中国农地征用的制度环境分析

郑浩澜

引言

根据浦东开发规划，1991—2000年为近期，规划400平方公里土地，其中集中城市化地区从38平方公里增加至90平方公里；2001—2020年为远期，其中集中城市化地区为200平方公里。[1]这意味着浦东农业用地将在较短的时间内被大量征用，浦东原有农村地区将迅速地城市化。

农地征用是国家基于公共利益的需要而有偿取得农业用地所有权的措施。正是农地征用制度为浦东快速的经济建设提供了制度上的可能。但每一次农地征用的过程都涉及到纷繁复杂的利益关系。本文的主要观点是，浦东农地征用过程中出现的问题，根本原因在于农地产权制度的缺陷，而农地产权制度的缺陷源于中国农村土地制度变迁的历史背景。家庭联产承包责任制的意义是革命性的，它使土地从生产队集中经营转变为农户分散经营。然而，家庭联产承包责任制主要是对生产经营方式的一种改变，换句话说，它与人民公社“三级所有、队为基础”的土地制度有着很大的历史继承性。

一，浦东的开发政策

浦东的开发是在一系列国家优惠政策的带动下开始的。早在1990年9月10日，上海市人民政府发布的《上海市鼓励外商投资浦东新区的若干规定》及《上海市浦东新区土地管理若干规定》就已经使国内外投资者对房产项目的投资增强信心。1991年9月16日，市政府批准市土地局制定的《上海市浦东新区土地使用费标准》及浦东新区土地等级的划分，将浦东新区土地分为10个等级并按不同用途规定收取土地使用费。市政府还决定在1993年底以前浦东新区的各类用地均按1991年的价格标准出让，让投资者早投资早得益。[2]

在开发浦东的新形势下，1992年7月上海市规划院编制完成了《浦东新区总体规划》及规划图。这一规划的总体目标是把浦东新区建设成为有合理的发展布局结构、先进的综合交通网络、完善的城市基础设施、现代的信息系统以及良好的生态环境的现代化新区。根据这一规划，浦东新区的范围为长江口、黄浦江、川杨河之间的三角地的350平方公里和川杨河以南、外环线以北50平方公里，共400平方公里。根据这一开发规划，从总体布局上形成了各具特色与相对独立的五个综合分区。这五个分区规划相应面积的土地，配置不同的开发重点。[3]

浦东开发的特色在于，在总体规划中每一开发区都有相应的国家级开发公司，而各国家级开发公司拥有着大量可供开发的土地资源。在浦东实际上已经形成了陆家嘴、金桥、外高桥、张江四大国家级开发公司以及华夏、王桥等新区一级开发公司，此外各镇有其工业点和相应的开发公司。[4]在这一过程中的行政行为很难与非行政行为相区别，因为从一开始行政行为就介入了市场，征地须经过严格的审批手续，同时具体的开发由几家国家级开发公司来实施。

二，改革前后浦东农地征用过程的比较

本文所指的“改革”并不是笼统意义上的1978年中国的改革开放，而是从土地制度变革的角度说，开始于1983年1月中共中央全面肯定家庭联产承包责任制的一号文件；从基层政权变更的角度说，是开始于1983年10月中共中央、国务院关于实行政社分开、建立乡政府的通知。自1983年起人民公社制度正式解体。

国家征用农地意味着土地的所有权得到置换，土地的所有权性质从集体所有转变为国家所有。根据宪法第十条，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。同时，宪法和《中华人民共和国土地管理法》中规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。[5]这事实上是从法律的角度保障了国家对农村集体土地的最终处置权，当国家由于建设需要而使用集体所有的土地时只要通过征用就可以了。从这一点上说，国家征地具有行政强制色彩。

