限制性接触

郝雨凡　张燕冬

由于美国新政府的一系列外交新动作给中美关系带来了冲击，虽然自2001年夏，双边关系开始出现缓解， 但以下问题仍须分析澄清：这是新总统的学习适应期，还是中美关系正在发生本质的变化？

一，强硬政策与缘由

小布什上台后强调美国国家安全，增加军费，对华政策开始强硬并重新定位中美关系，有其国内和国际多方面的原因。冷战胜利后的美国社会，总体上开始趋于保守。国内各种社会问题成为公众关注的焦点，而对传统国际安全和军事问题的关注程度则大大下降。美国人对一些新兴的跨国性的国际问题如环境保护、人权、国际恐怖主义、贩毒等问题表现出更多的兴趣，劳工利益由于经济全球化的加剧而日显突出。由于大批新移民和外国商品的涌入，美国保守排外的民族情绪也开始上升，共和党右翼势力正代表着这股情绪和思潮。 小布什代表着共和党内的强硬国际主义势力，虽然他不完全同意共和党内新孤立主义思潮，但仍然意识形态味道十足，对宗教自由、堕胎等问题比民主党更为敏感，在外交政策上也会更为武断，对战略安全更加看重。由于共和党右翼在小布什总统竞选中曾立下过汗马功劳，新总统需要安抚长期受到压抑的党内右翼势力。

国际上，冷战结束使美国在世界上享有无以伦比的战略优势和行动自由，也使得美国失去了明确的敌人，从而导致在外交政策上的共识丧失，国内政治对外交政策的干扰大大增强。急于寻找下一个可能的挑战者，在世界各大国中，只有中国在高速增长，而且在国际秩序意识形态和国家利益等方面和美国存在着冲突的可能。于是“中国威胁论”随之而起，是否要“遏制”中国的辩论也应运而生。

进入21世纪的美国人普遍存在一种矛盾心态，一方面想稳坐第一把交椅，另一方面又不愿意付出太大的代价。在这种情况下，美国外交政策的总体方向是要在孤立主义和干涉主义，理想主义和现实主义之间摸索，找到一个最佳的平衡点。 克林顿政府的外交政策是以理想主义和干涉主义为特征的。 但是在他的第二任内，其政策倾向已经部分地从理想主义转向现实主义。布什政府的外交政策则更加突出现实主义和权力政治的一面， 在坚持“国际主义”的同时，在战略上做一定程度的收缩，以确保美国的战略重点。 最近在马其顿与阿族武装的冲突中，美国的政策就是一例。即使欧洲盟国希望再次介入巴尔干，小布什仍拒绝卷入，即使是“人道主义的救援”。[1]

中国在美国外交政策的调整中有着重要而独特的作用。出于自身安全利益，美国人希望改变中国，至少使其不会成为美国未来的威胁。但在如何改变中国这个问题上存在着两种截然不同的态度。一种认为中国是一个大国，虽然仍是社会主义国家，但近20年的改革开放已在中国发生了符合美国利益的变化， 而且中国还在沿着这个方向走。同时，中国巨大的市场也可以为美国提供了无限的商机。为此，美国应该同中国积极接触，继续鼓励在中国发生有利于美国利益的变化，以和平方式将其纳入到西方领导的国际体系中来，使它成为负责任的主要成员。

另一种观点则恰恰相反，将中国看成是美国未来的主要敌人、一个战略威胁、商业竞争对手、专制暴政、政治“异己”和人权的侵犯者。这一派观点认为，服务于美国国家利益最好的方法是削弱共产党在中国的统治、限制中国的发展，将其作为21世纪美国必须对付的最可怕敌人，未雨绸缪。像当年美国冷战期间遏制苏联那样遏制中国，在中国造成“苏联式”的垮台。

现实的美国外交政策则在两种观点中寻求平衡。从长远来看，美国外交政策的目标是要防止中国成为能够对现存美国霸权提出全面挑战的另一个苏联； 从近期而言，两党精英在心理上希望用中国的崛起来凝聚美国国内在外交上的共识。[4]但在实际政策上，美国又希望尽量避免与中国的公开战略对抗。这就是为什么美国近年来交替使用“接触” 和 “遏制” 的两手。布什政府更强调遏制，注重约束中国的外部行为。 换言之，布什更关注的不是中国的国内政治而是中国的国际行为， 是双边关系的战略含义而不是它的道德含义。 这种政策倾向，如果是在双方具有巨大的共同战略利益的情况下采用，会大大降低由于双方政治制度不同所带来的摩擦。但是在双方共同战略利益有限，彼此又猜疑对方的战略意图的情况下，这种政策取向只会加深彼此的误解和猜疑。

