市委书记的美国从政与临沂改革

翟　宇

近日，近60名来自中国各地政府部门的官员出现在美国哈佛大学肯尼迪政府学院，准备在此接受为期六周的“公共管理”培训。此前，国家外国专家局的“中国高级行政人员赴美培训项目”中已有49名中国官员在肯尼迪政府学院接受过培训。而北京、上海、广东以及河南、山东等地也曾经多次选派省内的政府官员前往美国各大知名院校接受“公共管理”培训。有的甚至可以追溯到十几年前。到今天为止，他们在中国改革开放进程中所扮演的角色依然是一个并不完整的故事。

现在，我们终于有了一个观察他们的机会。在《南风窗》耐心表达采访意愿和等侯了很长时间之后，现任临沂市委书记李群先生终于接受了我们记者的采访。1999年，李群率山东省公派出国干部代表团赴美，在康狄格州纽海丈大学研修“公共管理”，为期丰年。其间，作为此次教学实习的内容，他被安排至康州纽海文市政府任市长助理。对李群来说，在美国的这段“从政”经历对他的影响甚至要超过大学里的学习生涯。回国后，2000年1月，李群被任命为山东省临沂市市长。他开始在，临沂把他在美国实习期间所形成的一些改革思路付诸实施。2002年12月，李出任市委书记，改革者获得了更大的权威。

李群的海外学习心得已经得到了国家领导人的高度肯定，被指对地方政府转变工作方式很有好处。其实，像李群这样，有一段从政经历，然后在国外接受一段时间的培训，回国后到一个经济亟待振兴的落后地级市推动改革的例子，并非“只此一家”。前不久，《远东经济评论》就曾经报道了有哈佛MPA(公共管理硕士)学位的广东省云浮市市长郑利平。他们年富力强。李群出任临沂市长时仅39岁，郑利千年仅37岁。更重要的是，先进的公共管理理念和体制性障碍集中的落后地区能够结合在一起吗?这些具有新色彩的官员正在作出回答。本刊记者翟宇发自山东临沂记者对李群的采访，只能在见缝插针中完因为他实在太忙了。这一点，李群也已经习惯不过，对于一个人口近千万、体制弊端交错，济发展又一直不如人意的地级市来说，一位曾在美国纽海文市政府有过实习经历的NO．1带来的改革冲击波，还远没有结束。

“去美国之前，对西方国家的政府官员到底在做什么，我有的完全是一种想像中的情景，非常模糊，甚至对他们存有一定的怀疑和审视的的太度。但是在去美国学习之后，尤其是在当‘市长助理的实习期间，我对他们的工作有了深入的了解同时，也对现在自己该怎么做有了一个明确，路。”李群坦言，“实际上，对我来说，在美国学习的过程也是一个卧薪尝胆的过程。”

他是有备而去，也是有备而归。

政府如何关心经济?

经济发展在官员心中的分量，不言而喻，

“在美国纽海文市当市长助理期间，我发)长并不太管经济，甚至连GDP和WTO都不知道是什么，这在我们看来是很不可思议的。但他告诉我，这些是联邦政府考虑的事情，我们是不需要知道的。”

为此，李群曾与纽海文市市长就政府如何“关心经济”的问题进行过讨论：

“你在中国干过市长(注：李群赴美前曾任山东省寿光市长)，与我的工作内容有什么区别?”纽海文市市长问。

“最大的区别是你好像不太管经济。我在中国当市长就是主抓经济工作。财政增收、企业盈亏、群众生产和增收、民营经济等等，都要一一去管。而您更多的是在忙教育、环境的事，以及参加一些社会公益活动。是不是美国的市长都不太关心经济，在经济上投放的精力不多?”

“你问得有道理，但不能说我不关心经济，也不能说我们的政府不关注经济。不知你注意到没有，第一，我们纽海文市是美国珠宝店最多的城市；第二，美国的500强企业中总部坐落在康外州的最多，纽海文也有不少；第三，我们这个城市食品加工业很发达。”

纽海文市市长接着解释说：“纽海文市为什么珠宝店多?因为这里的人室抢劫率是全美最低的，我们有一支很好的治安队伍。珠宝商最怕的是抢，最关注的是治安状况。为什么大公司总部愿意设在纽海文市?因为我们创造了很好的外部环境，这包括环保、交通、居住、治安等多种发展环境。我在纽海文市当市长已经五届近十年，在这十年里，纽海文市的盗窃、抢劫等犯罪案件下降了一半。”

