政府危机管理与媒体的应急机制

施　宇

媒体应建立突发事件报道的应急机制

一、由非典时期的《突发公共卫生事件应急条例》说起

去冬今春，一场突如其来的"非典"病毒席卷了大半个中国。"非典"肆虐期间，为应对突发性公共卫生事件，切实保障人民群众的健康与生命安全，４月１４日，国务院召开常务会议。会议认为，尽快建设和完善国家突发公共卫生事件应急反应机制是完全必要的，并提出了建立应急机制的一系列原则。５月１２日，《突发公共卫生事件应急条例》正式公布实施。条例的出台在我国公共卫生法制建设方面迈出了可喜的一步，也在我国应对突发事件应急处理机制和危机管理的法制建设上迈出了一大步。

目前，在世界各国，有许多政府部门、学术团体和专门机构从事应对各种突发性灾难的预防、监测、预报和识别等各项工作，并形成了行之有效的应急决策机制和相应的一系列举措。

国外对突发性灾难事件的应急处理已有一些比较完善的机制和成功的经验。国外的一些媒体对突发事件报道的应急处理机制，也值得借鉴。

如"９·１１"事件中，美国一家位于世贸中心大楼的媒体，在办公楼完全被摧毁的情况下，居然能正常地出版了当天的报纸。他们将所有的编辑移至一个附近的地点办公，记者全部在家写稿，保障工作的正常运行。良好的危机意识和应急机制，使他们度过了危机。

突发事件是指突然发生并对人类的生存和环境造成或可能造成严重损害的事件。突发性灾难主要包括三类：一是由于不可抗力发生的自然灾难，如地震、洪水、山崩、火山爆发等；二是人为造成的事故、动乱等，如飞机失事、森林大火、煤矿爆炸、集体中毒、疾病流行、民族冲突、恐怖活动或恐怖事件等；三是国家或国家集团之间突发的战争。

据调查，在突发事件的非常时期，许多民众都表示更愿意相信来自官方的报道。但是，在这次"非典"事件中，最初媒体的缄默一度令受众失望。信息渠道集体性的失语，导致公众不得不转而寻求小道消息，以满足自己的信息渴求。在一些地区通过短信息、网络等新兴媒体传播未经证实的流言，于是谣言由此产生，局面一度严重失控，并导致了几十年来罕见的抢购白醋、食盐的风潮。而在新闻媒体强有力地介入并公开信息后，民众的恐慌便很快平息下来。由此可见，媒体应该建立对突发事件报道的应急机制。

二、媒体建立突发性事件报道应急机制的意义

１．媒体建立突发事件报道的应急机制是充分体现媒体功能的需要。

我们知道，媒体的主要功能是报道新闻、引导舆论、传播知识、提供娱乐等。媒体及时、准确、负责地报道突发事件，才能更好地实现这些功能。一般来说，突发事件容易引起人们的关注，如果这时媒体不能及时介入，积极地发挥作用，那么，传闻和谣言就会流行，给社会造成更大的恐慌。今年"非典"流行的初期，正是由于媒体报道的缺失，才引起了一些传闻的迅速传播。

媒体建立有效的处理突发事件的应急机制，一方面媒体就能迅速及时地介入突发事件报道，将事件的真相向公众作权威性的公布，向公民提供危机预警和防治知识，并使信息透明化。另一方面，媒体还能大力宣传政府的决策和政策，促使突发事件及时得到处理和解决，恢复正常的生活秩序，充分体现引导舆论的功能。

２．建立突发事件报道的应急机制是切实保障公众知情权的需要。

中国人民大学教授喻国明认为，新闻媒介对于人民利益的维护和保障，最为根本的就是要保障人民群众的"知情权"的充分实现。^①

知情权，是公民了解公共事务及与个人利益相关的事情的权利。公众知情权的实现，一般要通过媒体的报道。因此，反过来说，媒体建立突发事件报道的应急机制，是保障公民知情权的需要。

保障人民群众的知情权的基本含义，就是要使新闻媒体肩负起"社会守望者"的职责。遇有与人民群众息息相关或人民群众对其具有普遍兴趣的重大事件、突发事件，即使是所谓的"负面"新闻事件，也应该在第一时间让人民群众"知情"，实际上，那些对老百姓"知情权"的损害，也是对党和政府以及媒体形象的损害。

３．建立突发事件报道的应急机制是媒体事业发展的客观要求和制度保障。

当前，媒体竞争激烈，各媒体为谋求做大做强，不断提升自己的核心竞争力，我们认为，媒体的核心竞争力在于新闻的竞争。近年，在媒体市场竞争中，由于一两件重大事件或突发事件的及时准确报道，而名声大噪的媒体不乏其例。这说明，建立和完善突发事件报道的应急机制，有利于媒体的新闻竞争，有利于媒体整合利用新闻资源，有利于媒体的快速发展。

