国家储备林建设面临的困境与应对策略

摘 要：国家储备林建设作为长期的战略性工程，已经在全国层面全面开展，但具有示范引领作用的成功案例较少。研究以浙江省淳安县2023年启动的国家储备林工程为例，针对林木资源经营周期长而影响投资回报效益、森林科学经营难度大而影响预期目标实现、林地资源可持续利用水平不高而影响产业融合发展等困境，提出高水平、高效益、高质量国家储备林建设应对策略。

关键词：国家储备林；产业融合；新质生产力；高质量发展；全周期经营

中图分类号：F326.2 文献标志码：A 文章编号：1674-7909（2025）1-119-5

DOI：10.19345/j.cnki.xckj.1674-7909.2025.01.021

0 引言

国家储备林建设是一项长期的工程。在我国大力倡导生态文明、建设中国式现代化的进程中，国家层面逐渐意识到我国森林资源总量不足、质量不高，木材产品供需关系不平衡，刚性需求增加，供应缺口较大。自2015年国家禁止天然林商品性采伐后，国内木材产量特别是大径材产量下降，但木材需求量增加，进口木材量占比在50%以上［1］。我国是林产品进出口贸易最大的国家［2］，随着国际资源配置难度的加大，木材安全形势愈发严峻。国家储备林建设对维护国家木材安全、发展绿色生态、增加森林碳汇具有重要作用。

2011年，国家开始组织国家储备林专题调研；2013年中央一号文件首次提出加强国家木材战略储备基地建设；2014年，国家林业局编发了《全国木材战略储备生产基地建设规划（2013—2020）》；2017年，国家林业和草原局明确了国家储备林基地建设资金保障制度；截至2021年底，国家储备林已辐射全国29个省（自治区、直辖市），建设面积近647万hm2［3］。

然而，大规模国家储备林在建设过程中存在一定的困难，取得明显成效的典型案例极少。近年来，有关国家储备林规划与实施中存在的问题时有报道。湖南省通道县国家储备林项目启动3 a，存在森林生长期过长、对木材生长的预期不明确、珍稀树种培育技术不成熟、储备期限与相应采伐政策不明确等问题［4］。重庆“储备林+森林康养”项目在规划和空间布局、政策把控、基础设施配套、人才机制等方面存在一些问题［5］。国家林业主管部门通过巡查审计反馈，于2024年2月提出规范国家储备林建设管理工作，聚焦项目建设方案论证、立项审批、林权流转、土地占用、建设内容及进度、项目融资、资金到位及使用、运营管理等方面进行清理整顿，建设主体要以营林为基础，注重生态经济效益，对项目的合法性、合规性、真实性负责。

研究以浙江省淳安县2023年启动的国家储备林工程为例，重新审视国家储备林建设面临的困境，进而提出相应的发展策略。

1 淳安县国家储备林基本情况

淳安县是浙江省陆域面积最大的县和全省唯一的特别生态功能区，县域总面积为4 427 km2，著名的千岛湖横贯其中。千岛湖是由新安江水电站于1959年拦坝蓄水而成的人工水库，因水库内有大小岛屿1 078个，1984年因开发旅游而被命名为千岛湖。

2023年以来，浙江省淳安县立足自身资源优势，着眼加快“两山”转化、实现强村富民，抢抓国家储备林政策调整机遇，在充分调研论证、科学编制规划、严格项目决策的基础上，依法有序推进国家储备林项目建设［6］。淳安县国家储备林建设方案实施时间为2022—2035年，规划总面积为6.85万hm2，计划总投资131.69亿元，项目建设内容主要包括营造林工程建设、林下经济发展、配套产业发展、林业碳汇开发和支撑体系建设。2023年，项目实施主体淳安县新安江生态开发集团有限公司已从214个村流转林地2.23万hm2，用于国家储备林建设，平均每村每年增加流转收入8万元。

1.1 国家储备林项目面积充足

淳安县可用于建设国家储备林项目的人工商品林超过7万hm2，近年来先后实施了千岛湖森林彩化三年行动、千岛湖森林生态修复、百万亩国土绿化行动等工程项目，完成森林抚育面积1.00万hm2、林相改造面积0.87万hm2、珍贵树种造林面积0.20万hm2，林业增汇空间潜力大。

1.2 林业产业集成发展充满活力

淳安县拥有全省最大的林地面积，林业资源禀赋优越，适合发展林下经济的面积达10万hm2，是耕地面积的近7倍、园地面积的近3倍。林下经济发展潜力巨大，在坚决遏制耕地“非粮化”的常态下，国家储备林建设是淳安县产业空间布局的最佳方式之一。当地通过国家储备林建设，科学规划林下产业发展空间，更好引入国有资本或社会工商企业参与规模经营，形成国家储备林及其林下种养殖业和森林康养、森林旅游产业融合发展模式，激发产业发展活力。

