制度，从而使之确实得到有效监督，那整个党内监督问题以及党内其他问题，也就会迎刃而解。这就是《条例》对监督"重点对象"的规定的根本意义之所在。

那么，如何才能加大对"重点对象"的监督力度，确实使之得到有效监督呢？这是《条例》力求解决的一个问题，也是党的各级组织和党员领导干部在贯彻执行《条例》过程中，应该针对本地区、本部门、本单位在监督方面所存在的削弱环节努力加以解决的一个问题。

要加大对重点对象的监督力度，根据《条例》精神，在当前和今后一个时期，似可着力于以下三点。

１、加大自上而下的"权力"监督力度。在现行体制下，加强自上而下的监督主要有三条渠道：首先是加强上级党委对下级有关"重点对象"的"全面监督"（或"一般监督"）；其次是加强作为党内专门监督机关的纪委对有关"重点对象"的"专门监督"；再次是随着中央和省（市、区）建立巡视制度而充分发挥巡视组对下级党组织领导班子及其成员的巡视监督。这三者特别是前二者，都属于"以权力制约监督权力"的范畴，而且，都是以比被监督对象的权力更高更强的权力的监督。因此，这样的监督是在现行体制下最强有力、最有权威性的监督。只有前两种权力（第三种权力最终只有通过前两种权力才能起到应有的作用）对"重点对象"滥用权力，以权谋私，渎职、失职等违规、违纪行为的监督，具有双重功能和作用：不仅具有"在口头上加以责备"的功能和作用，而且具有"在行动上加以纠正"的功能和作用。也就是说，惟有前两种权力才能使被监督者的违规行为及时中止或改变，以至因此而受到惩处。

这里涉及到列宁关于党内监督的一个重要思想。列宁指出："党应当自己监督它的负责人执行党章的规定，而'监督'也不单单是在口头上加以责备，而是要在行动上加以纠正。谁不善于要求和做到使他的受托者完成他们对委托人所负的责任，谁就不配享受政治自由公民的称号。谁不善于要求和做到使他的受托者完成他们对委托人所负的党的责任，谁就不配具有党员的称号。"（《列宁全集》第８卷第１９７页）列宁在此明确强调了监督的重点对象是党的负责人；监督不仅仅是对被监督者（权力的受托者）滥用权力、失职、渎职或不尽责等行为 "在口头上加以责备"，而且更重要的是能够"在行动上加以纠正"（即使其中止或改变，以至予以应得的惩罚）；只有比被监督者的权力更高、更大、更强的权力（委托权），才能采取组织措施，"纠正"被监督者（受托者）的违规行为。我认为，把列宁的这一思想用来指引我们深入理解《条例》，加大对党内"重点对象"的监督力度，是很有现实意义的。

在《条例》规定的"十项监督制度"中熤辽儆"述职述廉"、"信访处理"、"谈话和戒勉"、"巡视"、"询问和质询"和"罢免或撤换"等六项制度是有关自上而下的权力监督的制度，其中大多属于对被监督对象"在口头上加以责备"（或可能构成"在口头上加以责备"）的范畴，有的直接涉及到"在行动上加以纠正"的问题，如"罢免或撤换"。这些制度安排充分反映了新时期关于"关口前移，监督到位"，加大防范力度的研究成果和实践经验。

２、加强自下而上的"权利"监督。这主要是指党员（包括党代表、党员干部）行使个人权利而对"重点对象"进行的监督。其基本的形式和手段，主要是进行批评、提出意见和建议、检举、揭发和控告等。这属于"以权利制约监督权力"的范畴。从权利（权力）的授受关系来说，党员权利是党的领导机关和领导人的权力的来源和基础。但是，从监督的功能和作用本身来说，"以权利制约监督权力"只具有"在口头上加以责备"的功能和作用。包括新闻媒体，它对权力的制约监督，在本质上也属于"以权利制约监督权力"的范畴，其功能和作用也主要是在于"在口头上加以责备"。媒体的舆论监督有时对拥有权力的被监督者能够产生强大的威慑力，更重要的是会以此引起有关权力机关的关注、重视，以至采取组织措施，去查处。这就是说，"以权利制约监督权力"究竟能起多大作用并不取决于它本身，而最终取决于授权机关、上级机关和专门监督机关对其采取何种态度，作出何种反应。而且，以权利来监督"重点对象"，如果没有更大更强有力的权力的及时介入和干预，予以积极支持和有效保护，那么，监督者往往还会付出巨大而沉重的代价。像郭光允揭发检举而遭受打击报复的事件，就很有典型性，很能说明问题。