三、建立突发事件报道的应急机制要破除几种观念

１．要破除"报喜不报忧"的观念。

长期以来，我们的媒体形成了一种"报喜不报忧"的传统，只报道所谓的"正面的""典型的""主旋律的"事件，而不报道"灾难的""负面的"事件。这样使我们面对灾难事件难以迅速回应，采取措施。然而，灾难的发生是回避不了的，只有正面面对，才是正确的态度，回避只能造成更大的损失。

说到底，政府的管理也好，服务也好，是为谁管理，为谁服务，答案应该是人民，是为民管理，为民服务。因此，建立突发事件报道的应急机制，应该是突出"以民为本"的意识，破除"官本位"的观念。长期以来，我们只强调媒体的喉舌功能，忽视了媒体对大众的服务功能，也使许多媒体养成了一种奴性思维，唯唯诺诺，缩手缩脚，失去了自己作为传媒的主体功能，成了政府某些部门，甚至某些人的传声筒、留声机。"报喜不报忧"只体现了官员的意志，却不能反映人民群众的呼声，更谈不上什么"三贴近"。最近，中央政治局常委李长春提出，"我们必须高度重视反映人民群众的心声，使党的主张和人民的利益更好地统一起来。衡量精神文化产品，最终要看人民满意不满意，人民喜欢不喜欢"。

２．破除"封锁新闻"的观念

建立突发事件报道应急机制，目的不是要控制新闻、封锁新闻，而是更好地报道新闻，是疏导而不是堵塞。在信息高度发达的时代，封锁消息已成为不可能，传播渠道的多样化，网络、手机短信等无把关的现代传播方式的异军突起，使任何控制新闻、封锁消息的企图都是徒劳的。因此，与其堵塞之，不如疏通之、利导之。

建立突发事件应急机制是为了在紧急状态下保障公民的权利。因此，有关部门不能借紧急状态之名，随意扩大行政紧急权力，封锁新闻，从而对公民权利保障失去底线，使公民在紧急状态下因封锁新闻而遭受各方面的侵害。

３．重新审视"旧闻"、"不闻"的观念

"新闻、旧闻、不闻"，这是毛泽东同志在建国初期提出的新闻报道原则，也是我们奉行了５０年的传播管制政策。对此，中国人民大学教授喻国明认为，过去我们对于负面的突发新闻事件习惯上采取的是"旧闻"或"不闻"的信息管制政策以控制舆论，这是毛泽东在１９４９年之后针对新中国当时的一些情况制定的。它有它的历史合理性，在强敌包围、四周充满敌意的环境下，在中国政权相对比较脆弱、国内的矛盾相对比较尖锐的情况下，我们对稳定度的要求更强烈。当时由于传播工具有限，沟通渠道有限，可以通过釜底抽薪的方式，通过政府的努力把事情解决了，再来告诉老百姓，这样可以避免所谓因为社会情绪的波动导致事件危害的加大。^②"旧闻"、"不闻"和现在强调的人民的知情权是不一致的。只重视了对新闻控制，而忽视了人民知情权的保障。对于并非涉及国家机密、军事、外交机密的突发事件，我们没有权力隐瞒之、迟报之；隐瞒迟报实际上是一种失职、渎职行为，这在公共卫生领域已有明确说法。现在"旧闻"、"不闻"观念往往被一些地方保护主义、部门保护主义滥用，以逃避人民大众和媒体的监督，以掩盖自己的失职行为。

现在这种传统的新闻管理政策也开始有所改变，如最近提出的新闻报道的"三贴近"原则。还有前段大连海军"３６１"潜艇失事事件，在过去肯定是"旧闻"或"不闻"的范围，现在许多媒体都及时进行了报道。

四、如何建立有效的突发事件报道的应急机制

突发事件报道应急机制是一个复杂的系统工程。建立这样的一种应急机制，应把握以下几点：

１．监测预警系统

监测预警系统的主要职能，就突发事件的发生及后果作出预告、实施重点监控，并制定预案。这就要从两方面入手。一方面要从内部加强新闻热线的管理和网络监控的工作，另一方面要充分利用一切社会力量，不仅依靠政府机关，还要注意从企事业单位、民间机构、社区、个人那里获取信息，以确保信息的覆盖面，信息来源的多元化和客观性。也确保信息的及时、准确、全面。