1.3 具备国家储备林经营规模基础

淳安县是全国森林经营试点县、全国森林旅游示范县、浙江省林下经济示范县，积累了一定的大径材培育等森林经营和林业产业发展工作经验。尤其是林下经济发展态势迅猛，群众积极性高涨，林下药材种植规模近0.87万hm2，种植面积居首位。淳安县在临歧镇建立了浙西中药材市场集散中心，所产的前胡、覆盆子、山茱萸、黄精、重楼、三叶青等六味道地药材，现已成为全国中药材市场具有一定品牌影响力的“淳六味”。

2 淳安县国家储备林建设面临的困境

2.1 林木资源经营周期长，影响投资回报效益

国家储备林建设过程是一个周期长、投入大的生产过程，尤其是林木成材的生长周期普遍较长。众所周知，近几十年劳动力、生产资料成本不断上涨，上涨幅度较大，但木材原木价格不到20世纪80年代的1/2。投入增加而产出减少这种非线性演化，会直接影响投资回报的效益。如今，尽管国家开发银行提供了长周期、低利率的政策性贷款支持，同时省政府也给予了一定的贷款贴息支持，实施主体淳安县新安江生态开发集团有限公司还本付息的压力依然较大，特别是宽限期到期后，如果项目不能实现盈利，将面临较大的还款风险。

淳安县国家储备林项目在建设运营初期几乎没有净收入，木材采伐获得的收益较少，未打开林下经济的产品销售市场，产品积压导致变现难。由于林木生长周期较长，难以在短期内达到预期效益，且淳安县拥有千岛湖，天然林、公益林面积占比较大，作为全省唯一的特别生态功能区，对山林资源保护提出了更为严格的要求。储备林林地呈插花式分布，给经营管护带来了较大困难。同时，淳安县尤其是千岛湖周边森林资源以马尾松林为主，松材线虫病发生较为严重，林木质量不高，2019年淳安县已定为松材线虫病疫区，所有采伐的松木均按疫木管理，木材价值被严重低估。受限于多方面因素，储备林建设前期收入较低，资金回款少且效率低，难以满足融资还款要求。

2.2 森林科学经营难度大，影响预期目标实现

开展国家储备林建设，要遵循现代森林经营理念，做到保护和利用协调统一，编制系统性、全面性的森林经营规划方案。在不破坏生态的前提下，进行统筹规划和预先部署，对林地进行集约化经营，按林分个体和群体生长发育节律，适时、适当地对近熟林、成熟林、过熟林进行采伐利用，合理利用森林资源，提高商品林经济效益。但受认识水平、发展阶段的限制，特别是全周期森林经营监测的缺失，森林经营规划缺少因地制宜的科学研究成果支撑，直接影响预期目标的实现。

2014年，杭州千岛湖配供水工程正式通水运行，对千岛湖的水质提出了更高的要求。因此，森林经营要以保护为主，着重关注森林资源水源涵养、生物多样性保护、水土保持等生态功能。目前，保护、经营和利用的关系处理过于粗放，淳安县国家储备林项目在实施过程中受到较大限制，林木采伐甚至森林抚育审批阻力较大。国家储备林的营造林项目少部分地块因设计不当、实施质量不高造成绩效低下，影响森林经营项目的预期收益。淳安县属于杉木等主要用材树种的边缘产区，适用于生产大径材的林地很少。有些地块立地条件较差，导致林木生长不良，不能作为生产大径材的基地。林下种植季节性强，要求良种壮苗造林，否则会对林下经济作物种植培育造成不利影响。2024年6月全县普查，近1/2的新建林下黄精中药材基地出苗率达不到要求，林下经济项目建设质量有待提高。

2.3 林地资源可持续利用水平不高，影响产业融合发展

林业在贯彻可持续发展战略中具有重要地位，而森林可持续经营是实现林业可持续发展的实践路径。淳安县属于欠发达县，林业产业化水平不高。淳安县应以国家储备林建设为切入点，以国家储备林林地为依托，建设规划发展珍稀大径材营建、木材深加工与贸易、森林旅游和森林康养等多种森林经营利用方式，将产业链延伸至用途广泛、经济价值高、受益期长的经济林种植及培育模式，大幅改善当地林分结构，提高单位面积林分产量［7］。同时，不断探索高质量发展和生态产品价值实现的路径，积极发挥碳汇功能，利用森林碳汇开发生态产品、提供生态服务等途径实行生态补偿，切实做到经济效益、社会效益和生态效益同步提升［8］，实现一二三产业融合发展，使企业长期能获利、中短期可盘活，实现百姓富和生态美的有机统一。