同时，美国精英层对中国的一些看法也开始转变。十年前美国政界学界多少接受这样的观点：即中国实现的市场经济改革，将导致政治制度上的变化，向往现代化的中国年轻一代，也会在政治上更“亲西方”。但显然这种以经济促演变的策略并没有奏效。在美国人眼中，中国未来的不确定性正在增加。而且近来美国决策层对中国政府的对台政策也有新的认识。过去，美国人认为只要台湾不正式宣布独立，中国政府就不会对台动武，但最近意识到，中国政府更加强调台湾问题不能久拖不决。[5]中国似乎已经有了解决台湾问题的时间表，正准备在5－10年内解决问题。因此美国开始采取一系列步骤，加紧对中国的战略防范。

二，限制性接触：布会对华政策的实质

客观地说，虽然总统的更换对双边关系造成一定程度的震荡，但小布什与克林顿政府之间存在着政策上明显的连贯性。 美国共和党政府在未来几年中还会奉行“对华接触和遏制的两手政策”，因为这也可以服务共和党重新限定的国家利益，保持接触可以达到改变中国和向中国施加压力的双重目的。但接触不会是简单的接触，而是限制性接触；而且接触不仅不会缩小，反而有可能会扩大。美国的目的旨在扩大中国依赖美国的范围、程度，甚至包括军事上的透明度，通过经济交往促进中国国内制度上的转型；但同时又加大、加深防范中国可能出现的危害美国国家利益的国内与国际行为。在限制性接触中有强硬的成份，有时甚至会给人以威摄和遏制为主的态势。这种限制性接触呈现以下几个主要特徵：

首先，旨在建立一种始终不渝而手段相当灵活、包容而多层次、全面而可控的与中国交往的机制，并相应作好准备与日益崛起的中国进行全面的竞争。第二，能够应付后冷战时期威胁美国安全的多样、多变性和不确定性，甚至有可能出现的突发性事件。一方面，它既可能容纳一个崛起、友好而符合美国利益的中国，另一方面又能对付一个不安现状、与美国利益可能敌对的中国。第三，这种态势，虽与冷战时期全面遏制和武力对抗的冲突尚有相当的距离，但在军事战略和外交决策层面仍存有对抗、围堵、防范的一面，即潜在的战略敌手的成份。对中国不仅在周边围堵，而且从上向下施压。第四、这种类似对抗的限制性施压，并不是全面的， 更不是一成不变的。何时强硬遏制，何时接触友善，完全视特定时期的具体情况而定，而且经常会是同时进行，只是强弱和内容有别。

就现阶段而言，限制中的政治含义似乎少些。因为中美政治分歧虽将存在，但可能不会成为新政府对华政策考虑的重点。美国精英们已经从冷战胜利后的喜悦中冷静下来，不再将改变中国国内政治制度作为对华政策的首务。小布什的外交助手们意识到，虽然美国是世界上唯一的超强，但要影响中国这样一个大国的国内政治制度，能力是有限的。从这一角度出发，小布什政府的对华政策将更多地从中国的国际行为是否符合美国的国家利益来考量，而不是以美国的政策是否有利于促进中国的“改变”为目标。尽管如此，短期内美国政府并不会放松在政治制度、人权、民主、自由等问题上对中国施压的程度。

美国限制性接触政策中的战略含义将占主导地位，尤其在亚太地区和台湾问题上。在美国人看来，作为一个国力不断提升的地区性大国，中国一定会在亚太地区扩张自己的势力。一个不维持现状而又主张世界多极化，提倡建立新的国际秩序的社会主义中国，明显构成了美国全球利益的挑战。[6]目前，美国安全战略的转变和建立国家导弹防御体系的构想，都是在军事上作好防范中国的准备，短期内中美两国在安全利益上的分歧正在扩大。