２．决策指挥系统

决策指挥系统是应急机制的核心。主要任务是突发事件发生以后，迅速做出选择和反应，正确判断突发事件的新闻价值，并在开发处置新闻资源上实行统一指挥、统一行动。决策指挥机构应由媒体主要领导负责，成员由各有关部门负责人组成。决策指挥系统要明确责任，加强协调。要对漏报、瞒报、谎报、错报负责，也要把握报道的尺度。同时加强对外的协调沟通，确保记者更有效地接触到新闻源。加强媒体间的合作与交流。

３．信息整合系统

信息整合系统，就是整合优化新闻资源，对新闻资源进行综合开发利用。细分受众需求，对新闻资源的不同部分，在充分了解受众需求的基础上分别予以关注和挖掘；提高新闻报道的针对性和服务性，增强新闻报道的吸引力和感染力。

４．保障支持系统

这个系统是应急处理机制的具体部门，其主要任务是保障媒体在突发事件报道中的作用最终得以实现。一是采编部门。采编力量的保障，特别是采访力量的保障与安全，采访工具的保障，版面时段的安排等。对此，我们认为，媒体应建立一支快速反应队伍，可以成立一个机动记者中心，中心成员都是各部门的骨干中坚力量和优秀分子，平时在各部门供职，突发事件发生后，自动成为快速反应队伍的一员，做到招之即来，来则能战。二是印刷、发行和播出部门，要加强统筹协调，以保证新闻报道及时与读者、观众见面。

注释：

①②喻国明《从"非典型肺炎"风波所想到的》南风窗２００３年６月

新闻信息传播与政府危机管理的互动关系

突发事件是指超越社会控制力的突然发生的紧急事件，大都与天灾人祸相关。对媒体而言，突发事件报道还涵盖原本已经发生、由于当事者的刻意掩盖和隐瞒而不为外界所知的紧急事件、社会矛盾和突出问题。

突发事件以强劲的冲击力，影响着相关领域正常的经济活动，破坏原本正常运行的社会秩序，进而引发各种社会危机。

因此，对正常运行的经济社会体系而言，突发性公共事件总是程度不同地与各种危害性和危险性相伴而生。为了将其破坏力降至最低，政府部门必须在充分认识其危害的基础上，以强化危机管理能力为己任，以增强快速反应能力为原则，尽可能化解业已存在或可能出现的各种社会危机。

反观近年来国内发生的一系列重大突发事件，我们不难发现，能够确保危机管理取得明显成效的一个重要因素，就是相关机构及时采集、整理与突发事件相关的各种信息，通过权威的新闻媒体向社会客观全面地予以公布。这些信息不仅是实施危机管理的重要参照，也是凝聚民心、稳定社会的常规武器。

尽管信息传播尤其是新闻信息传播在危机管理中占有举足轻重的地位，但现实中各级政府和机构在处理突发事件以及由此而生的社会危机时，往往缺乏科学完备的应对机制和方案，社会管理者或者一味漠视新闻媒体在化解危机中的独特作用，或者仅仅把媒体作为控制舆论的话语工具，或者打压媒体正确引导社会舆论、满足公众知情权的正义之举，使得新闻传播与危机管理呈现出二律背反。

由于对科学的现代传播规律缺乏足够认识，掌控机构无视现代社会信息传播渠道的多元化特征，反而以传统思维操纵新闻传播，以主观意志改变媒体运作规程，控制就变成了钳制，导向就变成了误导。经过如此筛选过滤的新闻信息，很多时候成了偏颇的一面之词乃至虚假信息，它不仅无助于危机管理，反而导致大量受众抛弃原本作为权威信息发布渠道的主流媒体，改而相信流言并传播小道消息。今年春节期间，广东爆发不明原因传染病，由于新闻传播的缺失，流言快速扩散。在管理机构的控导下，主流媒体直到２月１０日才含糊其词地刊发了一条四五百字的官方通稿：近期广州患"感冒"和"肺炎"的病人增多。南方网谨慎地发布了官方信息：广东省部分地区先后发现部分"非典型性肺炎"病例。信息不确定性导致珠三角大小城市的居民疯狂抢购白醋、食盐、板蓝根甚至米油，社会秩序出现短期混乱。

由于国内社会危机管理尚处起步阶段，在具体实践中还有许多亟待完善的地方。笔者认为，媒体新闻传播与政府危机管理的良性互动应着重从以下几个方面寻求突破。

一、政府和媒体相互信任，互为联合，建立便捷畅通的信息沟通、发布和反馈渠道。随着公民知情权被社会的广泛接受，政府逐渐放弃信息垄断特权，立法机关也正着手制定相关的法律法规，使信息公开有法可依，在规范化、法制化的轨道上寻求突破。据悉，今年年初，《广州市政府信息公开规定》颁布实施，这个地方性行政法规对政府信息公开做了明确的规定，规定明确了两个概念，即政府是信息公开的义务人，老百姓是信息公开的权利人。填补我国信息领域专项立法的《政府信息公开条例》也已起草完毕，目前正按法定程序修改完善，以尽快满足社会发展对政府信息公开的急切需要。

