我们需要什么样的反腐败战略

在一些腐败严重的国家，腐败已经发展成为专家所说的“系统性腐败”，国家的最高领导层已经没有决心或能力惩治腐败，民众也已麻木，对政府失去了信心。我们现在的腐败问题虽然严重，但所幸还远没有走到这个地步。对我们来说，正确的反腐败战略十分重要，而如果不能对腐败产生的原因和机制有符合实际的、科学深刻的认识，就很难形成一套切合实际、行之有效的反腐败战略。没有这样一个正确的战略，即使有领导层的决心和民众的支持，也很难保证反腐败不会搞成“割韭菜”，甚至出现越反越多的情况。如果出现这种情况，很多人就不免要靠怀旧来寻求安慰，幻想用老办法、老思路来解决新问题，甚至对改革开放的方向产生动摇，主张以退回到旧体制为代价来消除腐败。因此，对腐败产生的原因和机制进行科学的分析，在此基础上形成反腐败策略，具有重要的意义。

国企改革进展缓慢导致的监管真空：收缩国有经济战线

----我国目前存在的腐败问题有一个重要的特点，就是搞腐败的人当中有相当一部分是国有企业的管理人员。国有企业管理人员腐败的主要原因之一是国有企业公司治理结构方面存在制度缺陷。概括起来说就是，所有者缺位导致了广泛存在的内部人控制。

----经过20多年的改革，现在国有企业的管理人员已经获得了相当大的经营管理自主权，经济活动也比20年前要复杂得多。面对21万多家大大小小无处不在的国有企业，国家实际上已经无力对每一个国有企业的管理人员都进行有效的监管。从1994年《监管条例》的监事会，到后来的稽查特派员、企业工委，到今年新制定的监事会条例和刚刚派到67家企业的27个新监事会，政府已经用了6年的时间，变换了三种形式，试图依托党政部门来强化对国有企业管理人员的监督。但从现在的情况来看，这种由党政官员对国企管理人员进行的监督，若能覆盖那些国家必须控制的具有战略意义的大型国有企业，就算很不错了。要用这种办法来监管多数国有企业尤其是中小企业，恐怕不现实。

----在国家监管力不从心的情况下，明智的选择就是收缩国有经济的战线，通过股权多元化和放开放活中小企业，逐步将民间投资者引入企业，形成众多非国有投资者分别对自己投资的企业的管理人员进行监管的新机制。在那些规模较小的企业，甚至可以通过所有权和管理权的合一彻底解决监管问题。同时，这样也可以把那些难于监管的国有资产尽快变现收回，转投它处。

----然而，由于种种原因，国有企业建立现代企业制度的改革虽然已经进行了6年，但在股权多元化、建立有效的公司治理结构方面一直进展缓慢，国家从中小企业退出的过程也一波三折，坎坷不断。其结果是，一方面国家作为所有者没有足够的监管能力，另一方面有监管能力的非国有投资者又进入不了企业，以致于在很多企业形成了监管真空。解决监管真空的问题或所有者缺位的问题，现在应当说并不是不知道该怎么改，从党的十四届三中全会到十五届四中全会，改革的方向和措施已经说得很清楚了，关键的问题是要下决心落实。

----银行和其他国有金融机构管理人员的腐败，与国有企业管理人员的腐败具有大致相同的原因，其实质也是一个公司治理结构和内部监控的问题。

政府对经济活动过度干预导致的寻租活动：减少干预消灭资金

----对于政府公职人员的腐败，经济学家们最常用的解释是寻租理论。按照这种理论，腐败产生于政府对经济活动的过度干预。例如，政府通过发放许可证来限制进出口贸易，从事贸易的企业对发放许可证的官员行贿就很难避免。在转轨经济中，寻租活动引起腐败是一种相当普遍的现象。在转轨时期，一方面政府对经济生活的干预仍然十分普遍，另一方面以货币为中介的市场交易活动已经有了相当的发展，因此，转轨时期也很容易成为大规模腐败的“高发期”。在这个时期防止腐败的釜底抽薪式的办法，就是要尽快通过深化改革减少公共权力对市场交易活动的干预和限制，尽可能快地消灭租金本身。

----在我国80年代的改革过程中，价格、汇率等的双轨制，短缺商品和资源（如火车车皮）的审批和配给制，诸如对彩色显像管这样的商品的进口限制，都曾是滋生腐败的重要土壤。随着改革的深入和经济的发展，政府在这些领域的干预取消了，腐败的土壤被消除了，这类腐败自然也就不能存在了。与此形成对比的是，现在的经济生活中仍然存在着十分广泛的政府干预和对正常市场交易的人为限制，而且近年来出现了一种趋势，一些政府部门动不动就以“加强宏观调控”等口号作为掩护，强化行政干预，压抑市场机制的作用。这种趋势和反腐败的需要可谓是南辕北辙。

----租金的产生还有一个重要的原因，就是公职人员被赋予了过大的“自由裁量权”。比如饭店的卫生标准，在执法不严的地方，执法人员经常就有很大的自由裁量权。在一些场合，就是因为制定规则的人为了少负责任、少受非议，把规则的标准提高到了不现实的地步，以致“执法必严”只能成为一句空话。

体制内监督乏力而体制外监督尚未形成：加快民主和法制建设

----虽然通过深化改革，可以限制公共权力对经济生活的干预，限制官员的自由裁量权，从而消除很大一部分腐败的土壤，但还不能将腐败全部消灭。这是因为公共权力对经济生活的干预只能限制在一定范围内，而不可能完全消除。