比较改革前后浦东的农地征用可以发现，首先，不论权力如何变更，依旧是国家垄断着土地一级市场，用地单位不得与被征地单位擅自商议征地。

在人民公社“三级所有、队为基础”的体制下，土地归生产队所有、支配和使用。[6]但是生产队的土地所有权是不完全的。生产队在遇到土地调整及占有等问题时，通常是服从公社，而没有实际上的土地所有权。1982年，国务院公布的《国家建设征用土地条例》中规定用地单位除支付土地补偿费外还应付给安置补助费。此外，还规定，“用地单位不得与被征地单位擅自商议征地”，“被征地单位不得在本条例规定的补偿范围以外，额外要求或附加条件”。1987年9月，上海市政府发布《上海市国家建设征用土地费包干使用办法》规定，用地单位应向市土地局办理征地包干手续，不得直接与被征地单位擅自商议征地。这样一来，国家行政机构实际上严格管制着土地的征用，这与人民公社时期没有什么实质的差异。

其次，行政权力对农地征用的管制权从上个世纪50年代至今没有太大的变化。发生变化的是各政府机构内部的权限关系。

国家征用土地以后构成对土地一级市场的管制，因而，任何用地单位都须办理严格的审批手续。观察土地批租的行政行为，我们发现：中央国务院—上海市政府—县政府—乡镇政府之间的行政权限关系总体上呈现从上到下层层制约的模式，但也一直处在放权与收权的动态平衡中。国家通过每年下达一定的用地指标来控制省、直辖市的征地速度来保持总量的平衡，而各地区用地数量多少与行政权力的下放及收缩有密切的关系。表1是从1950年到1995年上海市建设用地批准的基本情况，以1958年、1961年、1980年、1992年为四个基本的观察点可以分析政府行政权力与征地数量变化关系。

如表1所示，1958年征地数额为改革前最高点，1961年征地数额骤减。也正是1961年，当时负责征地拆迁管理的上海市城市建设局土地审批权开始受到限制。[8]1961年6月，中共上海市委规定，征用农田需由市城建局党委审查并征得农委和当地县委同意后报市委批准。1962年6月28日，在市人民委员会批准发布的《上海市基本建设征用土地暂行管理办法》和《上海市基本建设拆迁房屋暂行管理办法》中进一步规定，市城建局只有权批准征用市区和卫星城镇1亩以下的或者租用3亩以下的生产队土地，和调拨其它单位使用的国有土地。因而，市委通过缩小城建局的行政权力来严格控制征用农田。

从表1的数据可以看出，农地征用在文革期间保持了比较缓慢的速度。1978、1979年数量的剧增主要是基于宝山钢铁总厂和上海石油化工总厂的基建工程。1980年在市府发布的《上海市基本建设征用土地管理办法》中明确了市规划局为征用土地工作的主管部门，[9]但为规划局规定了征地的权力限度，即基本建设征用生产队土地10亩以上的经市规划局审核后，报市人民政府审批。[10]

1992年征地数额的剧增很大程度上是源于1992年土地审批权向区、县的下放。1992年5月，市政府批转市建委《关于向区、县简政放权的若干意见》。自此，区、县的征地速度加快，很快便突破了国家下达给上海市的建设用地指标。

三，几点问题

农地所有权性质的转换直接引起了农村城市化的过程，其具体表现是村、队的撤销建制，即农地被征用后逐步撤销村的生产队建制（“生产队”是沿用人民公社时期的说法，或称村民小组），在村的所有生产队都被撤销以后再撤销村的建制。撤制村、队是一个过程，它直接由农地征用引起。在浦东，一般只有在某生产队的土地全部征用后才能撤销该生产队的建制，同理，只有在某村的所有生产队都撤销建制之后该村才能撤销建制。因此，在浦东有相当一部分的村已经撤销一些生产队的建制而保存着另一些生产队的建制。

撤销村、队建制本身是一种行政行为。撤销村队的建制需满足以下两个条件：1）由征地引起。2）土地被全部征用的或征地后剩余的实际耕作面积，按实际农业人口比例计算，人均不足二分的。[11]撤销队的建制需经一定的行政程序，而在村所有的生产队符合上述条件撤销建制后村也以一定的程序申请撤销建制。土地的大量征用使村、队撤销建制的步伐加快。[12]村、队建制的撤销在行政上还导致了镇与镇的合并。

