发展党内民主的尝试

王克群

在湖北省罗田县沿袭了47年的县委常委会，被罗田县委在改革中大胆取消了，取而代之的是由县党代表大会直接选出的全委会，它作为党代会的常设机构，领导党的日常工作。罗田县委的这一改革，使县委书记集大权于一身、常委会是县委权力中心成为往事。县委书记办公会也成为议事协调会议，没有决策权。2003年2月，罗田县被湖北省委列为全省党代会常任制试点的两个县市之一，实行党代表直选制、党代表常任制、党代会年会制、委员制、重大事项表决制、评议制。这对于加强和改善党的领导，发展党内民主，具有开拓性意义。

党代会年会制

罗田县党代会由改革前的5年召开一次，改为1年召开1次。党代会期间确定表决的重大事项，由代表进行表决。

马克思、恩格斯创立的共产主义者同盟，就确认党的代表大会是党的惟一的最高权力机构，共产主义者同盟代表大会每年召开一次会议。俄共夺取政权后，根据列宁的倡议，俄共（布）决定每年召开一次党代会，实行党代会常任制，行使党的最高权力机构的职能。后来由于战争的需要，党代会常任制没有实践下去。中共从党的“一大”到“六大”，基本坚持了党代会年会制，这也是“二大”到“六大”的党章中明文规定的。后来，由于革命战争等原因，从党的“六大”到“七大”，其间相隔了17年。

1945年6月，七大党章规定全国代表大会每三年召开一次，但由于特殊的战争和其他因素的影响，这一制度未能坚持，直到1956年9月才召开党的八大，两次大会之间相隔11年之久。邓小平认为：“这是我们党的民主生活中的一个重要的缺点。”针对这一问题，党的八大首次提出了党的代表大会实行常任制，并载入了党章，规定党的全国代表大会每届任期五年，每年召开一次会议，同时对省级和地方党的代表大会常任制也作了相关的规定。但在1958年召开八大第二次会议后，代表大会就没有按照原定制度如期召开过。1969年4月，党的九大通过的党章不仅取消了党的代表大会常任制，还把党的代表大会改为每五年召开一次。除党的九大到十大、十大到十一大相隔四年外，相隔五年召开一次全国代表大会的规定，基本沿用至今。透过党的代表大会制度的发展脉络，再对照党内民主的发展历程，我们就可以得出这样的结论：什么时候党内民主气氛浓厚，党的代表大会制度就能够得到很好的尊重，并能发挥其应有的作用；什么时候党的代表大会制度得不到严格遵守，甚至遭到严重破坏，党内政治生活就不能正常进行，党内民主和党的事业就会受到损害。党的十一届三中会以来，党的代表大会制度得到了不断的完善，党内民主也随之得到了一定程度的发展。特别是进入新世纪后，我们党对自身所处的历史方位有了准确的判断，对国际共产主义运动的新经验、新教训有了深刻的认识，对当代世界政治文明成果有了更加全面的把握，对于发展党内民主与党的建设之间的关系也有了全新的感悟。所以，党的十六大明确提出“党内民主是党的生命”的科学命题，并要求：“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。”这表明我们党深化了对共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律的认识，抓住了党的代表大会与党内民主之间的本质联系和发展党内民主的关键性因素，这对于推进政治体制改革、建设中国特色社会主义政治文明具有重要的意义。

全委会作为常设机构，领导党的日常工作

罗田县党的领导体制，在改革前常委会主持日常工作。改革后实行县委委员制，全委会作为党代会的常设机构，领导党的日常工作。涉及全县政治、经济、文化和社会生活中的重大事项和干部任免等，由全委会表决，全委会每月召开一到两次会议。

在一些地方，党委决策往往是一把手决策，民主集中制形同虚设，监督机制也不健全，导致“一把手”的畸形行为。近年来查处的“一把手”利用职权卖官鬻爵、利用财物管理权侵吞国家资财、利用重大工程项目审批权谋取私利的例子不胜枚举。改革前，罗田县委常委11个人，书记、副书记，加上组织部长就占了6票，即使其余5票都反对，这6票也过了半数。因此，书记办公会通过的事情，常委会百分之百能通过。而改革后就完全不同了，重大事项必须通过全委会票决。全委会成员人数远远超过常委会人数，书记、副书记只占6票，远远没过半数。这就有效避免了“一把手”的绝对权力。比如说干部任用问题，现在找县委书记的人少了，因为书记只有一票的权力。决策权的人数比以往增多了，在一定程度上减弱了个人职务对决策结果的影响，使人才选用、重大决策等方面更科学，更规范，更民主。