这段对话，也为李群就任临沂市长后，从并不宽裕的财政里拿钱，果断改善公安部门多年陈旧的办案手段，提高30多万外来商户对治安环境的信心，埋下了伏笔。去年，临沂市的私营企业和个体工商户增速也跃居山东省第二位。

兼顾国情的管理tl新

“我在美国当‘市长助理的几个月里，从未见市长到企业视察，只参加过一次中小企业产品博览会，是由当地中小企业协会组织的，不用政府掏一分钱。市长解释说，政府与企业的差异必须明确。从某种程度上说，政府属于‘服务业。当然，在国内，政府要完全放弃对企业的管理也是不现实的。因为国有资产在许多企业中都存在，而政府又是国有资产的出资人，因此，政府干预企业事务成了理所当然的事情，这也是我国改革转轨期特有的国情。但问题的关键是怎样管。”

“我在临沂当市长期间，发现政府的领导干部‘包企业被当作‘经验推广。一些领导干部三天两头往所包的企业跑，对企业的发展指手划脚。官员也因此成了人家的‘太上皇，必然破坏公平竞争的市场规则，也容易滋生腐败。为此，市里坚决制止了‘干部包企业之风，要求主管经济的领导干部由过去抓具体项目，改为对经济战略、支柱产业、行业规划、政策服务的研究。”

为了有效地管理国有企业，李群提出了按行业成立工业、城建、交通运输、行政事务四大国资经营公司的改革计划。现在，临沂市所有国资工业企业都已“装入”信托投资公司，以后这些企业的管理和运作将全部交由该公司负责。“但是，按照临沂市以后的发展规划，国有企业将逐步退出临沂一般性的市场经济领域，到时候，这个信托投资公司也会自然消亡。所以，这个公司存在的时间应该不会太长。”关于城建的国资经营公司也正在准备中，届时，所有临沂市的基础设施建设将全部交由该公司管理和运作。财政困难不仅仅缘自收入

“我学习所在的纽海文市，人口只有12．4万，年财政收入却高达3亿多美元。与纽海文市相邻的哈姆顿市，是一个只有5万人口的小城市，年财政收入也高达1．13亿美元。相比之下，国内中小城市的财政收入水平要低得多。我当过市长的‘中国蔬菜之乡寿光是山东较富裕的县级市，人口多达100万，但其财政收入也就相当于5万人口的哈姆顿市。”

在美国，各级政府都有较强的相对独立性。中央主要靠财政转移支付控制地方。这在税制划分上有明显体现。联邦政府主要收取所得税(公民有收入即需交税)，州政府主要收取消费税(或销售税)，地方政府主要收取财产税(这一税种相对固定，增收空间相对较小)，联邦财政收入一般占到70％左右，对地方的经济控制力很强。联邦政府每年予以纽海文市的财政转移支付有3亿美元，相当于全市地方财政收入的水平，主要用于公益事业(如社会保障、环境保护)投入。

我国中央政府和省级政府集中的财力比重也较大。但是我国的分税制征收体制太复杂，而且变化太快，致使地方政府的税收收入并不稳定。而我国实行的分级财政由于层次太多而导致效率低下，某些部门甚至出现了财政“黑洞”。

此外，由于地方财政供养人员多，带有明显的“吃饭财政”色彩，其支出主要是工资发放和基础设施建设等，社会保障类支出比较小。至于经济落后的地市、县区、乡镇等地方财政，其支出结构更是主要保工资。

以临沂为例，去年全市税收及行政性收入接近50亿元，按照分税制，这50亿元的税收中，属于地方的为35亿元，15亿元归中央。但是，属于中央的15亿元最终仍然基本全数返还。这是中央给予临沂作为革命老区的“特殊照顾”。那么这50亿元的支出结构是如何的呢?

“仅工资就吃掉25亿元。市一级的工资支出为10亿元，其中70％以上是支付给教师和医生；在县一级，有80％的财政收入被工资吃掉，而乡镇一级则是100％，甚至不够。而市一级，在支出维持政府机关正常运转以及城市设施维护的必要费用后，市级财政就仅剩下2亿元来投入城市建设了。”据了解，去年临沂市的社会保障支出为4亿元，仅为政府财政收入的8％。

从财政支出看政府职能

在美国，社会保障、公民保健、医疗照顾、收入保障支出是联邦政府最大的财政支出，一般接近总支出的60％；此外是国防、利息、国际事务和其他支出。在州政府和地方政府等各级财政支出中，最大的开支也是社会保障支出，其次是教育支出，第三是利息支出，第四是公共福利支出。