村、队建制的撤销意味着村、队的集体资产可以分配给个人，这在征地过程中体现的是一种自上而下的权力主导性模式。从浦东新区到乡镇到村分别设立了撤制村队处、撤制村队办公室、撤制村队小组。浦东新区的撤制村队处主要是参与制定政策、传达政策文件及及时反馈信息。乡镇一级撤制村队办公室主要是执行政策，并指导、规范、协调村、队具体的资产处置工作，而村一级的撤制村队工作小组履行的是具体而烦琐的资产处置职责。这三者之间是指导与被指导的关系。尽管村一级的撤制村队工作小组主要是由集体经济组织成员代表和村干部组成，其权力来源于集体经济组织成员大会，其具体的处置方案须经过集体经济组织成员代表大会的通过，但该工作小组必须接受镇撤制办公室的领导。

目前，村一级的工作小组主要发挥的是行政命令的执行角色，而非谈判角色。当征用的价格、征地的用途等等已经被决定的时候，村集体经济组织成员大会也没有多少可以影响决策的能力了。村党员干部在具体的执行过程中发挥了模范带头、说服引导和安抚一方的作用，但在碰到利益分配不均等政策性问题的时候，说服、劝导似乎难以起到作用，于是，往往是在问题出现后才自下而上地反馈到乡镇政府或区政府，这很容易造成政府与农民对峙的局面，不利于社会的安定。其中出现的问题主要有两点：

1、撤制村、队中利益的具体分配问题。

建制的撤销与合并作为行政区划的调整本身并不复杂，复杂而又值得关注的是建制撤销以后利益分配不均问题，而利益的分配不均主要因政策的变化引起。

首先，征地补偿费标准显著提高。根据1998年新颁布的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条，征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、地上附着物和青苗补偿费以及安置补偿费。由于村土地归集体所有，所以按规定征地的土地补偿费不得直接分配给个人。在浦东，征地补偿费按一定的比例划到乡镇集体经济组织、村集体经济组织和队集体经济组织所有。地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，而安置补偿费则视安置情况而定。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给安置单位，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补偿费发放给个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。

与1986年的《中华人民共和国土地管理法》相比，1998年新的《中华人民共和国土地管理法》的征地补偿费显著提高。1986年制定的征地补偿费是以征地前三年平均产值的三到六倍为标准，1998年新颁布的土地管理法将这一标准提高到了6～10倍。同时，安置补偿费标准也由该耕地被征用前3年平均年产值的2～4倍提高为4～6倍，将土地补偿费和安置补偿费的总和不得超过土地被征用前3年平均产值的20倍提高为30倍。[13]

不仅如此，青苗补偿费也发生了变更。具体变更见表2。

其次，土地补偿费从不可分配给个人转变为可以部分分配给个人。这一转变以1993年8月16号上海市浦东新区管委会第144号文件《关于转发<关于撤制村队集体资产处理办法（试行稿）>的通知》为起点。在144号文件颁布前，国家建设征用集体所有土地的各项补偿费和安置补偿费，除被征用土地上属于个人的附着物和青苗补偿费付给本人外，其它的由被征地单位用于发展生产和安置人口的生活补助，任何单位和个人不得占用。但是，144号文件开始规定，从该文件颁发之日起，土地补偿费从不可分配给个人转变为可以分配给个人。而后在1996年34号文件《上海市人民政府关于发布〈上海市撤制村、队集体资产处置暂行办法〉的通知》中又明确规定，划归撤制队、村集体经济组织所有的土地补偿费，可以股权形式或者货币形式全部量化到队集体经济组织个人。[14]

标准的提高意味着近几年村、队撤制的农户享受了以前农户无法享受的利益，从而引起相当一部分农户的不满。而土地补偿费归乡镇、村、队集体经济组织所有这一政策也容易引起干群关系的紧张。当队的一部分土地被征用而队尚未撤销建制的时候，农户很容易把矛头对准生产队的干部，同样，当相当部分的队已经撤销建制而村尚未撤销的时候，村干部往往是矛盾的中心。在农民中存在着一种普遍的心理，认为是村干部贪污了大家的土地补偿费。

2、农地征用后的劳动力安置问题。村队撤制后原有依靠土地生存的一大批农民离开传统的生活方式，户口也相应地转为非农业户口。然而，这一转变并非一蹴而就。土地，对农民而言具有相当程度的保障功能，失去土地也就意味着失去了基本的生活来源。