政府信息公开不仅是我国经济社会发展的内在要求，更是参与国际竞争的必然选择。在当前的国际传播环境中，发达国家与发展中国家存在着日益严重的信息落差，而新闻传播的全球化态势，使得西方发达国家在国际传播领域拥有愈发强大的资源优势，信息不对称将会随着这种优势的扩大愈加明显。为了在国际传播中发出自己的声音，许多发展中国家在信息公开方面已经开始了积极的探索。当信息传播超越国界，当民众获取信息的渠道呈现明显的多元化特征，政府信息公开就成为必然。我们不能反复面对这样的尴尬：国内信息首先由境外媒体披露，然后出口转内销。

多年的教训已充分证明，国际信息倾销不仅附加了大量的外来价值观、倾向性，还容易使民众滋生对政府的不信任感，继而远离国内主流媒体，转而选择境外新闻传播机构。

二、媒体在尊重公众知情权的前提下，与政府共同肩负起维护稳定、推进进步的社会责任，对即将进入传播通道的新闻信息进行科学取舍。可以肯定地说，由于信息公开的低级化，在未来的数年内，公民知情权和政府信息垄断仍将在大范围内展开交锋，媒体也将因此在新闻信息取舍中面临两难选择。

存在于现实中的一种可怕现象是，政府机构管理者往往借口维护社会稳定，而对信息公开置之不理。其实，许多官僚主义者一直无视社会进步，漠视知情权这一公民基本权利，过分夸大民众心理之脆弱，对信息公开效果进行主观臆断、恶意猜测，他们口口声声刻意维护的稳定，说白了就是个人和小集团既得利益的稳定。鉴于此，媒体在参与危机管理时，必须把管理机制和管理者置于更大的社会背景下考量，以满足公众知情权为前提，以推进社会进步为己任，用真实客观公正全面的新闻信息服务社会大众，恪尽社会守望者职责。

危机管理机构已经在实践中认识到，信息公开不仅不会引发秩序危机，还能起到堵塞流言、稳定人心的明显效果。

三、根据事态发展，政府可在法律法规和政策允许的范围内，对新闻信息传播进行调控。危机管理尽管有章可循，但世界风云变幻莫测，尤其是原有的各种内外部因素发生剧烈变动时，政府有权根据变化了的情势，及时调整修订危机应对方案，并对新闻传播进行调控，以适应国家利益和社会安全的需要。

近年来，每当重大突发性公共事件中潜藏着广泛的社会危机时，政府就及时发挥对新闻传播的宏观调控作用，制定传播预案，提供政策指导，根据事态发展设置具有本土特色的传播议题，将社会舆论引导到正常轨道上来，预防和化解可能生成的各种危机。

四、媒体为政府危机管理机制和实践提供监督，政府应从善如流，及时修正偏差，整改不足。媒体与政府的良性互动，体现在二者互为联动，政府为新闻传播营造最佳环境，媒体为社会管理提供舆论支持，二者的共同目的，就是通过资源互补，实现对社会的有效管理，为社会公众赢得更大的共同利益。在这一过程中，媒体随时要扮演观察员的角色，敏锐洞察社会变动，及时发现异常态势，从而为社会运行机制的完善和自我修复提供警示。具体到危机管理这一特殊阶段，媒体对控制化解危机的行政机制负有监督职责，一旦相关信息通过媒体进入传播通道，政府就应该尽早修正错误、健全制度，确保社会机器的高效运转。

五、政府和媒体都应重视和发挥民众在危机管理中的建设性作用，动员民众踊跃参与，广泛吸纳民间善言，使三者互相牵制，互为促进，推进社会民主化，促进良好社会运行机制的生成。无论媒体，还是政府，社会公众都是它们始终不渝的服务对象，政府为控制危机所采取的对策，媒体积极参与危机管理所体现的职业精神，其最终效果无不通过民众褒贬来检验。因此，政府和媒体在危机管理中的良性互动，需要民众参与来实现。

就媒体而言，发布信息、设置议程、传播知识、监督社会的诸多功能，都只有通过影响公众才能收到预期效果，只有赢得公众认可，媒体的权威性和公信力才能得以扩大。危机管理阶段尤其如此。

从这个意义上说，媒体、政府在危机管理的各个阶段和环节，都必须把凝聚民心、号召民众作为各项工作的基础和出发点，使政府、媒体和民众互为能动，相互促进，让民众成为危机管理的参与者和受益者，为实现危机管理目标提供根本保障。