浅谈强化国有企业破产清算内部控制框架构建

研究背景

2007年6月， 新《中华人民共和国企业破产法》实施，扩大了适用范围，首次引入管理人制度，赋予债权人会议权利，并明确法律责任，这一举措不仅有助于巩固债权人利益，还有助于债务人和企业员工维护自身合法权益。这种法律保障措施在当前形势下，能够更好地帮助我国财务系统实现过渡，引入更高质量的操作平台。自此，具有时代性特点的政策性破产逐渐过渡到依法破产。但是，作为我国第一部针对公司破产条例作出明确规定的法律，新《中华人民共和国企业破产法》内容条例大多为普适性条例，因此，对于企业破产程序中的实际操作，相关破产清算准则和办法仍在不断完善进程中。

为保护国企各方关系人的合法权益，防止企业国有资产的流失，当前亟须对破产清算内部控制框架进行构建。因此，合理构建国有企业破产清算特有的内部控制框架，强化内部控制质量，切实保障各方关系的权益，不仅是对客观市场规律的遵循，也是面临破产的企业在发展过程中可能遇到的实际问题。

研究意义

我国国有企业一般成立时间较早，历经了很长的企业经济活动周期，关联大量的经济活动，因此，在破产清算时，往往会涉及较多的利益关系人，并且不同的利益关系人之间可能又存在着千丝万缕的联系，其中内容之烦琐，如果稍有不慎，便可能对国有资产及实际债权人的利益造成损害，严重的情况还可能导致社会的不稳定。面对这一情况，如何对利益相关者进行切实保护，减少其中可能存在的不必要的风险，需要每一个国有企业在发展时就要提前制定好精确、完善的内部管理制度体系，这对于企业自身和我国社会经济的健康有序发展有着重大意义。

破产清算的主要关系人

破产清算，即当债务人无法清偿其到期债务时，由法院依法宣告破产，为保护债权人和其他利益相关者的合法权益，组织清算组按照法律的要求，对公司所有财产进行清算、评估和处理，并按照法定清偿顺序进行分配的过程，最终实现停止经营，依法取消其法人资格的目的。

根据新《中华人民共和国企业破产法》，人民法院在受理破产申请后，需按规定指定破产管理人，从破产裁定之日起5个工作日内，将裁定文书送达破产管理人。破产企业依法配合管理人开展一系列工作。法院在破产裁定作出之日起10日内通知债权人并予以公告，公告届满后举行第一次债权人会议。在会议举行之前，债权人可以首先确定最多9人组成的债权人委员会。债权人还需在规定时限向管理人提出债权申报，债权人委员会讨论通过对管理人提交的破产财产处理（变价、分配等）方案，同时对管理人后续破产清算工作予以监督。自此，破产管理人、破产企业和债权人（债权人会议和债权人委员会）三方关系人形成。

湖南某国有企业原为省外贸系统唯一一家国家二级企业，在20世纪90年代进出口业务创汇业绩突出，后因诸多内部外部原因，资不抵债，无法清偿到期债务，申请依法破产。在企业国有产权持有单位（主管部门）的领导下，企业按政策制订职工安置方案、资产处置方案和破产费用测算方案，依程序报相关部门审核，在省国企改革办正式下达启动破产通知书后，向法院申请破产，法院下达破产裁定书。受理法院指定以该企业主管部门省商务厅，联同省国土资源厅、省劳动保障厅、省财政厅等部门指定人员组成破产管理人，并由省商务厅指定人员担任管理人的负责人。破产企业留守工作人员负责配合、协助做好破产清算工作。破产裁定书公告后召开债权人会议并成立债权人委员会。

破产管理人成为企业破产清算的核心，破产企业不再继续生产经营，债权人也可以作为破产清算这一组织结构中的重要部分存续，在此过程中，财务管理主体产生了巨大变化。为了让财产清算过程更加公正、合理，管理人员需要首先制定出针对国有破产企业的最终清算清单，对破产主体的清算工作予以鼓励。同时对所涉及的债务人、债权人的合法权益进行监督，这是有效监督机制的一个重要环节，该环节的存在可以最大程度地降低冲突的出现，从而推进破产过程的顺利进行。

国有企业破产清算内部控制框架的构建

破产清算内部控制框架，是指在企业破产清算过程中，为确保破产程序的顺利进行、保护各方利益、防范舞弊行为而建立的一系列内部控制措施和机制。它涉及破产清算的全过程，包括资产盘点与评估、债务清偿、财务风险控制等多个环节。

通过对近年来国内案例的分析，我们发现之前我国针对破产企业进行清算时，经常会出现内部控制缺失的情况，这对治理结构造成了极大的挑战，还可能导致控制主体的不明确、评估风险的不系统等诸多弊端。因此，湖南某国有企业针对资产进行清算时便提出，需要进一步对内部结构进行优化，避免出现国有资产流失等情况，这一过程可以最大程度地保护国有资产，并提高破产流程的工作效率，同时强化对该流程的监督、管理工作，按以下体系构建内部控制框架，并在实际操作中完善细节。

一、明确内部控制主体

在国有企业进行内部防控过程时，破产管理人是整个清算工作的主要负责人，并且需要对该过程可能涉及的程序进行严格把关、设计；在依照破产程序进行破产清算时，破产企业是破产清算内部控制的实施主体；债权人作为破产清算内部工作的监督主体，可以实现对整个破产进程中诸如债权债务认定、财务清算、资产变现等行为的监督。

二、遵守相关法律法规

破产清算内部控制框架构建的首要任务是确保企业严格遵守《中华人民共和国企业破产法》。企业应设立专门的法律事务部门，负责研究、解释并应用相关法律，确保破产清算程序的合法性和规范性。