可以说，浦东开发过程中最为突出的是因城市化开发征用土地而在短时期内出现的大量劳动力配置问题。总体上说，劳动力安置的办法是“谁征地、谁吸劳”。具体而言，征地建设单位用地多少就相应解决多少个劳动力的就业问题，这在实践中已经形成了以下几种方法：1）由征地建设单位直接吸劳安置；2）由政府劳动部门统筹安置。这类安置多见于市政工程，或者由征地建设单位以一定补偿金的形式付给乡镇政府并委托乡镇政府安排农民今后的出路。3）自谋职业。征地建设单位对个别有生产技能和专长的农民一次性发给安置补偿费后由农民自行谋生。由征地建设单位安排的大多是工资低廉的岗位。大量农民由于没有受到过正规的教育，要一时找到条件较好的岗位很难。同时，在浦东，存在大量用地建设单位无力解决劳动力安置的情况。在如今下岗人员增多、人才市场竞争激烈的情况下，失地农民心理上的负担可想而知。据统计，仅1992、1993年，浦东新区就征地13万亩，需安置征地劳动力近8万人。但是1993年上半年已落实安置的征地劳动力仅4万余人，占60％，尚未落实的有3万余人。[15]

客观地说，土地征用本身即是为了公共目的，政府将集体所有的土地收归国有并给予合理补偿的一种政府行为，土地征用权是政府所特有的一种权利。但是，这一强制性的征用是有限制的，即只有在公共目的的条件下才可以发生。问题是，什么是公共目的？如果说实现特定经济政策的公共目的的建设项目是公共的，那么我们似乎可以说浦东开发的任何建设项目都服从于这一目的，很简单，不管是重大的市政建设项目还是非市政建设项目都是在发展浦东经济这一更大公共目的背景之下开始的。

征地在所有权置换的同时资源也得到了重新配置。在这一过程中，无论在征地价格方面还是在就业方面，相对于国家的权力，农民处于比较被动的地位。显然，受征地影响最大的群体——农户缺乏表达利益与影响政策制定的渠道。

四，农地征用的制度安排

浦东农地征用的问题是在现有农地制度的背景下出现的，具有一定的普遍性，这一问题的根源在于产权制度的缺陷。[16]国家通过其强制性权力驾驭着集体所有的土地，而土地的集体所有权主体模糊。模糊的所有权主体所拥有的所有权也是残缺的，所有者与经营者、占有者与使用者之间的权利、责任、利益关系尚未明确。

1998年新修正的土地管理法第十条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。在对土地所有权的界定上，这与1986年的土地管理法没有实质性的改变，唯一不同的是新的土地管理法明确了村民小组的经营管理权。

土地管理法实际上规定了乡镇、村、小组三级分享土地产权的利益格局，但各自的权利界定极其模糊。农村土地集体所有，集体的代表在土地管理法中被界定为乡镇农村集体经济组织、村集体经济组织或村民委员会以及村民小组。然而，农村集体经济组织是一个较为复杂的概念。以浦东农村为例，村集体经济组织既包括了所有生产队（村民小组）[17]集体经济组织，也指村独立经营的经济组织，还包括村与村外面的公司合营的企业。那么，究竟哪一种为所有权主体的代表？

人民公社政社合一体制解体以后，公社改建成乡镇，大队和生产队相应改成村和组。改革后的乡镇一级是国家的最基层的政权组织，村民自治委员会和村民委员会下设的村民小组是农民的自治组织，同时村民委员会又承担着相当的行政功能，是国家行政权力控制乡村社会的神经末梢。在1997年8月27日国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》中明确规定，“不能将原来的承包地打乱重新发包，更不能随意打破原生产队土地所有权的界限，在全村范围内发包。”[18]这表明中央承认的是以生产队为集体经济组织的土地所有权主体。而稳定以生产队为基础的土地承包关系，是政府的一贯政策。但是事实上，80年代初的农业经营体制改革时，中央的政策规定落实到现实生活中的确产生了相当的困难，许多村的村民小组职能已经弱化，无法行使所有者的职能，在现实生活中，有不少村是由村民委员会兼公有财产的产权主体，这类情况大多见于村民小组没有相应的集体经济组织、经济职能弱化的乡村。另外也有不少村由村民小组代表集体行使土地所有权。于是，以村民小组为单位分配和发包土地但由村或村合作经济组织来签定合同、管理土地成为一种较为普遍的模式。浦东的情况即是这样。据了解，在浦东，多数村是由村代替生产队行使分配土地的职能，但队依旧是名义上的土地发包者。

