中国宪政改革的理性之声

段　文

·宪法学家，参与多项中央与地方政府改革方案设计。

·曾任中国人民大学法律系副主任兼法学所副所长；中国人民大学人权研究中心副主任；中国人民大学宪法行政法教研室主任，硕士生导师，博士生导师组成员。

·现任国家行政学院领导学部教授；享受国务院颁发国家特殊津贴专家。

·兼职全国人大研究室特约研究员；亚洲银行政府能力与法律规制顾问；全国政策科学研究会理事；北京市宪法学会理事等。

宪政文明是政治文明的核心

问：党的十六大以后，“宪政改革”已经成为了整个社会关注的一个焦点话题，学术界也发出了很多声音。您作为国内一位知名的宪法学家，如何看待这一现象？

杜钢建：其实“宪政改革”这几年来一直都是学术界关注的热点。我们一直在说要实现依法治国，首先就要求“依宪治国”。

十六大报告起草小组实际上在一年前就开始对“宪政改革”问题作调研，在十六大报告里也体现出了这方面的思想。十六大报告提出“建设社会主义政治文明”，并强调了“推进政治体制改革”和“坚持在宪法和法律范围内活动”等问题。这里面都包含了宪政改革方面的内容，因为“政治文明”的核心其实就是宪政文明。

简单来说，宪政文明包括三个文明：政府文明、人民文明、政党文明。但现在，我们还存在很多不文明现象，比如：一些政府部门的行为不合法，不断破坏市场经济秩序和自由；一些公民权利在制度上还得不到充分保障，广大人民群众的法律、权利意识也有待提高；政党内部，从组织到个人还不是十分民主，一些地方还存在“家长制”、“一言堂”现象等等。

进行宪政改革就是要改变这些不文明现象，通过民主实践来实现政治文明，做到三个文明的协调统一。

问：您认为政治文明对宪政改革的主要要求是什么？

杜钢建：政治文明对宪政改革提出了很多要求，最主要的应该是四个方面的内容。

首先，宪政观念要文明。这需要树立几个观念：

１．基本人权观念，中国至今没有把“人权”写进宪法，这是今后宪法修改要考虑的问题；２．人民主权观念，目前我们的提法“一切权力属于人民”太过于笼统，不便于操作；３．民主权利观念，即要真正实现民主选举、民主决策、民主管理和民主监督；４．权力制约观念，进一步强化权力分离与相互协调制约。

其次，宪政制度要文明。依法治国的建立可以用一些基本制度来考察，我作了一个简单统计，大大小小大约有１００多项制度，而目前这些制度很多我们都还没有建立，或者需要完善。比如违宪审查制度就是一个重要方面，这才能保证宪法的权威。其他比如地方自治（中央分权）、国会制度等等。

第三，宪政行为要文明。这就要求五大涉宪主体（政党、政府、立法代议机关、司法机关、民众）的行为应该遵守宪法，在宪法的范围内活动。

最后，宪政秩序要文明。这需要我们有一个统一的宪政体系，有一套完善的宪政法律操作程序等等。

宪政改革需要进一步解放思想

问：您认为我们进行宪政改革，最需要的是什么？

杜钢建：解放思想。只有思想解放，敢于大胆探索，我们的宪政改革才能真正有所突破。

中国的宪政改革恐怕不仅仅是在现有的法律体制下进行修改。现在的中国是一种专政思想指导下的体制（无产阶级专政），其实离宪政要求还有相当距离。我们的权利划分是以过去的阶级划分思路来确立的，阶级的不平等导致权利划分不平等，而且重在打破产权；今后，我们的权利划分基础应该是以保障基本人权为核心，以平等权为前提来划分权利，重在落实产权，保护产权。

所以，我们现在要做的，就是按照十六大报告提出的历史阶段的规划（２０年全面建设小康社会，５０年基本实现现代化）进行思想体系的转轨，用２０年的时间真正去建立起适合我们国情的宪政体制，用５０年来完善它。这有一个从宪法理论更新到宪政制度的完善过程。十六大提出了一个很好的目标，要想去实现这个目标就需要解放思想，大胆实践。

问：如何解放思想，怎么样进行大胆探索呢？

杜钢建：这就要求我们敢于大胆借鉴。十六大报告提出了“借鉴人类政治文明的有益成果，绝不照搬西方政治制度的模式”。西方的政党制度、行政模式等等我们肯定不能照搬，其实也不可能照搬，但一些先进的思想理念我们却可以学习。

比如三权分立，过去大家始终觉得是西方资本主义制度所特有，但实际上按照现代公共管理的模式来看，“决策、执行、监督”的分离与制约是很正常的，但又需要相互协调，这就是新三权理论。而这新三权又都统一在保障公民基本权利的框架下。这次十六大报告就把“决策、执行、监督相协调”作为深化行政管理体制改革的思路提了出来。

依宪治政，司宪督政

问：我们的宪政改革具体应该怎么去做呢？

杜钢建：我认为总体思路可以归结为八个字：“依宪治政，司宪督政”。

中国的宪政改革是以行政体制改革为突破口的。具体来说，需要做几个方面的改革：

１．政府组织体系改革。我们的政府组织体系需要修改，中央政府和地方政府需要重新划定职能范围。中央负责宏观调控，经济决策；地方负责执行具体事务。比如教育部直接管理的大学、卫生部直接管理的医院，都应该交给地方。同时要加强中央监管，避免多头为政。比如，现在食品、医药、化妆品等等一直是分散管理，以后的趋势是统一监管。