布什政府在对华政策上面临的首要难题是如何处理好美国安全战略调整及国家导弹防御系统对中美关系的冲击和台湾问题，而这两个问题都与美国国家安全和在亚太地区的利益紧密相连。NMD问题涉及到美国国家安全概念和军事战略的根本性改变，因为它不仅是在来袭导弹飞行途中对此进行拦截，而且包括对敌方陆基、空基、舰基的导弹发射源进行直接打击，有时甚至是长程打击，所以具有极强的攻击性。值得一提的是，美国之所以要一意孤行地推行该计划，有一个原因可能为学界所忽视，那就是：后冷战的国际环境使得相当一部份美国人(特别是共和党右翼)感到不安全。虽然苏联威胁消失了，但世界仍是危险和混乱的，单靠经济全球化和政治民主化，似乎不能改变美国的安全环境，美国所受的威胁更加分散，更加具体，更难对付。

美国将NMD看作防御性武器，而中国却将其视为使进攻成为可能的武器。多年来，中国奉行最小威摄的安全战略，仅拥有十分有限的洲际弹道导弹。如果美国具有拦截有限弹道导弹的能力，将使中国丧失第二次报复打击的能力。如果台湾加入美国设计的地区导弹防御体系(TMD)，这一体系会使台湾当局更愿首先攻击大陆(即所谓“境外决战”)而不必担心大陆的报复。现在，布什政府的全球军事战略调整已浮出水面。美国在西太平洋的军事投放能力会明显加强，发展战区导弹防御系统，建立一个由美国人指挥、以美日同盟为核心、多个盟国参与的多边战略体系，在军事上做好与中国发生冲突的准备。NMD计划将是美国对华限制性接触内容的一部分，而这会加速中美对抗的步伐。

在今后一段时间内，台湾问题仍将是中美关系中的核心问题，对付中国和台海地区的局势是美国今后一段时间内对华政策的首要考虑。在亚洲，美国的岛链防御会更加接近中国沿海，改善美国远距离投放能力不足的局面。美日同盟将得到加强。在可预见的未来，由于亚太地区缺乏类似北约的多边组织，美国在地区安全方面对日本的倚仗甚至远远超过欧洲任何盟国对美国的作用。台湾岛内局势的发展将是最大的变数，因为它超出中国和美国的控制。虽然小布什也不希望为台湾而与中国开战，也会继续约束台湾，但美国的行动自由将受其民主理念标榜的束缚和国内政治的影响；共和党对台政策“清晰化”的做法可能给台湾一些人提供某种空间。总之，台湾问题由于台湾岛内政局的变化、共和党的亲台传统和国会的影响而日趋复杂，不确定性会继续增加。偶然性的因素可能导致严重后果，未来台海地区不是没有擦枪走火和因偶然因素导致连锁反应的可能。

继续鼓励中美经贸关系的发展，这是限制性接触政策的重要内容，也是维持脆弱的双边关系的重要支撑。目前，中国国内对中美经济关系持相当乐观的态度，认为两国经济关系互补，相互依赖正在加强，美国已不可能在经济上制裁中国。固然，美国也许不太可能采取冻结中国在美的资产，宣布贸易禁运这样的极端措施，但不等于不会在经济上向中国施压。应该看到，由于双方政治经济结构的不协调和对彼此贸易政策的不同解释，以及对世贸组织的各项规定的不同理解和执行力度，会不可避免地导致双方在贸易和投资问题上发生种种冲突，并导致双方频频走上法庭或世贸组织的仲裁机构，寻求对自己有利的裁决。

同时，必须清醒地认识到，中国的经济安全形势并不容乐观；主要威胁源于中国在激烈竞争而又相互依存的国际经济中处于相对落后的地位。这使得美国等西方国家在对华关系上具有影响优势，恶化了中国经济在相互依存中的脆弱性。而且两国经贸关系越紧密，这种脆弱性可能越强，美国可以用来压中国的筹码越多。如果中国无法从根本上尽快提高自己的竞争能力，中国经济安全上的威胁就无法从根本消除。对此，一种观点认为中国应该加快融入，认清尽早融入的好处，在遵循现有国际经济体系规则的同时，力争本国的实际利益。另一种观点承认全球化的趋势，但更强调本国内部的改革和应变。中国应尽快调整国内经济结构、改革金融体系、完善市场配套改革，优化自身资源配置，避免由于单纯依赖外国资本所造成的负面影响。此外，由于美国国内经济的不景气和保护主义的抬头，美国劳工、环保等组织和利益集团也会形成国内的政治力量向政府施压， 从而给中美经贸关系带来意想不到的麻烦。