此外，各国土地征用补偿的标准并不一致，有的是按市场价格补偿，即以被征用土地征用时在公开市场上能得到的出售价格为补偿标准；有的是按裁定价格补偿，即按法定征用裁判所或土地估价机构裁定或估定的价格补偿；有的则是按法定价格补偿，指按法律规定的基准地价或法律条文直接规定的标准补偿。[19]我国新颁布的《土地管理法》对土地征用补偿费的规定是，征用土地的，按照被征用土地原用途给予补偿。这对于农业用地来说，显然补偿的成本远低于用于其它用途的土地所补偿的成本。这便降低了土地征用者的成本从某种程度上说，也为农地转为非农地提供了动力。

五，从人民公社“三级所有、队为基础”体制到家庭联产承包责任制

1949年建国后至今农地制度主要有三次变迁。第一次是50年代的土地改革，改革的结果是将土地的地主所有转变成农民所有，实现了农户的土地私有私营。第二次是人民公社制度下土地的公有公营。第三次则是人民公社解体以后的家庭联产承包责任制。从土地改革后的私有私营—劳动互助组—土地初级合作社—高级社—人民公社，是一个农民的所有权一步一步收归国有的过程，整个历史的发展都有其潜在的逻辑关系。因此，要理解目前农地征用中出现的主要问题，必须回到农地制度变迁的历史背景中去。

1958年在中国共产党八届六中全会上通过的《关于人民公社若干问题的决议》中，明确指出现阶段的人民公社是集体所有制，而在次年2月的第二次郑州会议上，初步确立了“三级所有、队为基础”的体制。“三级所有”是指公社所有制除了有公社直接所有的部分以外，还存在着生产大队和生产队所有制。“队为基础”指生产大队为基本核算单位，生产小队作为明确的包产单位也有部分所有权和一定的管理权限，其先决条件是作为农业生产基本资料的土地归生产队所有、支配和使用。

“三级所有、队为基础”的制度其实否定了任何确定性的权利主体，是一个相当模糊的产权界定。在此，一个具有历史意义的文件是1962年9月27日在中共第八届中央委员会第十次全体会议上通过的《农村人民公社工作条例修正草案》，又称为《农业六十条》。在其第四章，“生产队范围内的土地，都归生产队所有”，“生产队所有的土地，不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用”。但是，该文件同时规定，“生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。”实际上，遇到土地调整、土地占有等问题时通常是生产队服从公社、大队的行政命令，生产大队要占用耕地时均无偿从生产队划取，公社在征用时给生产队一些补偿，但依旧是强制性的划取。因此，生产队没有严格意义上的土地使用权和收益权。

“三级所有、队为基础”体制在事实上否定了三级所有者中任何一级对土地的处置权，从而以法律的形式保障了实际的土地所有者——国家。任何一级组织或个人面对国家权力来说都不具有在产权上对抗的可能性，而国家则借助于这种政社合一的制度安排极大地降低了与农民之间的交易成本。相应地，农村人民公社及其生产队组织履行了中央权力神经末梢的功能。就这一体制而言，集体所有制与全民所有制是一致的。这种集体所有制，用周其仁的话来说，“是由国家控制但由集体来承受其控制结果的一种中国农村特有的制度安排”。[20]

