世界行政体制改革大势：政府后退，市场回归

主讲：周志忍

时间：2002年11月30日19:30

地点：北京大学五四体育馆三层报告厅

公共选择理论主张更多地依靠社会和市场，打破政府垄断，建立公、私机构的竞争机制，通过竞争迫使政府提高效率，即市场价值的回归和利用

从上世纪70年代末、80年代初开始，世界上许多国家都卷入到行政体制改革的浪潮中，其标志是1979年撒切尔夫人上台执政，成了推动行政体制改革的先驱。

1982年里根在美国上台后,也大力推行行政体制的市场化改革，使行政体制改革进一步深入扩展开来。即使行政管理体制运作很好的国家也在进行改革，如日本。

这场改革的内容和改革的涉及面非常广泛，也非常深刻。

铁娘子引领政改潮流

从总体方向而言,这场行政体制改革与以前的行政体制改革恰恰相反。以前的行政体制改革总方向是政府职能、责任的膨胀，而当代行政体制改革总方向却是政府的后退和市场的回归。

撒切尔称之为“政府战线的全方位退却”。里根在进行此项改革时也有两句名言：“政府不能解决问题，反而它本身才是问题”。

当代行政体制改革的另一个特点是:几乎所有改革的方向都是雷同的所有政党都有向右倾的转制趋势。比如英国工党过去讲求信奉共产主义、公有制，现在的党章中已经没有了这一规定。布莱尔上台后，撒切尔执政时期出售的国有企业全部都没有收回，而且还新卖了很多企业。由于他的施政方针跟撒切尔没有多大的区别，所以有人甚至把布莱尔称为“布撒切尔”。

这场改革的深层次动因在于:首先，当前的国际环境发生了很大的变化，如知识经济、信息化社会的出现、全球化速度加剧，等等。各国为适应环境迎接挑战必须改变，必须使自己的国家在各方面与国际接轨，必须相应地修改国内原有的法律、行为方式。其次，行政体制的国内环境已经发生了变化，老百姓对政府的期望、要求提高。大众传播媒介的普及形成的监督作用也迫使政府进行改革。

电视、广播、报纸、网络的普及形成了一种“鱼缸效应”，政府官员像在鱼缸中的金鱼一样一直处于大众的监视之下。媒体为了吸引观众或读者，总是力图报道政府的丑闻，其中一个很有趣的例子就是美国政府某办公室要换个灯泡，虽然灯泡本身的价格只有4美元，但换灯泡得到批准却要经过17道程序，耗费240美元，极其无效率。媒体经常揭露这类事情，使政府处于“诚惶诚恐”之中，从而迫使政府进行改革。

政府自身面临三大危机也迫使它改革：这就是财政危机、管理危机、信任危机。

财政危机是指政府感到入不敷出。在财政收入有限，支出又很大的情况下，只有以改革内部管理、提高效率来降低成本。

管理危机本来可以通过强化对政府的管理来解决，但政府非常庞大，所以最难管理。全球最大的企业是通用公司，它的所有员工加起来才14万左右，可是以中国为例，政府的工作人员有700万，要管理好这么庞大的人群是非常困难的。

自利是经济活动的源泉

公共选择理论的前提和出发点，就是理性经济人的假设。用亚当·斯密的话说：人的本性是利己的，会根据对个人利益的算计来决定行为模式。

自利不同于自私，是人的本性。它是指在不损害他人利益的情况下使自己的利益最大化，这是经济活动的源泉知道政策是不可能建立在“高尚”的基础上的。高尚有时是好事，有时会变成坏事，关键看你对人性的假设是什么。

在这里可以讲个故事来说明。战国时候鲁国曾经发布过一条通告说，到其他国家游历的人，如果遇见有鲁国人在其他国家沦为奴隶，那就把这些人买来然后带回鲁国，鲁国政府会付给赎金并提供奖金，因为对一个大国来说，有国人在其他国家做奴隶毕竟是很没面子的一件事。

