土地是民生之本，谁也“圈”不得！

陈道馥

8月8日，由国家发展与改革委员会和监察部组成的10个督察组，开始为期两个月的整顿土地市场秩序大范围督察。此前，7月18日，国务院下发了《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》；7月30日，国务院召开全国进一步整顿土地市场的电视电话会议，温家宝总理特意为会议做了重要批示：“土地是民生之本，保护土地是一项基本国策”。

事出有因。

有舆论谓之，一场比1990年代来势更加凶猛的新一轮“圈地热”正在全国蔓延。

不同于1990年代的那场“圈地运动”，当时建立开发区的目的，的确是想引进一些企业。这次“圈地热”却是不少“开而不发，圈而不用，多征少用”的开发区和园区又在以办教育、发展高新技术产业为名，继续以划拨方式“圈占”土地，然后改变土地用途搞房地产开发，导致划拨土地变相非法入市。

土地是一种具有价值增值性和不可再生性的稀缺资源，国家对土地的控制和储备是立国之根本，目的原本是保证政府对一级土地市场的真正垄断，并控制土地供应总量，这也是实现土地招标拍卖的前提。但是现行《土地管理法》中，除去招标、拍卖方式外，还有一种协议方式。由于种种原因，现实的情况却是，土地市场常常还是以协议出让为主。于是，土地的多头供应，势必导致招标拍卖的失败。

这样，“圈地运动”之所以沉渣再起，表象似乎是土地出让方式存在漏洞。根本原因则在于，政府常常直接进入市场收购与储备土地，实质上充当了“裁判员”与“运动员”的双重角色。显然，目前的土地储备制度有违市场规则和国际惯例。另外，政府对在二、三级市场上正常的土地交易，仍设置了行政审批和许可制度。而在协议供地上，政府随意定价、擅自压价和减价的现象也很明显。价格信号的模糊，势必会扰乱土地市场秩序。

除此以外，大规模的“圈地热”还与中国处于转型期有关。一方面是从事产业的利益集团，为实现自己的发展目标而对土地的渴求。另一方面1980年代中期开始的财政体制改革，确立了各级地方政府与中央政府作为不同经济主体之间比较明确的收益分配关系，使地方政府得到了工业化、城市化发展的自主权。而地方政府不仅是政治、行政主体，也是经济主体，他们有扩张财产收益的明确动机和行为。特别是在财政压力和政绩冲动下，地方政府通过土地“农转非”，可以大量获取土地资本增值收益，用于其原始积累。这便是“开发区热”的实质。

时下的“圈地热”首先将影响国家的粮食安全。我国是一个土地后备资源不足的国家，而粮食主产区集中在东、中部地区，有限的优质耕地更主要集中在沿海地区。然而，恰恰是中、东部地区耕地被圈占和闲置的现象十分严重；

新一轮“圈地热”还将损害农民的利益。一些地方在征地过程中，强行征用农民集体用地，不安排农民就业，经济补偿不到位，造成不少农民失地又失业。尽管现在农民外出务工经商的很多，但在国家无法为农民提供全面的社会保障前，必须保障农民拥有稳定的土地承包经营权，这是农民家庭保障最基本的经济基础，也是农民最后的一道生活安全保障。

至于新一轮“圈地热”对土地收益的侵蚀、对市场秩序的破坏以及在这一过程中常常滋生的腐败现象，则无须赘言。而从经济学的角度来看，地价（出让金）是若干年土地使用期的地租之和，也就是预支未来的利润。如果一个城市主要靠卖地得来的钱搞城市建设，在相当大程度上是“寅吃卯粮”，很容易对实体经济伤筋动骨，最终影响经济的可持续发展。

土地问题已成为当前影响中国经济运行和市场建设的一个突出问题。然而，要刹住“圈地”风，用行政的督察办法也许可以管一时。但从长远来看，只能靠市场化的方法。一是全面推行经营性用地招标拍卖制度，二是改革国家土地储备制度。但最根本的，还是要改革现行土地农村集体所有制度，明确农民对土地的权利。

如是，国土资源部于2003年8月4日下发的“关于加强土地利用更新调查工作有关事项的通知”中“建立‘以图管地的国土资源管理新机制”，堪为及时。然而，仅此是不够的，根本的解决之道，还是要严格依法管地。

1992年的“圈地热”所种下的苦果，比如海南和北海的“烂尾楼”，至今还在贻害一方。

前车之鉴，当以为戒。