三、制定内部控制的实施阶段

内部控制框架构建的实施阶段一般包括转入、实施、终结、追加四个阶段，这也是破产清算最基础的四个阶段。

（一）破产清算转入阶段

对转入阶段进行控制时，实施主体需要注意以下两个方面的内容：

一是企业进行破产清算转入时，首先需要具备法院出具的破产裁定书，这既代表符合流程规范，也代表清算进程的合法性。其次，清算理由应正当、真实，有事实作为依据，这样在经过注册会计师审计之后，才能最大程度地避免破产逃债情况。

二是管理人在进入破产清算工作前，首先需要制定详细清单，包括清算时间、主要责任人、主要记录人等，明确清算制度，落实管理人员，落实财产管理机构的责任。

企业进入破产流程后，应停止正常经营活动，各利益相关者也不会再关注企业的经营情况或营利情况，而更应关注清算过程涉及的利益分配问题。在对财产进行清算时，企业中绝大多数资产都要经过变现流程，以按顺序清偿债务。如果这一过程使用的是企业正常经营的财务报表，则会影响管理者对企业实际财产情况进行清算。所以，这一阶段企业还需要对报表进行再次确认。破产清算期间的会计处理与持续经营背景下的会计处理存在多方面差异，因此，需要结合实际的发展背景，建立一整套更加完整、独立的财务系统，财务系统中需要明确破产计划的各方面清单、收益预算、结果分配明细等。

（二）破产清算实施阶段

1.核实财产、债权债务

为进一步确定破产清算工作的合法性，在对企业进行破产清算时，相关管理人员首先应该制定更加详细的财产核实制度与债务债券制度，例如财产登记制度、部门协调协作制度等。为了对债权人、投资者的合法利益进行进一步保障，在对债务进行清算时，需要采取合理的方式、方法，保障企业变现价值最大化，这样才能最大程度地保护各方利益不受损害。

2.资产盘点与评估

破产清算中，资产盘点与评估是内部控制的重要环节。企业应组建专业的资产评估团队，对企业的资产进行全面、准确、公正的盘点和评估。同时，应建立资产保护制度，以防止资产流失和毁损。

管理人在正式推进企业拍卖之前，首先要对拍卖机构资格进行审核，同时对其经验与相关证书进行严查。此外，要加强对企业破产财产拍卖和评估过程的监督管理，要在选择拍卖评估机构时，根据相应的法律法规来开展工作，确保实际的流程符合拍卖法等规定。对债权人会议的监督进行最大化突显，对破产企业清算整个过程进行规范建设，确保能够扼制拍卖不合理或违法现象，以此发挥监督管理制度的实效性。建立合理的财产监督制度，可以有效防止管理者在进行企业破产拍卖过程中与拍卖机构间可能出现的维护行为，保证财产出售的合理性，规避风险 。

3.债务清偿管理

债务清偿管理是破产清算的核心环节。企业应按照法律法规的要求，制订合理的清偿计划，确保债务的公平、有序清偿。同时，应加强对债权人的沟通和协调，减少因清偿问题引发的社会矛盾。

（三）破产清算终结阶段

在这一流程内，管理人需要做的主要是向法院对清算工作进行阶段性报告，注销破产人在税务管理部门和工商部门的登记。所以，这一阶段需要管理人向法院报告关于注销报送对象、登记注销时间、程序及相关内容等。

（四）追加分配阶段

依照《中华人民共和国企业破产法》，从破产清算终结日起两年内，一旦发现清算企业在申请破产之前的一年出现明显价格不合理的交易，或者是对没有到期的债务进行提前偿还，转移财产，对虚假债务进行认定等情况，债权人可以依法请求破产财产追加分配，以此建立追回财产受理、分配等相关制度。这一行为实际上是对债权人合法权益的最大化保护，有益于维护社会正常秩序。

四、强化财务风险控制

在破产清算过程中，财务风险控制至关重要。破产企业应建立财务风险预警机制，及时发现和应对可能出现的财务风险。同时，加强内部财务管理，以确保财务信息的真实性、完整性和透明度。

五、加强内部控制监督

债权人的监督与会计师事务所的审计，是确保破产清算内部控制框架有效运行的重要手段。企业应设立独立的监督机构或聘请专业的审计机构，对破产清算过程进行全面、深入的监督和审计。监督和审计的重点应放在法律法规的遵守、资产的盘点与评估、债务清偿的管理、财务风险的控制等方面。发现问题时，应及时向企业管理层报告，并推动问题的整改和纠正。

六、发挥债权人的监督权利

实践中，不仅需要破产管理人加强对破产清算相关工作的管理，还需要通过债权人监督，强化整个内部控制监督工作的有效性，快速、准确地发现在破产清算过程中存在的不合规行为，保障监督工作的有效性。通过发挥债权人的监督义务，保障管理的透明公正。同时，债权人委员会应在法院的监督下开展工作、行使权利，法院也应依法监督破产财产的处置过程。在企业进行一系列破产清算工作时，债权人会议及委员会需要对其严格监督，保证破产清算流程的公正，通过对相应的债权核查公正并严格管理，以保障企业破产财产的公正科学管理，对企业破产清算下的财产估价、评估、拍卖、分配等全过程进行监督管理，以此维持国有资产的安全与完整。

七、信息披露与透明

破产清算过程中的信息披露和透明度是保障各方利益的关键。企业应建立定期信息披露制度，及时向债权人等利益相关者公布破产清算的进展情况。同时，应加强对信息披露的监督和管理，确保信息的真实性和准确性。

由此可见，在国有企业破产清算过程中，需要通过构建和优化合理的内部控制框架，保障债权人、债务人、员工及其他利益相关者的合法权益，防止国有资产的流失。（作者单位：湖南机械进出口有限公司）

（责任编辑：赵新江）