２．政府职能改革。现在西方国家公共管理的改革是进行决策与执行的分离，设立执行局。我们的行政改革也要求进一步充实行政执法队伍力量，这就需要集中统一，把以前各自为政、多头执法改为统一执法。可以考虑的方式是中央部委一部分改变职能，只进行政策制定，做出决策，而另外一些负责执法。当然，也可以考虑设立独立的执法部门。政府与下属部门之间也要考虑决策与执行分立：一种是强化政府决策权，部门负责执行；另一种是现有部门进行归并，形成大系统；再一种是政府决策与部门决策相协调。

３．政府机构改革。要通过进一步精简机构减轻政府财政压力。另外，加强财政管理的关键是完善预算管理体制，规范中央、地方财政转移支付制度。目前国家也正在考虑财政部之外设立国家预算局。

４．事业单位改革。要做到“政事分开”，可以考虑把一些有行政权的事业单位直接变为政府部门，一些没有也不需要有行政权的变成企业，进入市场。

问：除了行政体制改革，宪政改革应该还有很多内容吧？

杜钢建：对，宪政改革要做的事是很多的，它是一个社会系统工程。从大的方面来说，除行政体制改革之外，主要还有四个方面的改革工作。

１．司法体制改革。司法体制改革重点是法院的独立和地位提高，重点要加强法院的垂直管理，实现法官人事权、法院财政权的独立。

法院垂直管理有三种模式可以考虑：设立大区法院，比如美国划分了１３个法律大区，成立大区法院，大区内部垂直管理；第二种是现有省级法院建制不变，市、县一级法院由省级法院直接管理；最后一种是各地方法院全部由最高法院统一垂直管理。

另外，司法的前提是有法可依，但现在我们的立法机关立法能力严重不足，我们国家很多时候是行政推动立法，今后需要考虑的是全国人大中一些有专业、法律背景的代表常任化、专职化。

２．地方自治与中央分权。今后要逐步理顺中央和地方的关系。其实从１９９４年分税制以后中央和地方就存在一个谈判的关系。过去我们公有化形式单一，只有国有，没有地方公有。今后的国有资产管理改革很重要的一个方面就是地方分权，使地方政府有权成为公有资产的法人。以后在省市建立的公有资产管理委员会不再仅仅只是代表国家，而是地方真正成为所有权人。财政权的到位，地方就可以逐渐建立地方自治。

３．扩大基层民主。今后要进一步扩大基层民主，村民选举要向乡镇发展，并扩大到县市也实现直接选举。地方事务应该由居民进行票决。

４．理顺党政关系，进一步完善多党合作。要考虑制定《政党行为法》，党国不能合一，党产应该明确。执政党在代议机关中名额应该明确限制，最高不要超过５５％，既使决策民主化，增加代议机关活力同时也保持了执政党的控制力。党管干部以后应变为党管党员干部，非党员干部副部级以下应该不再干涉。

宪政改革的近景预期

问：您谈了这么多，应该说为我们今后的宪政改革做了一个长远规划。但从近期来看哪些是可以做的呢？

杜钢建：我始终认为，宪政改革必须有一个长远思路，不能只看眼前。不过，就目前来看，很多已经是在进行的了。

比如宪法司法化的问题。目前很多地方法院都在主动受理一些宪法案件，以此推动建立我们的违宪审查制度。而今年，我们的《行政诉讼法》估计会修改，重点是进一步扩大受案范围，这也会在实质上加大法院进行违宪审查力度。

加强宪法的实施和监督是今后宪政改革的趋势，目前有三种设想：在全国人大下面设立一个“宪法委员会”（或类似的负责宪法监督的机构）；最高法里面设“宪法庭”；设立宪法法院。目前来看，最有可能的还是第一种，这符合中国国情，《监督法》草案里也曾有类似表述。

另外，中国加入ＷＴＯ，就需要按照ＷＴＯ的要求来进行改革。比如ＷＴＯ要求实现四大自由要求：人才自由（很重要内容是人的迁徙自由）、资金自由、货物自由和服务自由。这也对宪政改革提出了要求，这就需要加强规制改革。

“规制”是政府利用规则来限制自由的简称。近２０年来，规制改革是西方的热点，放松规制才能实现自由。

行政审批是规制的一种手段。根据粗略统计，现在我们的中央政府一年要完成行政审批２８０００件左右，而在韩国大约只有３０００件，日本２８００件。如果不加快行政审批改革，减少政出多门，多头审批的情况，我们很难达到ＷＴＯ的要求，也很难解决效率问题。

问：目前社会上对宪法以及相关宪政法律的修改、出台，十分关注，你对此怎么看的？

杜钢建：今年两会肯定要对宪法进行修改，主要是和十六大报告相切合，但估计变化还不会太大。现在争论比较大的是“保障人权”、“保护私有财产权”、“保护知情权”能不能写入宪法，估计有可能，但是不一定今年两会就写进去。但今年两会之后一些法律的制定就会很快纳入日程。比如《信息自由法》的制定现在已经提出来了，因为这和政府政务电子化、数字化、公开化，加大行政透明度是密切相关的，与此相适应的《个人数据保护法》也在倡议中。

《监督法》目前已经通过了一读，今年会加快出台进度，还有《公务员法》也会出台；《政府组织法》今年将会修改，《选举法》的修改也会提上议事日程，《立法法》目前主要是落实的问题，不太可能修改。《行政程序法》正在抓紧制定，《行政许可法》有望今年出台。

总的来说，我觉得重要的不在于制定、出台了多少法律，关键是要有一个统一、长远的宪政思路，只有这样才能真正解决实际问题。