有一次颜回在别国遇到一个沦为奴隶的鲁国人，就把他带回了鲁国，而且没有去官府领钱。于是很多人就说颜回很高尚，是个脱离了低级趣味的人。颜回自己也这么认为，并到孔子那里期望孔子表扬他。没想到孔子却把他大骂了一顿，说“你把鲁国人害了”。

因为孔子认为颜回的做法会给其他人形成压力，使其他人花钱带回做奴隶的鲁国人后不好意思到官府去要钱。这样就无法形成激励，对一些家境并不十分好的人来说，也就没有了这个能力，导致的结果就是：当在外游历的人看到做奴隶的鲁国人时把眼睛一闭，当作没看见，所以实际上反而害了鲁国人。

由此可见，孔子也承认自利行为的作用，承认理性经济人假设，中国传统的“性善”与理性经济人假设并不相矛盾。

政治家的决策也可能失灵

公共选择理论将理性经济人假设也用到政治领域。举个例子，比如说维修马路问题。马路刚刚修好的时候质量较好，随着时间的流逝，质量会不断下降。根据工程师协会的研究可以知道马路质量下降的轨迹是一条曲线，不是一条直线，也就是说前几年下降的速度比较慢，如果不加以维护的话下降速度会不断加快，最后两年简直就是呈直线下降了。

而马路修复的时机选择是一门学问，早期修复所花的费用很低，而且效果很好；如果这个时候不管它，再过两年修复的话就要花更多的钱了；如果再不动，那马路的修复成本会更高；到最后无法再修复时就只能重新修建了。

修马路什么时候最好、成本最低我们不知道，但是什么时候最不好、成本最高我们却可以看出来是在重新修建那一点上。可实际上美国很多马路的修复都要等到最后一点才重建。原因在于对政治家来说，重新修建比不明显的修复更能让他感到荣耀，他可以通过奠基仪式、剪彩、接受新闻访问等形式在民众中扩大他的知名度，通过修建马路这个表面的“政绩”来获得民众的支持。

换句话说就是政治家以此来换取名声和荣誉，以名声、荣誉来换取选票，以选票来换取权力。总之，公共选择理论认为政治家也是人，也是理性经济人，以道德水平来讲与一般人相同。所以他们所做出的决策不一定科学，可能会失灵。

公共选择理论中包括官僚行为动机理论。比如，英国议会开会讨论开发三叉核潜艇的计划，需要投资20亿，只花了40分钟就决定了；而对投资300万建立公共汽车站站亭的问题却讨论了4个小时，仍然没有结果。

想想也可以理解，因为英国的议会是开放的，任何人都可以去旁听，很多与会的议员都不知道20亿是个什么概念，不知道三叉核潜艇是个什么东西，如果随便乱发表意见的话，很容易被旁听的记者抓住向大众报道，这样会显示出自己的无知，降低自己在民众中的支持率，最理智的办法就是保持沉默、尽快通过议案了。

而公共汽车站站亭是很多人都知道的东西，所以有能力在这上面发表自己的各种观点，很多人争执的结果就是过了4个小时讨论还没有结果。

放手有时更好

总的来说，由于政府有时会失灵，因此公共选择理论主张更多地依靠社会和市场，打破政府垄断，建立公、私机构的竞争机制，通过竞争迫使政府提高效率，即市场价值的回归和利用。

行政体制改革的措施第一是非国有化。凡是竞争性领域、市场可以做好的地方，政府就不应该介入，使国有企业改制，参与到市场竞争中去。从已有的情况看，这方面的措施都取得了很好的效果。

第二是放松管制，降低政府对微观管理行为的控制，减少责任。比如从上世纪60年代开始很多学者研究发现：民航中有政府管制的地方价格更高、服务更差，所以美国在70年代以里根为开始放松了对民航的管制。在社会服务职能领域，政府也开始通过引进使用者收费等措施来有选择地后退。

总之，所有调整的核心都是政府的后退、放手。

公共服务也力图实现社会化，一些政府必须介入的问题也靠市场力量来做。通过招标、竞争来解决一些公共服务问题，效果非常的好。

目前美国已经出现了很多民营监狱、民营清洁公司等，甚至在警察部门实行招标，出现了公共部门与私营部门的既竞争又联合。