高培勇：积极财政政策为体改创条件

积极财政政策仍要继续，但与SARS疫情无关。其目标应当是在反通缩的同时,警惕通货膨胀，在着眼于拉动需求的同时,准备有步骤地淡出，并为体制改革创造条件

4月28日中共中央政治局会议强调，要处理好SARS防治工作和经济工作的关系，其中提到“要坚持扩大内需的方针，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策。”有人据此认为，SARS疫情使中央进一步坚定了继续坚持积极财政政策的决心。甚还有人提议，应当借防治SARS的契机，发行公共卫生国债。我不同意这些提法。

为了进一步扩大内需、保持经济持续快速增长，继续实施积极财政政策，仍将是新一届政府经济工作的一条主线。这至少表明：起码在最近的一个时期，中国的经济增长、社会稳定以至其他各方面事业的发展，离不开扩张性财政政策的支撑。它与当前的SARS危机没有任何关系。

没有必要发行公共卫生国债

就SARS带来的财政开支而言，不妨算个粗账：中国的SARS病例迄今为止未超过5000人，到最后有多少，就按2万人算吧，重症患者每天医药费3000元，20天治疗期，也就是6万，乘起来一共是12个亿。目前中央财政已拿了20个亿，地方财政拿出了50个亿，共70个亿，还远远没有花完。我们可以大胆地设想，最终是花了200亿，这在80年代初，是很大的数字。但现在却不算什么。

因为中国政府的财政收入也已大幅增长。今年一季度的财政收入相当于1994年全年的水平，相当于1998年半年收入的一半以上（53%）。一季度的税收收入增长近30%，而过去几年中国的税收收入增长从没有低于15%，有的年份超过20%，也就是平均每年2000亿左右的增幅。所以，非典影响虽大，但还未到了动用国债工具的时候。

退一步说，即便必须发行国债来应对SARS冲击，也用不着专门发行公共卫生国债。因为财政收支最忌专款专用。只有一个特例就是社会保障，不得不采用专款专用的方式来管理，与社会保障税完全挂钩。

中国经济明年有望走出通缩，积极财政政策要有步骤淡出

去年我们发行的国债额度是1500亿，而今年只发行了1400亿，许多人将此视为淡出的信号。这是错误的看法。

项怀诚部长在卸任前曾将此问题讲得很清楚。中国每年大致1500亿规模的国债，但由于中国目前的国债管理是年初定计划的模式，而美国是年终进行余额管理，所以我们的国债发行计划难免与当年实际需求状况相脱节。去年的情况就是这样，由于财政收入高速增长，造成了100亿的国债计划节余。所以，今年虽然只发行了1400亿，但加上去年节余的100亿，实际发行数量仍然是1500亿。发行规模并没有减。

但经过一季度后，现在我们可以对当前积极财政政策所面临的宏观经济环境看得更清楚。

重要的变化是，同过去的5年相比，特别是同启动积极财政政策的1998年相比，今天的宏观经济环境已经发生了很大的变化。尽管需求不足、市场低迷仍是我们面临的主要矛盾，通货紧缩的惯性影响仍然存在，但毕竟我们正在走出萧条的谷底。

我相信，随着世界经济形势的好转，如果不出大的意外，或者，以SARS危机为代表的不确定因素对经济增长确实没有产生太大的负面影响，那么我国经济有望在今年底或明年初实现从萧条到繁荣的经济周期转换。今年第一季度9.9％的经济增长率，以及居民消费价格总水平出现正增长，就是一个明显的例证。

如果明年初中国经济已经顺利地走进扩张期，那么将是积极财政策考虑淡出的时候，但淡出就像打仗退兵一样，一定要是有步骤地缓缓而退，不能一下子呼拉拉全退了。这一过程可能会持续一两年甚至更长的时期。

所以，我认为，在反通货紧缩的同时，警惕通货膨胀，在着眼于扩张需求的同时准备“淡出”，应当是继续实施的积极财政政策的一大新特点。

此外，继续实施的积极财政政策，一定要在刺激民间消费和投资需求上寻求并取得实质性的突破。可以说，从最初启动积极财政政策的那一天起，我们的目标，就是寄希望于通过政府投资的拉动，最终刺激民间的消费和投资需求，从而使经济恢复内在的增长秩序。但是，5年来政府投资的单兵突进，换来的只是通过外部推动而形成的对经济总量的直接拉动，我们今天仍在为民间消费和投资需求不足而忧心忡忡。

积极财政政策要为体制改革创造条件

有人提到，积极财政政策要“转型”，我更欣赏的说法是对积极财政政策的方向和目标进行科学的“调整”，要有新思路。

为什么过去5年的积极财政对民间的消费需求拉动不明显？原因要从中国的经济体制中找。

积极财政政策是市场经济下的政策工具，而中国迄今为止仍处在向市场经济的过渡阶段，市场经济的要素并不充分，市场体制的发育并不完善，这就使得积极财政政策的设计意图在实际操作当中被大打折扣。

过去5年，围绕培育和扩大消费需求而推出的举措也不能算少。比如，为了增加城乡中低收入居民的收入，从1999年以来，全国范围内连续三次较大规模地提高了机关事业单位职工的基本工资标准和离退休人员离退休金；不断完善社会保障体系，增加城镇低收入，居民收入和补助；通过扩大退耕还林、深化农村税费改革和粮食流通体制改革，千方百计增加农民收入，等等。

但是，如众所周知的那样，城乡居民收入的增加并未带动消费需求的相应增长。收入的增加，反而成了刺激储蓄快速增长的直接因素。可以说，相对于基础设施建设的投入而言，着眼于刺激消费需求而推出的各方面举措，成效并不很大。

而且，在很大程度上，正是由于消费需求不足的拖累，我们才不得不在财政负荷沉重、潜在风险加大的条件下，继续实施积极的财政政策。这不能不说是积极财政政策实践的一个缺憾。

造成这种缺憾的原因是什么？收入分配制度的不合理和人们对于制度预期的不确定性，可能是一个重要原因。

这又启示我们，在当前的中国，刺激消费需求、有效拉动内需的根本出路，在于加快改革进程，尽快奠定市场经济的制度基础。只有收入分配关系理顺了，收入分配制度适应市场经济体制环境的要求了，只有未来的制度框架清晰了，收支预期比较确定了，人们才有可能放心地花钱、有理性地花钱。

所以，我认为，下一步积极财政政策要在寻找推动民间消费需求的同时，更多地立足于推动整体经济体制改革的进程，要以改革促增长，尽快缩短中国经济体制的转轨期。

制度经济学早就告诉我们，在所有推动经济增长的要素当中，制度变革是最重要的要素。中国20年改革开放，也正是制度变革提供了动力源泉。

与积极财政政策有关的事情是很多的，比如已进行的社会保障、三农、收入分配、西部开发等，我认为，在某种意义上，甚至可以发行国债来启动某项改革，来加快整体改革的进程。

积极财政政策调整的另外一个方向，就是要做到支出与收入并举，这与体制改革也有关系。过去五年里，积极财政政策是只有支出，而没有在扩大收入上做文章，其表现是这一政策在税收上无反应。今后在进行财政支出的同时，还要着眼于提高税收收入。我们现在的税收制度是1993年设计，1994年推出的，与当前宏观经济环境很不相适应。何不借着实施积极财政政策的良机，再次启动我们的税制改革呢？■

主持人：本刊记者/胡奎