亟需探索和建立中小学校长权力制衡机制

吴宏保

建国以来，中小学领导体制经历了几次大的变革。20世纪50年代初，学习苏联曾在学校实行过校长负责“一长制”，好处是有利于发挥行政系统的作用，有较高的工作效率，但也出现了一些缺点，容易变成家长制。由于个人原因造成的失误，不易及时纠正。1956年“八大”之后，逐步改为党支部领导之下的校长分工负责制，上述缺点有所克服，但又出现了党政不分、以党代政、党不管党、政难管政的新问题。后来，发展成为书记“一长制”，弊端就更突出了。

党的十一届三中全会以后，随着经济体制和政治体制改革的深入，中小学领导体制暴露出明显的弊端，主要是党和行政在学校管理中责权分离，谁都负责，谁都负不了责。这种状况越来越不利于调动各方面的积极性，不利于学校管理的科学化和民主化，也不利于學校党组织集中精力加强自身建设。为此，1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》指出：学校逐步实行校长负贵制，有条件的学校要设立由校长主持的、人数不多的、有威信的校务委员会，作为审议机构。要建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度，加强民主管理和民主监督。学校中的党组织要从过去那种包揽一切的状态中解脱出来，把自己的精力集中到加强党的建设和加强思想政治工作上来;要团结广大师生，大力支持校长履行职权，保证和监督党的各项方针政策的落实和国家教育计划的实现。此后，中共中央、国务院1993年2月13日印发的《中国教育改革和发展纲要》进一步指出：中等及中等以下各类学校实行校长负责制。这样，校长负责制成了全国绝大多数中等及中等以下学校实行的领导体制。

从实践看，实行校长负责制理顺了学校里的党政关系，既保证了党的路线、方针、政策在学校的贯彻落实，又使校长和其他行政领导的作用得到充分发挥，同时也调动了教职工参与学校管理工作的积极性。校长负责制改变了以往领导体制带来的职责权分离的弊端，大大提高了学校的办学效益和办学质量，推动了我国教育事业的飞速发展。

然而，在实行校长负责制的过程中又伴随着产生了民主管理、民主监督机制不够健全、教职工的权利得不到保证等许多新问题。因此，探索和建立校长的权力制衡机制成为亟待解决的现实问题。

1.建立权力制衡机制的意义。实行校长负责制，意味着校长权力的扩大，校长对内作为学校的最高领导人，具有统一指挥各项工作的权力，并能对有关重要问题实施最终的决定权和否决权：对外作为学校的法人代表，与社会各界建立广泛的联系。随着校长权力的扩大，自然会使人们重视这样一个问题：如何保证校长正确地行使权力而不是滥用权力？一般说来，校长个人素质良好、思想品德高尚、管理水平高超，那么他行使权力的准确性、合理性就高，反之就低。但是要保证校长都能正确行使权力而不造成权力越轨，就不能仅仅依靠校长个人素质的作用，更重要的是依靠严格的制度和有力的组织措施来约束，为此，有必要建立起有效的权力制衡机制。

制衡，原意指一事物同其他事物之间的相互联系与相互控制，后来逐渐转化为指对权力的管理、监督和制约。对校长的权力制衡，就是通过学校内部和外部的组织、机构、制度，约束和规范校长的思想与行为，从而使校长在行使权力的过程中，能始终符合广大教职工的意愿和根本利益，符合学校的整体目标;校长权力的运用，也只有依照一定的程序和规范，并始终处于有关组织和全体学校成员的严格监督、制约之下，才能真正确保其决策指挥的正确性和管理措施的合理性，从而提高工作效率与效能。

需要强调的是，我们说实行校长负责制后校长的权力应受制约，并不意味着校长的权力已经相当充分，确切地讲，当前校长的权力还是很不够的，还受到多种因素影响和多方面牵制。我们是以校长负责制的科学含义和发展进程来探讨这个问题的。要负责就必须要有权力，要充分负责就必须要有充分的权力，没有权力就谈不上什么校长负责制：同时有权力就必须有制约，有权力的运行机制就必须要有权力的制衡机制，这种调控和制约的结果，不是削弱而是加强了校长的领导权威。

2.建立权力制衡机制的基本途径。要使校长恰当地行使权力，就应当有效地利用各种途径进行制衡，可以考虑的基本途径有三条：

（1）以权力约束权力。校长用权，本身就因为

有权，制衡机制要发生效应，产生对校长的有力影响和约束，以权力制约权力，是制衡机制的关键所在。这种对校长的制约权力，应从多方面予以考虑：首先是上级的权力，要求教育行政部门和督导人员密切关注学校情况，发现问题后能及时予以制止，责令校长迅速改正。其次是学校党支部的权力，要求其发挥强大的政治影响力，保证校长决策和办学措施始终沿着社会主义方向进行;要认真考察校长提出的学校干部人选，并积极提出建议：建立工作汇报制度，定时听取校长的汇报，对校长违反党和国家政策的行为，有权提出质询、批评，并视实际情况通过组织渠道向，上级反映。第三是教代会的权力，教代会应有自己的常务小组，具有半官办和福利色彩的工会委员会不宜充作教代会的常务机构。要保证教代会对学校重大问题的决策权，对校长工作报告的审议权，对教职工福利开支和住房分配等项目的审核权，以及对校长在内的学校行政干部的弹劾权。

（2）以权利约束权力。校长职权的滥用，必然

造成对教职工民主权利和根本利益的侵犯，因此，从保障教职工民主权利充分实现这一点出发，也可以对校长的权力行使构成制约。我国是社会主义国家，广大教职工理所当然是学校的主人，只要教职工具有一定的主体意识、民主意识，就能积极地参政议政，发挥当家作主的作用，这就构成了权力制衡的客观基础。教职工民主权利的行使，可以在法律规定的范围内，通过舆论监督、参谋咨询、对话质询、平等协商等方式来实现，明智的校长，不仅不会压抑教职工的民主意识和民主行为，相反，他还能为教职工充分行使民主权利提供各种保证。因此，以权利制约权力，是一条有效的制衡途径。

（3）以制度约束权力。以权力约束权力，其前

提是必须有一定外力保证：以权利约束权力，是确保教职工的利益不受侵犯;而以制度约束权力，则是通过制度化的规定，让校长随时明白自己行使权力所承担的责任后果，从而使其主动、自觉地警惕权力越轨甚至滥用权力行为的出现。进一步说，这种制约不是靠校长本人的良知和道德水准，也并非只是靠教职工的民主监督，而主要是建立一套明晰可行的责任制度。这种责任可以是政治性的，也可以是经济性的;可以是奖励性的，也可以是惩罚性的。