中国的农村改革就是一个行政权力下放的过程。家庭联产承包责任制的出现意味着国家放松了对村庄的控制程度，农户拥有了土地经营权，村有了根据自身资源特征来安排土地制度的自主权，其意义是深远的。[21]而且，在不同的地区对家庭联产承包责任制有了不同的运用。如，有些地方实行责任田与口粮田相区分的两田制，有些地方是适度规模经营。以浦东为例，浦东新区大部分农田采取的是适度规模经营的形式。浦东针对“人多地少”的事实，采取了“确权不确地”的分配原则，即确定农户的承包权但不是具体地把土地分割到每户人家头上。农户在保留土地承包权的前提下，以提供口粮或相应租金补偿等形式将土地反包给集体，集体再集中土地将其出租给种田大户或其他经营方式形成规模经营，又称为“反承包”。这种“反承包”的方式有利于统一灌溉和建设基础设施等。这些制度创新已具备农村土地资源配置市场化的性质。

不可否认的是，家庭联产承包责任制在带动农民生产积极性上产生了巨大的效益，但它主要是一种生产经营方式的改变。就整个集体产权而言，它依旧没有走出“三级所有、队为基础”的制度框架。诚然，“三级所有、队为基础”指的是核算方式的变革，而且今天的生产队不同于人民公社制度下履行核算、分配功能的生产队，但从某种程度上说，农地征用过程中出现的问题是人民公社体制的制度遗留。

首先，今天面临的问题依旧是所有权主体模糊，所有权界定不清。一方面，《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》并没有对所有权进行明确的界定。另一方面，从浦东撤制村队集体资产分配的流程看，土地补偿费在队、村、乡镇三者之间分配，体现的依旧是三级所有的利益分配格局。尽管此时的“三级”已不同于人民公社的“三级”，但前者确实是由后者相应地变更而成。

其次，就浦东的情况看，在国家对土地的征用过程中，“生产队”（村民小组）依旧是基本的被征地单位。原有的以核算和分配为主的生产队在现有的体制下功能大大的弱化，生产队一般以村民小组的形式存在却难以发挥队的功能。尽管人民公社解体后国家权力向社会的下放使农村自主选择权增强，但从国家对土地的管制方面看，法律上的集体所有者村民小组或村委会并没有对土地的支配权和最终处置权，相反这些权利由国家掌握。

六，结论

1迸┑卣饔弥谐鱿值睦益分配问题和劳动力安置问题都和农村土地制度的产权缺陷有关，而这一缺陷有其深刻的历史背景。

家庭联产承包责任制的意义是革命性的，但它是在人民公社体制内部产生并推广的。中国的农民在这一制度安排下享有了以前无法享有的自主权，但从另一个角度说，他们只是在集体成果上交后享有剩余分配权的集体成员。因而，家庭联产承包责任制的出现首先面对的是如何保护国家和集体利益的问题。只有在国家利益得到相当保障的前提下，才具有制度创新的可能性。保留集体作为土地所有权的主体地位，这恰恰是制度得以创新的合法性前提。

2币解决农地征用过程中出现的种种问题，最关键的是明晰农地制度的产权关系。

只有产权明晰后，才有可能出现土地所有权代表谈判的声音。产权关系的明晰与私有产权是两回事。我们并不能说，只有私人产权和发育较为完全的市场才能增加经济效率，而集体产权和政府活动只会降低经济效率。私有产权完全的市场制度也是在一定的社会背景之下才突现它的意义。

农地征用过程中出现的问题不是一个建立私有产权的问题。浦东农地征用的现实说明，产权制度的缺陷在于产权主体不清、具体的产权不明以及法律的不完善等等。改革的关键并不是是否产权私有的问题，而是在现有的条件下能否私有的问题。如果说，在国家的行政权力依旧强制性地介入土地市场的情况下进行土地私有，那么极有可能导致的局面是，利益迅速流向某一社会群体从而产生严重的贫富差距。在目前国家行政权力依旧控制土地市场的情况下，提出产权私有只能是一种理想。

因此，在目前的情况下，急待解决的第一步是在现有农地集体所有的框架内明确所有权的主体，并在法律上保障所有权主体的权利和义务关系。较为现实的做法依旧是农地的所有权归集体所有，但是这并不是说今后一直坚持土地的集体所有。

