社会保障制度：调整与完善

社会保障是伴随着社会经济的发展和时代的变革而不断发展起来的。它由非正式制度安排发展到正式制度安排，从政府不介入到政府积极介入，从为统治者服务到为整个社会长期稳定协调发展服务，从一种社会政策演变成社会政策与经济政策等交互作用并相互协调的混合型政策，是社会文明发展进步的重要标志。

本刊试图从一些国家和地区的社会保障体制当中选择介绍一些具有代表性的，力图对其社会保障制度的建立以及存在的利弊进行些探索，不知能否对我们当今社会保障制度的建立或完善有所借鉴?

在历史上，最早的社会保障活动始于宗教慈善事业、官办慈善事业与民间慈善事业共生的时代。国家通过立法的形式来介入济贫事务，成了社会保障发展史上的第一个重要里程碑。18世纪工业革命和社会化大生产的发展，催生了现代社会保障制度，它以19世纪80年代德国制定并实施有关社会保险法令为起始标志。经过20世纪上半叶的发展，现代社会保障制度于40年代～50年代进入成熟期，以西欧与北欧国家为代表的福利国家即是这种制度走向峰巅的典型，社会主义国家亦建立了国家保险制，日益增多的发展中国家亦开始尝试建立有限的社会保障制度；而70年代～80年代以后，随着社会经济等诸影响因素的发展变化，各国社会保障制度又先后步入改革、发展与完善阶段。

社会保障模式千差万别

影响因素的复杂性和各国具体国情的差异，决定了社会保障制度不可能走向全球化。迄今为止，世界上既没有一套能够得到各国公认为最合理的社会保障制度，也很难像输出经济模式一样地将一国的社会保障制度全面输入他国。因此，即使是经济体制乃至政治、社会制度等相同的西方国家，其社会保障制度亦可能存在着巨大差异：如美国与英国，它们在经济体制、政治制度乃至在许多国际事务方面的主张都如出一辙，但前者的社会保障制度却是以具有选择性的就业保障为主体，后者却是世界上最早宣布建立普遍性福利制度的国家。可见，在不同的国家，只有在社会保障制度共同规律制约下的不同社会保障模式；即使在社会保障模式分类中划入同一类别，事实上也会存在着某些差别。

当然，考虑到任何社会能够提供特定保障的方式都会包括政府、市场、社区及家庭等，对社会保障模式的理解就不能过于简单化，因为许多国家虽然选择方式的侧重点不一（如有的强调政府为主导，有的更重视市场或社区或家庭的保障功能），但纯而又纯的单一模式并不存在，从而大多是一种模式为主与多种模式混合在一起的格局。不过，我们仍可从各国社会保障实践出发，根据社会保障制度的主体特征将其划分为：

以英国及北欧国家为典型代表、以公民权利为核心、以国家为主体的福利国家模式；

以新加坡公积金制度、智利养老金制为代表、以个人帐户为基础并强调个人负责原则的强制储蓄型保障模式；

以及由苏联开创、在各个社会主义国家得到实践，但正在逐步成为历史的国家保险制度。

需要强调的是，目前的改革潮流及各国的改革实践表明，单一模式将不再是各国社会保障制度的全部制度基础，不同模式的混合并在一国或一地区范围内得到发展已经成为一种非常明显的趋势。

一些必须引起我们重视的教训

迄今为止，全世界不同程度地建立了社会保障制度的国家已有160多个。客观而言，这些国家在建立和发展本国的社会保障制度中，都取得了相当的成就。然而，许多国家纷纷对社会保障制度进行改革的事实亦表明，现代社会保障百余年来的历程并非只有令人陶醉的一面，它同样有着一些必须引起我们重视的教训：

第一，单方包办的社会保障制度注定是难以持续的社会保障制度。如一些发达国家包办社会保障，导致福利高速膨胀，社会保障开支占其GDP的比重高达20％以上或占财政预算的40％以上，这些国家只能依靠征收高税收来维持高福利，即使如此，仍无法使社会保障收支趋向平衡；社会主义国家的国家保险制亦均以牺牲经济效率并不得不彻底变更传统保障制度而告终。同理，社会保障若由企业包办，生产可能便遭致命打击；若完全由个人负责，社会风险便不能得到分散，社会问题仍然不能得到解决。因此，许多国家的实践，均已证明或正在证明单方负责的社会保障制度注定是无法持续的社会保障制度，这是各国均应当汲取的一个深刻教训。

第二，社会保障水平过高会助长国民惰性，并使生产成本增高，影响国家竞争力。一些发达国家近十多年来为促使本国的经济发展而不断做着削减或调整社会福利的尝试，亦表明了社会保障水平太高及由此带来的某种负面影响。如英国曾是世界上最强大的国家之一，现在日益没落，其中"从摇蓝到坟墓"式的高水平社会保障不能不说是一个致因。