“纽海文市市长曾向我介绍，从财政支出结构上可以看出政府职能的影子。美国财政学家马斯格雷夫把美国财政归纳为三大职能：资源配置职能、分配职能和稳定经济职能。对一般公民而言，美国的国家概念最突出的一是纳税，第二就是享受国家和社会给予的各种保障和福利。政府主要的工作之一就是社会保障和社会福利。”

“两相比较，我们能看到中美两国在财政支出结构上的巨大差异。尤其在地方政府的财政支出结构上，我们的状况并不乐观。当然，这种状况也正在政府机构改革的过程中逐步得到改善。”

李群对此充满信心。“在美国的实习，我对地方政府的职责有了更深的认识。真正的市场经济社会，只有那些市场做不好的事情，或者是市场不能做的事情才是政府的工作范围，比如教育、社会保障以及环保等。而市场能做得很好的事情，是不需要政府插手的。”呼唤“立体式”的层级改革

“在纽海文市学习期间，我发现美国之所以能投人大量财政资金用于社会保障、公共福利支出，除了经济实力强劲，还有一个重要原因，即政府层级较少、机构轻灵。美国政府层级一般只有聯邦、州、市三级。其余大都是行业或区域协会自律组织。而我国政府层级从中央、省到地市、县、乡镇至少有五级，如果加上副省级城市和介于乡镇、村之间的管理区，一些地方的层级就更多了。”

上世纪20年代以前，美国也普遍存在相当我国地市一级的政府组织，之后逐渐被类似“联合会”、“论坛”等非官方组织所代替。“纽海文市市长就经常参加大纽海文发展圈论坛，市长们共同讨论区域发展战略。”

“在我国，地方政府机构改革已进行多次，但都是同一级政府内设机构的撤并或新建，是一种‘平面式改革；涉及政府层级减少的‘立体式改革还没有。从某种程度上讲，这是我国政府机构改革陷入‘减了又增怪圈的重要原因之一。在我国，存在历史最长的地方政府层级是县，其次是省。从现实情况看，改革余地最大的是‘地市和‘乡镇两级，一些专家主张撤掉‘地市一级政府，不能说没有道理，至少可以减少审批环节。至于‘副省级城市，设立的必要更不大。”

临沂市有250个乡镇，在李群任市长的一年多里，他把这个数字变成了1 80个，撤并了70个乡镇。撤并工作也并不顺利。来自乡镇一级干部的阻力最大，没有人愿意放弃已有的官职和利益。“其实乡镇干部的工作是很辛苦的，而且除了上级政府财政的转移支付外，他们并没有稳定的收入来源。可是上级财政的这笔钱，也许还不够乡镇干部的工资支出。在这种情况下，农村乱收费的情况就难以避免。”

美国经历的影响

而来自县一级的阻力也不小。很多官员觉得，乡镇撤并之后，他们能安排的干部就变少了，这意味着自己手里的权力缩水了。“但是对我来说，撤并机构、乡镇意味着减少了行政管理成本。同样的政府运行成本摊到1万人身上和摊到25万人身上，其结果是截然不同的。”李群说。

“现在临沂市平均每一个乡镇的人口都在3万以上。但是在我看来，这还不是一个理想的数字，我觉得在乡镇一级人口平均在5万人以上，这是一个比较好的规模。美国也有乡镇，但是这些乡镇是不带行政色彩的，只是委员会或是协会的性质。”

“对临沂市的乡镇撤并，我的计划是在现有基础上再减50—70个，下一步再改的话，就是取消其行政职能，而以办事机构或社区管理的性质存在。如果仍保留其行政职能的话，那么人大、政协等等一套班子都是必需的，这仍然会在某种程度上造成机构的臃肿。作为地方政府的领导，他需要明确政府每个机器都在发挥什么作用，如果运转失灵，就要清楚地知道是哪个零件发生了问题，及时对这些零件进行修理或撤换。”

“据说，我国20个农民养一个公务员，山东省是30个农民养一个公务员，而临沂，现在是50个农民养一个公务员。从这个意义来说，乡镇撤并也是在给农民减负。我的这项改革得到了山东省领导的极大支持，尤其是陈建国省长。不久前，他到宁夏考察访问，他回来之后，宁夏也很快开始了撤并乡镇的工作。实际上，在山东省，很多市县也都在进行这方面的改革，只不过临沂的力度比较大。”

尽管改革得到了上级政府的支持，但是李群在表达自己在这方面的想法时仍然很谨慎，他也承认，自己之所以有这样大的决心，在美国学习和实习的经历给了他很大的影响。南