3迸┐宀权集体所有依旧是一种受限制的产权。

国家是土地市场的宏观调控者。土地资源的稀缺性使国家必须以必要的强制力实行对土地的宏观管理，如土地所有者产权不能自由转让，只能在一定期限有偿出租或让渡等等。

但是，国家对土地的控制模式急待转变。在浦东的开发中，似乎任何商业的开发行为都有一个“公共目的”的标榜，而真正的“公共”开发项目，如市政工程，由于与其他商业开发行为相混同而体现不出其“公共性”。因此，有必要区分公共开发项目和商业开发项目，并对不同的开发项目进行不同的管制，而不是简单的进行所有权的置换而后构成国家对开发土地的垄断。例如，对商业开发行为，农村集体产权的代表可以在国家政策的允许下与用地单位协商具体的安置补偿费和劳动力安置问题，倘若农民的利益得到侵犯，可以以法律的形式解决纠纷。

本文并不是主张国家的权力完全退出对土地的控制，关键在于国家行政管理模式的转变，在于农村集体组织谈判能力的加强，在于以法律的形式具体巩固集体所有权的表现形式。

（作者单位：复旦大学国际关系和公共事务学院）

注释：

[1]《上海城市规划志》第121页，上海社会科学院出版社，1999年3月。

[2]《上海房地产志》第293页，上海社会科学院出版社，1993年3月版。

[3]《上海城市规划志》，同前，第119页。

[4]浦东新区土地开发主要采用了预征与实征相结合的方式。预征主要指对规划城市用地范围内的土地以耕地面积算，先向拥有集体所有土地的单位交付预征费的30％，将土地转为国有土地。这时已经完成了所有权和管理权的转换，但土地的用途和使用权暂且不变，到实征时只须交付70％的补偿费即完成动迁。与此相对，实征是相对于近期开发而言的一次性的征地。不论是预征还是实征，土地征用的实质没有改变，不同的只是时间长短而已。

[5]参见《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》。

[6]见《农村人民公社工作条例修正草案》（“农业六十条”）第四章。

[7]载于《上海房地产志》，同前，第336页。

[8]上海市城市建设局1958年7月由市建筑管理局与市政工程局合并而成。

[9]1979年2月决定重建上海市规划局（上海市城市规划建筑管理局），原市城市建设局的建筑管理处归规划局领导。1991年上海市城市规划建筑管理局由改名为上海市城市规划管理局。

[10]到了1985年，为了明确城市土地管理部门的权限，建立了上海市土地管理局，把市房地局的地政管理和市规划局有关征用调拨土地工作部分划归市土地管理局管理。这时建设用地的审批程序是先由市规划局选址定点，确定用地范围后，由市土地局根据市规划局审批的用地规划许可证确定用地面积，再办理土地使用审批手续。

[11]见上海市人民政府令1992年11号《上海市建设用地管理办法》第三十三条。

[12]见1999年2月5日，花木镇第14届人民代表大会第一次会议上的政府工作报告。

[13]详见1986年《中华人民共和国土地管理法》和1998年新修订的《中华人民共和国土地管理法》。

[14]可以处置的集体资产包括政策性补偿收入（土地补偿费、安置补偿费、菜田补偿费以及青苗补偿费等）、当年生产经营收入及历年积累的资产。

[15]见宏明，《城市化开发过程中农村剩余劳动力资源的配置方式研究及其实验》，载于《浦东开发开放论文选》（1985～1995），上海《浦东之窗》丛书编辑部编辑出版1995年9月版。

[16]具体而言，农村产权是当事人对农地的一组权利，包括农地所有权、使用权、收益权、处分权以及这些权能的细分与组合。参见《中国土地问题研究》第210页。

[17]浦东农村的村民小组多按照人民公社时期生产队的规模设置。人民公社解体之后，原先的生产队与生产小队分别对应于村民委员会与村民小组，当然性质已经发生了变化。

[18]迟福林主编，《走入21世纪的中国农村土地制度改革》，第230页，中国经济出版社，2000年6月版。

[19]韩俊，《中国农村土地制度建设三题》，载于《管理世界》，1999年3月。

[20]周其仁，《中国农村改革——国家和所有权关系的变化》，载于《中国社会科学季刊》（香港、秋季卷）1994年。

[21]值得注意的是，家庭联产承包制只是一个概括性的名词，它的内涵相当广泛，在不同的地区有不同的实现形式。