第三，社会保障的不足亦会严重妨碍经济社会的健康发展。部分发展中国家的现实表明，研究社会保障不能仅仅注意已经建立了现代社会保障制度的国家，不能仅仅看到社会保障水平过高所带来的某些负面影响，还应当注意到那些没有建立起社会保障制度及社会保障严重不足的国家，因为这些国家所出现的严重社会问题或政治危机及其对经济发展的不利影响，亦从另一个侧面证明了如下结论：如果缺少完备的社会保障体系，特别是产业工人的社会保险出现纰漏，要构建任何一种市场经济体制几乎是不可能的，并且不可能成为工业社会的一名合格成员。因此，不能把社会保障简单地看成是国家的一种负担，还应当把它看成是使效率与公平保持有机结合的必须机制，是促进社会经济协调发展的必须手段。

社会保障改革已经成为一种世界潮流

20世纪80年代掀起的社会保障制度的改革浪潮，绝不意味着社会保障制度走向终极，而是将适应时代的要求而更加理性地得到发展。

针对公共福利支出膨胀并导致财政危机，以及社会保障部门日形庞大而逐渐演化成官僚机器的现象，发达国家在维护现行制度基本框架的前提下，纷纷将改革原有的社会保障制度作为一种必要的发展手段。

全面考察世界各国的社会保障改革，可以发现正呈现出如下一些发展趋势：

第一，尊重本国国情。如西方国家根据自己的国情，不仅率先建立了相应完备的社会保障制度，而且在不断地修订、完善自己的社会保障制度；许多发展中国家则不再简单地模仿发达国家的做法，而是走出有自己特色的发展道路。

第二，追求长期稳定协调发展。越来越多的国家将社会保障制度视为国家长期稳定协调发展的重大战略，并通过修订立法和完善政策来促使社会保障制度更加完善化。如一些发达国家的社会保障财政危机因政策的及时调整而得到了缓解，一些发展中国家加快了滞后发展的社会保障建设步伐，客观上均有助于促进整个社会经济长期稳定协调地发展，而社会保障制度也在一些国家以更新的姿态迈上可持续发展之路。

第三，制度模式走向多样化。对世界各国而言，社会保障统一模式或由少数几种模式来决定的时代已经过去，多样化成了现阶段社会保障制度在各国走向发展的重要规律。它主要表现为项目体系多样化、管理体制多样化、实施方式多样化、经费来源渠道多样化和社会保障支出渠道多样化等方面。

第四，责任共担机制正在普遍得到确立。国家包办社会保障已经被证明是缺乏效率和不可持续发展的，政府主导的社会保障机制的产生，正是社会发展导致家庭及个人责任承受能力弱化，以及市场机制"失灵"的结果，但政府也不能因此放弃自己的责任。因此，绝大多数国家的社会保障改革的政策取向，都是建立合理的责任共担机制，即由国家、企业、社会、个人共同分担起社会保障责任，各方通过参与费用分摊、参与社会化管理、参与提供相关服务等来尽到自己的责任，这正是社会保障制度得以持续发展的基本条件。

第五，适度引入私营机制，以减轻官方系统的压力并提高社会保障系统的行政效率。英国、瑞典、智利和香港等国家和地区都颁布了一系列的改革措施促进社会保障系统的私有化改革。然而，社会保障改革也不能走向私有化与个人负责的极端，如果这一公共领域完全转变为私有化并由自由市场来调控，则必然失去社会保障的本源意义及其责任共担、互助互济机制，这种改革不仅隐含着牺牲公平、潜伏危机的社会风险，而且必然使一些需要通过社会保障手段解决的社会问题得不到解决，从而成为一种有违社会发展进步潮流的倒退。因此，需要强调的是适度引入而不是滥用私营机制。

第六，调整具体政策，实现开源节流。如努力促进经济发展，降低失业率，由此而使缴费人数增加和征收的社会保障税增加；制定更加严密的税收征管办法，防止偷税漏税行为发生；提高退休年龄以增加社会保障税的收入；开展基金的有偿运营，以增加投资收益。同时，许多国家还通过严格监管来杜绝社会保障支付中的浪费现象，通过提高行政效率来减少运行成本；等等。具体政策的调整，确实能收到明显效果。

总之，改革社会保障制度已经成为一种世界潮流。个人责任的回归、市场机制的适度引入、民间力量的适度渗透、在公平中注入效率，以及养老基金与资本市场的有机结合等将成为新的发展趋势。然而，社会保障责任分担机制与互助互济的基本特色，以及政府的主导责任从根本上将不会发生改变，因为这不仅是社会保障制度的内在要求，而且也是人类社会发展至今已经寻找到的实现风险控制、社会稳定与社会公平的不可替代的途径。对各国而言，借鉴他国的经验是必要的，但更要将本国的具体国情与社会保障制度的内在规律有机地结合起来，只有这样，才能寻找到更为合理的社会保障改革路径。▲