近年来，冷战的结束和美国的战略优势，导致美国国内在外交政策上的共识丧失，国内政治对外交政策的干扰大大加强，许多影响对华政策的国内因素如国会、利益团体、舆论和媒体等已经上升到主导地位，而且影响方式也越来越复杂。党派政治、利益集团的活动、反华势力和国会与行政当局的矛盾已经成为影响对华政策和中美关系的一个主要变数，左右着中美关系的发展和起伏。90年代以来，中国对美政策时常处于被动的原因之一是忽视了美国国内因素对中美关系日益增强的影响。

三，政策反思

当前，应对中国现代化进程的历史阶段和在国际体系中所处地位有一个清醒的认识。中国仍是发展中国家，当务之急仍是自身的现代化，应认清现阶段的国情和国家利益。到底什么是目前最主要的国家利益？是为了维持世界和平，建立公正合理的国际新秩序，为在世界上早日出现多极化，而与美国的霸权主义相抗争？还是更加着眼于中国自身问题的解决和发展，增强中国的综合国力和人民的富裕程度？答案是显而易见的：在经济全球化和民族矛盾日益突显的情况下尽快实现赶超是第一位的。中国现代化的过程是艰巨的，这要求外交政策在国家主权和领土完整不受侵害的前提下，能够提供并保障外部和平，并有利于中国现代化过程中实际利益的谋求。而美国是世界上唯一可以提供也可以损害中国这一根本利益的国家。推进世界多极化和建立国际新秩序固然重要，但世界和平和合理的新秩序应该是服务于中国自身发展的手段而不是目标，中国的自身发展和进步才是最终目的。

在本质上，中国对美政策和美国对华政策一样，也希望能达到两个似乎相互矛盾的外交利益：一方面希望改善中美关系，另一方面又希望能够尽量削弱美国的霸主地位。对此中国也应该有自己的两手政策，既要接触，也要防范；但不是采取反制手段，而是力争缓和疑虑，建立信任。 这需要决策层具有掌握细微差别和协调平衡的能力， 做到既能利用美国设计的交往机制维持和发展双边关系，又能避免和减少对中国现代化事业的干扰和压力。目前，在与美国交往中，不宜刺激美国，调动并强化它遏制中国的一面。应承认中国不是一个“维持现状”的国家，但这不等于将要危害美国的利益；在具体行动上，不要让美国感到中国在处处挑战美国。

目前在中国流行着两种不利于中美关系改善和发展的观点。一种观点是盲目乐观，认为两国关系虽好不到哪儿，但也坏不到哪儿，从长远来看，中美关系不会出现全面对抗，因为双方已有巨大的经贸关系。因此，我们可以不必担心，甚至可以无为而治，任其发展， 而且我们对改善关系也无能为力。另一种观点是盲目悲观，认为小布什对华采取强硬态势，不是暂时的，它意味着美国对华战略的实质变化。中国对中美关系不应抱有幻想，做好准备，否则误国误民。

虽然乐观派和悲观派都有一些道理，但都将中美关系的复杂性看到过份简单。首先，如果盲目乐观派对“坏”的标准仅限于关系破裂和中美战争，那的确很难坏到那种程度。

两国在政治、经济、军事、外交等各种利益上的分歧都在扩大，而且随时可能掀起波澜，如果处理不当， 可能升级到危险的层面。当然，美国全面遏制中国，也并不等于战争，而是表现在许多非军事领域内较劲，施压与反施压，对中国各种资源的消耗也将是巨大的，对中国的现代化进程的负面影响也是难以估量的。如果两国在涉及根本利益的问题上对抗起来，中美经济关系不仅会受到冲击而且有可能发生大幅度逆转。美国虽然是个重视商业利益的国家，但一旦在安全威胁上形成社会共识，再大的商业利益都会让位于国家安全利益。