----所有的公共权力几乎都可以引起腐败，而一个社会不可能完全消灭公共权力。比如，司法腐败、吏治腐败这两种最危险的腐败，都是很难通过限制公共权力的范围来消灭的（封建时代的君主或受封的诸侯至少要部分承担司法和吏治腐败的后果，但由于委托—代理关系的存在，也往往不能控制这些腐败，这和一个私人业主不能控制自己的公司道理是一样的）。自由裁量权也一样。移民官员发放签证的权力是一种很典型的不能消灭的自由裁量权，因为规则不可能把成千上万的人的具体情况都事先规定清楚。

----对于必不可少的公共权力和官员的自由裁量权，要防止其滥用，看来首先要靠监督。经过20年的改革，由于政府在经济生活中的卷入已经大大减少，经济活动主体已经多元化，体制内监督已经比过去要困难得多。大面积的集体腐败屡屡发生，而且可以持续很长时间而不被揭露；高层官员的腐败很少有被其下属、同事或上司揭发出来，这些都说明体制内监督的效力已相当有限。随着改革的进一步深化，体制内监督的困难可能还会增加。

----特别值得注意的是，在一些地方，已经出现了私人凭借经济实力操纵公共权力的现象。正在审理之中的厦门远华走私案可能就是一个例子。可以预料，随着改革的进一步深入和非国有部门的进一步发展，这种在发达国家的历史上发生过的现象在我们这里可能也会越来越多，越来越严重。我们必须准备面对一个日益严峻的课题：如何保证在财富的占有方面贫富不等的全体公民在政治上享有平等的权利？如何防止公共权力被为富不仁者所操纵？

----看来，关键是要按照国家已经确定的方针，加快民主和法制建设。要在保持体制内监督的力度的同时，尽快强化体制外的监督，使全体公民不论贫富、职业和社会地位，都可以通过公开选举、人民代表大会制度、司法体系和大众传媒等途径行使平等的政治权利，这样就会对行使公共权力的官员形成全方位的监督。

----在经济政策方面，有两点可能也很重要。其一，国家需要通过税收等手段，实行恰当的收入政策，控制居民的收入差距。其二，要采取更为有力的措施，在加入经济全球化潮流的同时，首先加快形成统一的、有序竞争的全国市场，靠富裕阶层之间的竞争来制约其势力，使之不能形成区域性的垄断。在这方面，比尔·盖茨贵为全球首富却也得俯首听从法律裁决，香港的大富豪如此之多而廉政堪称世界模范，其原因何在很值得我们深思。

崇尚“关系”的社会文化氛围：培育健康的民间舆论

----腐败不仅有体制方面的原因，也有社会文化方面的原因。其中最值得指出的可能就是“关系学”。腐败是关系学的“极品”，是“高级关系学”。腐败和关系学的相通之处在于，二者都是一种双方合谋以损害第三方的利益来牟取私利的交易。这个第三方可以是全社会，可以是一个群体，也可以是几个或一个个人。比如，关系学的入门课是“走后门”。走后门就是在商品短缺的情况下，卖者通过商店的后门给买者一个优先权，使其他潜在买者失去了可能有的购买机会。成克杰靠批地收受贿赂，和当年一个供销社的售货员给自己的关系户搞一点紧俏商品，道理或机制是一样的。民间的舆论（而不是官方舆论）对于会搞关系、“路子野”的人经常是一种赞赏、佩服、羡慕的态度。没有路子、不会搞关系的人则经常被人看不起或自卑。这样一种社会文化氛围并不是政府创造出来的，也不是哪一个人创造出来的，甚至也不是腐败分子创造出来的，而是社会共同创造出来的。或许可以把一部分责任推给我们的祖先，因为在我国几千年的封建社会中早已有“朝中有人好办事”、“在家靠父母，出门靠朋友”等传统。这也是人们在一个“人治”而不是“法治”的社会里本能的反应。但无论如何，这样一种社会文化氛围对腐败的形成起了促进作用。很多腐败分子在成为腐败分子之前，早已称得上关系学的“博导”。另一些腐败分子则是在来自民间的某些关系学高手的拉拢下走上腐败道路的。因此，只要关系学在中国盛行，腐败恐怕就不会绝迹。

----消灭关系学的市场，根本的途径之一在于实行法治和建立规范的市场竞争秩序。在一个法治社会，在一个竞争有序的市场上，关系没有什么大的用处。实际上，近年来在很多领域关系的意义已经大为降低，人们已经越来越多地愿意花钱而不是求人或欠别人的人情。这就像在管理良好的城市，人们会更多地看地图而不是找人问路。但是，除此之外，对于目前这种崇尚关系的社会文化氛围，公众尤其是知识界是大有可为的。如果有一天我们的社会形成了一种民间舆论，以致于那些通过搞关系、通过合谋损害第三方的利益而牟利的人觉得这样做是一种见不得人的事情而不是什么值得炫耀的本事，腐败可能就会后继无人。相反，如果我们一方面痛恨腐败，一方面又赞赏关系，那我们实际上是在增加而不是消灭腐败的土壤。特别值得注意的是，今天的青少年有很多人从小就生活在关系学的世界里，很多孩子从上幼儿园开始就知道自己的爸爸妈妈需要和老师搞好关系。对他们来说，关系学就像水和空气一样，已经是这个世界的一个自然组成部分。长此下去，反腐败也许会一代更比一代难。