早在40多年前，为了克服党的代表大会不能经常开会的缺陷，并把党的民主生活提高到一个新水平，毛泽东于1956年4月28日在中央政治局扩大会议上，首次提出了党的代表大会实行“常任代表制度”的设想。同年9月，邓小平在党的八大《关于修改党的章程的报告》中，正式提出“把党的全国的、省一级的和县一级代表大会，都改作常任制”，并在八大修改通过的党章中，对此作了明确的规定。他认为，代表大会实行常任制的最大好处“是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关，它的效果，是几年开会一次和每次从新选举代表的原有制度所难以达到的”。从邓小平的观点中可以看出，党的各级代表大会实行常任制后，一方面，“党的中央、省、县委员会每年必须向代表大会报告工作，听取它的批评，答复它的询问”，从而实现了党的代表大会对它选举的党的委员会的及时监督；另一方面，“代表由于是常任的，要向选举他们的选举单位负责，就便于经常地集中下级组织的、党员群众的和人民群众的意见和经验，他们在代表大会上，就有了更大的代表性”，就解决了充分发扬和发展党内民主的问题；再者，“在代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式，监督党的机关的工作”。因此，邓小平相信“这种改革，必然可以使党内民主得到重大的发展”。这些思想的提出，尽管已经过去近半个世纪，但这对于当前党的代表大会制度的完善，仍然具有重大的指导意义。

实行党代表直选制

蔡德坤原是黄冈市民政局局长，2003年6月，黄冈市委派他到罗田县担任县委书记。蔡德坤上任的时间，离县委班子换届仅有5个月，而此次换届与以往大不一样。2003年2月，罗田县被湖北省委定为全省党代会常任制试点县之一，将实行6种制度：党代表直选制、党代表大会年会制、党代表常任制、县委委员制、重大事项表决制、评议制。作为交流干部，蔡德坤当时最大的担心，是自己能否得到大家的信任，能否高票当选。

选举日，蔡德坤早早来到选举会场，与其他12名候选人一起抽签，确定了竞选演讲顺序。轮到蔡德坤时，他脱开了原来准备好的稿子：“我以最诚恳的态度接受大家的选择。”每人演说的时间为5分钟，蔡德坤讲了4分钟。话音刚落，掌声四起。最后，公开唱票、计票，他以最高票数当选。

过去，由于种种原因，县委书记大多由上级任命，这种由上级决定命运的做法，就容易导致领导干部对上负责多，“不怕群众不满意，就怕上级不满意”。罗田县改革的做法是，如果选不上县党代表，就选不上县委委员；选不上县委委员，就选不上县委书记。而县党代表实行直选制，党代表直选的差额，由过去的10%提高到了30%以上。正因如此，包括蔡德坤在内的24名县级领导干部，都被分配到选举单位，都要与普通党员一样参加竞选，过一道道选举程序。对领导干部来讲，如果平时不能兢兢业业工作，不能真心为群众办实事，勤政为民，廉洁奉公，就难以赢得大家的信赖，落选也就在所难免。事实也如此，第一选举单位的党代表名额是10人，但只有包括蔡德坤在内的8人的赞成票数过半，另有5人的票数未过半数，只产生了8名党代表。

蔡德坤与普通党员同台竞选党代表，是被湖北省委定为全省党代会常任制试点县后所面临的挑战。尽管充满压力，但这种充分体现选举的广泛性和参与性，体现党的制度民主和进步的尝试，毕竟是提高党内民主决策水平的亮点。在党代表直选制面前，打破过去的方式，让县委书记和普通党员共同接受选举程序的考验，的确是权力运行机制取得突破性进展的全新尝试。

十六大党章第11条明确规定：“党的各级代表大会的代表和委员会的产生，要体现选举人的意志。”“充分体现选举人的意志或意愿”，这是党内选举所必须具备的最本质的规定性。选举在多大程度上体现选举人的意志，它就有多大程度的真实性、民主性和“合法性”。选举在本质上是自下而上的运行过程。列宁不止一次地强调，党内选举本来就是自下而上的。1921年3月，俄共（布）十大根据列宁的提议，决定实行“工人民主制”，其中就包括：“排斥一切委任制”，“从下到上的一切机关都实行普遍选举制、报告制和监督制”。

实行评议制

据罗田县委组织部负责人介绍说，在加强监督方面，罗田县重点实行评议制，把“两委”（县委和县纪委）“三个党组”（县政府党组、县人大党组、县政协党组）的工作成效和县委委员的工作业绩评判权交给党代表。每个委员不仅要向党代会提交述职报告，还要根据评议结果写出自查报告，交县委全委会讨论。

代表对委员的评议，分为考核投票和信任投票两种方式。在县党代会年会上，代表对委员的年度工作实行无记名投票，评议结果作为考核委员政绩的重要依据。届中，代表对委员进行一次信任投票，对“不满意”的票数达到代表总数三分之一以上的委员要责令辞职。对因重大决策失误、工作失误、廉洁问题、道德败坏等原因，在党员群众中造成恶劣影响的领导干部，党代表可以联名或由代表团提出罢免或撤换要求，县委按干部管理权限和程序作出处理，必要时提交党代会审议，由党代会作出决定。

现在，有的地方确实存在党内民主生活质量不高，党员民主权利得不到充分尊重和维护的现象。罗田县的改革充分考虑到了这点，和“发发资料读读书”、“举举手，划划圈，散会靠一边”相比，罗田的党员和党代表还有了审议权、视察权、评议权、表决权、质询权、监督权等10多项实实在在的权利。全委会的每个委员，也要在党代会年会接受党员代表的评议与监督。罗田县的做法，就是贯彻十六大精神、推进党内民主的具体实践。党内民主渠道被拓宽，党员了解和参与党的决策的渠道更畅通，党员的各项权利得以充分尊重，这是党内民主的一个进步。