为了使党员的监督权（权利）确实得到保障，可以考虑：第一，像郭光允这样的党员和党员干部，应该在全党树为先进典型，号召大家学习，使他们的精神发扬光大；对于其遭受到的损失给予应得的补赏，并给予重奖。同时，对于那些打击报复者，必须依据不同情节，分别给予应有的惩处，对构成诬陷罪者，一定要移交司法机关，绳之以法。第二，尽快修订《党员权利保障条例（试行）》和制定"监督保障细则"，以便一方面使党员权利得到确实保障，另一方面使打击报复者及时得到惩罚。只有这样，才能扶正祛邪，从制度上保证和促进优良的党风以至政风和社会风气的形成和巩固。

３、加强党的委员会内部的监督。按《条例》关于"监督职责"的规定，党的各级委员会委员和纪委委员对同级党委、纪委及其负责人的监督，就属于委员会内部的监督。从根本上说，委员监督是委员会内部监督的基础。只有委员人人负起监督责任，才能有党的委员会内部的监督。但是，分别来说，委员的监督只是委员个人向党的组织提出的一种"诉求"，在本质上至多属于"在口头上加以责备"的范畴。其作用和效果究竟如何，最终取决于他所在的委员会。要能使委员的这种"诉求"性监督发挥应有功能和作用，就必须在党的委员会内部建立起严格而有效的制度和整合机制，使之确实能够得到制度保障。

在《条例》规定的"十项监督制度"中，第一项就是党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责制。要严格执行民主集中制。要制定、完善并严格执行议事规则，保证决策科学、民主。特别是还规定，对违反制度者要追究主要责任人。这种制度安排，其宗旨就在于加强党的委员会内部的监督。

为了确实加强党委内部的监督，必须按照十六大报告的要求，改革和完善党的委员会制度，着力于建立健全党委的民主科学决策机制。关键是制定合理、可行而有效的议事决策规则，形成刚性制度，严格加以执行。为此，必须从根本上确实消除邓小平早就指出的那种"以集体领导的外表掩盖个人专断的实质"的痼疾，而切忌作表面文章，搞花架子和形式主义。

从以上三个方面着手，围绕"重点对象"，来加强党内监督，一定会取得显著成效。不过，要从根本上加大对"重点对象"的监督力度，还需要从长计议，通过修改党章来调整和理顺党内权力关系和结构。特别是，必须改革和完善党的代表大会制度，实行党代表大会常任制。众所周知，《党内监督条例》是在原有体制下，依据现行党章制定的。这样一来，它就不能不把作为党内监督"主体"（监督者）的"最高监督机关"定位为党的各级委员会（而基本没有涉及党的各级代表大会）。这从第二章对"监督职责"的规定可以看得很清楚。这里规定的监督"主体"（监督者）包括：（１）党的各级委员会（第六条）；（２）党的各级委员会委员（第七条）；（３）党的各级纪律检查委员会（第八条）；（４）党的各级纪律检查委员会委员（第九条）；（５）党员（第十条）；（６）党的各级代表大会代表（第十一条）。其中，只有（１）、（３）两项规定的监督者是党的组织，即有全面监督权的党委和有专门监督权的纪委，而其他则都是党员、党代表和党的委员会委员个人。这就是说，从中央到地方直到基层的每个层次上，党的各级委员会是该层次拥有最高权力的监督者，而授权于它的代表大会（即高于它、有权对它实施强有力监督的最高权力机关）则基本缺失。尽管规定了党代表的权利和职责，但由于党代表大会实行"非常任制"，在大会闭会的漫长时期内，党代表因没有组织载体而至多只能向党委提出"诉求"而以个人权利实施监督，这不能与代表大会同日而语。要弥补这个重大缺失，唯一的路径就是改革和完善党的代表大会，实行党的代表大会常任制，而且，必须在"八大"实行的"常任制"基础上，再向前推进一步，由代表大会选举产生其常设机关--"党的代表大会常设委员会"，类似于人大常委会那样。只有这样，党的各级委员会，即使在代表大会闭会期间，也才能得到其授权机关的监督。可以肯定，这样的党代表大会常任制的实行，必将会使党内民主的发展和制度建设，党内监督的进一步完善跨入一个新阶段，达到一种新境界。