对此，应有清醒的认识，应尽力防止在美国社会形成稳定的、压倒性的反华主流意向。 同时，也应看到美国政府和社会也不是铁板一块，期间政策分歧很大，存在着许多可为我所用的空间。在美国政坛上，意识形态和力量对比从来就不是一成不变的。共和党虽然一度控制白宫和国会两院，但2001年5月底共和党参议员退党事件已经改变了国会力量对比的天平，将会对小布什的政策形成更多的挚肘。而且官僚机制内部向来存在明争暗斗，最近国务卿和国防部长的意见分歧也已显露端倪。

目前小布什政府对华政策仍处于酝酿之中，尚未定型。原因之一是内部意见相左：一派较为温和，主张遏制与接触并用，保持与华接触，进而促使中国“西化”， 但同时也作军事上的准备，即所谓“遏制接触”，其代表人物有国务卿鲍威尔、财长奥尼尔等；另一派则较为强硬，在程度上更加主张遏制，挫败乃至推翻中国现政权，代表人物有国防部长拉姆斯菲尔德和副部长沃福沃茨等。副总统切尼虽然也希望在安全问题上以强硬姿态来威摄中国，但在贸易问题上则采取较为温和的立场，鼓励中国开放。所以，共和党高层目前尚无政策共识，而且主张遏制与接触并行的温和派仍占多数。少数强硬派主要包括军事情报系统、保守思想库、右翼媒体以及国会内共和党反华议员及其助手们组成的“蓝队”。然而，强硬派虽是少数，但能量很大，煽动性很强，而且中国国内政策和对美政策也经常向他们提供“弹药”。撞机事件后，中美双方的对立情绪和猜疑有所加深，某种程度上也助长了强硬派的气焰，但这只代表了美国一部份人的意见。

另外，由于过去20年的接触，中美双边关系中已经发展出许多健康因素。今天的中美关系不同于冷战时期的美苏关系，在两国之间存在广泛的文化、社会、科技和商业联系，这些联系的广度和深度不容忽视。尽管两国经贸摩擦不断，但是两国越来越密切的经济交往和日益加强的民间联系，为脆弱而不稳定的中美关系注入了稳定的因素，成为目前维持和发展双边关系的新支撑点，也为平衡中美两国在其他领域的分歧和麻烦起到缓冲作用。

同时， 中美两国并不是共处在真空之中，周围还有日本、俄罗斯、欧洲甚至印度等大国也对中美关系起着间接但却不可忽视的影响，这些国家内部也有各种势力和不同利益的相互牵制，也有不同声音。在这个日趋复杂又相互依存的国际格局中，中国应该投放更多的资源，研究中国的整体安全环境。中国相关国内问题也应进入我们的研究视线，因为不仅处理国内问题的方式有时会负面地影响外交政策和国际环境，国内舆论和不同意见也开始影响中国对美政策。

中美关系在后冷战时期是风险与机会并存，美国虽然以国家安全利益至上，但并不排除中美关系向正反两向扩展。中美关系合作与竞争，争吵与妥协并存的趋向短期内不会改变；由于在世界范围内美国的绝对优势地位不会改变，美国试图将其当前优势转变成长久优势的行为方式也不会改变，中美两国在若干敏感问题上仍会磨擦碰撞不断，仍将重复“摩擦—危机—补救—稳定—再摩擦—再危机”的循环模式。

估计今年下半年，中美关系可能出现转变的契机，中国即将加入世界贸易组织，中国上海将举行亚太经合组织领导人非正式会议，届时布什将出席并正式访问中国。要注意的问题是，中国方面不要又像以往一样，危机一经缓解，立刻又产生盲目乐观的情绪。必须对中美关系变化中的实质有清醒的认识。

（作者单位：郝雨凡：美国科盖特大学

张燕冬：美国锡拉丘斯大学）

注释：

[1]Adam Garfinkle, " Bush s First Foreign Policy Test: Its Not What You Think ", June , 1 , 2001 , Foreign Policy Research Institution.

[2]王建伟“美国冷战后外交政策调整和对华政策”，引自郝雨凡和张燕冬主编，《限制性接触》新华出版社，2001年。

[3]王辑思，“中美可以避免新冷战”，《环球时报》，2001年6月22日，第7页。

[4]Kurt Campbell, :The Challenges Ahead For U.S. Policy in Asia", March 20, 2001, Foreign Policy Research Institution.