依托储备林建设项目和自然资源禀赋，因地制宜盘活林地空间，提高国家储备林林地资源可持续利用水平，合力谋划好与森林、林地相关的二三产业项目。充分发挥招商专班优势力量，加大宣传和招商力度，招引一批标志性、引领性、示范性产业多元化融合发展项目，强化国家储备林建设信心。

3 淳安县国家储备林发展策略

3.1 坚持效益优先的导向，做好科学布局与业绩考核闭环管理

科学布局，系统优化完善《浙江省淳安县国家储备林项目建设方案（2022—2035年）》，确保淳安县国家储备林项目建设符合国家政策要求。根据淳安县生态安全战略格局、地形地貌特点、森林资源特点，结合实地调查数据，规划将淳安县国家储备林建设形成“三区”分区施策的总体布局。“三区”分别为北部中短期材果兼用林及森林食品发展区、西部长周期珍稀大径材培育区、南部短周期用材及木本油料培育区。北部中短期材果兼用林及森林食品发展区包括临岐镇、威坪镇等，该区域发展以杉木为主的用材林和以山核桃为主的材果兼用林。西部长周期珍稀大径材培育区包括中洲镇、姜家镇、汾口镇等以杉木、柏木大径材培育为主的功能区，重点实施乔木中幼龄林抚育和现有林改造提升，对生长不良、景观不美的低产马尾松林、杉木林进行林相改造，补植枫香、麻栎、榉树等阔叶树种，形成阔叶林或针阔混交林景观；加强未成林地、中幼龄林抚育、毛竹林抚育等，提高林分质量、效益与健康状况，以保护现有良好的生态环境。南部短周期用材及木本油料培育区包括大墅镇、枫树岭镇、安阳镇等以毛竹、油茶等传统产业提质增效为主的功能区，该区域发展以杉木、阔叶树为主的用材林和以毛竹为主的竹材、竹笋林。

坚持以营林为基础，淳安县国家储备林建设应提高营造林等一产比重，注重遗传控制、立地控制、密度控制的科学营林要求。

注重生态经济效益，通过国有平台主导国家储备林收储建设交易，创新撬动绿色金融，赋予森林资源更多的金融属性，让国家储备林的价值可度量、可抵押、可交易、可变现，最大程度地发挥经济效益，有效筹措地区发展资金。

建立长期动态监测样地，实行业绩考核闭环管理。开展年度验收检查，实行绩效考核。淳安县出台了《淳安县国家储备林项目建设林地流转实施方案》《淳安县国家储备林项目管理办法》《淳安县国家储备林项目资金管理办法》《淳安县国家储备林建设项目监督制度》等9项制度文件，对淳安县国家储备林项目产业准入、项目决策、项目实施、过程审计等方面进行了系统谋划、科学规范，以实现国家储备林项目全过程闭环管理。

3.2 坚持以林为本的导向，以科技创新赋能助推林业高质量发展

加大营造林工程投资力度，精心打造珍贵彩色森林、大径级用材林、长中短立体混交复合型森林及林业标准地等国家储备林一产标志性项目。

树立科学经营理念。根据淳安县立地条件、树种的生物学特性和对储备林建设的要求，遵循“因地制宜、适地适树”的一般造林原则和“长中短周期相结合、以短养长，乡土树种、珍贵树种相结合”的储备林建设原则，储备林的树种优先选择速生高产、适应性强、生物学特性稳定、病虫害少、材质优良，在规定限期内能达到速生丰产指标的优良树种；同时，为兼顾生态效益，选择兼具用材和景观的优良树种。

淳安县国家储备林建设充分利用林地空间森林资源，改善淳安县现有森林的树种组成、林龄结构和空间结构，精准提升森林质量，形成树种搭配基本合理、结构相对优化的森林资源储备体系，增加珍贵和大径级木材资源储备，逐步构建淳安县森林生态环境良好、区域生态安全的格局。

加快制定淳安县林业新质生产力发展计划，围绕劳动者、劳动资料、劳动对象三要素，迭代升级发展林业先进生产力。一是林业劳动者全面转型。将项目实施主体淳安县新安江生态开发集团有限公司培育发展成全国林业龙头企业，推动更多市场主体加入国家储备林产业联盟，以共富合伙人模式培养高素质农民，建设新型劳动生产队伍。二是林业劳动资料全面升级。整合碎片化资源，开展规模经营，引进推广先进林业生产技术和现代化机械设备，使淳安县林业科技转化和自动化生产水平走在全省甚至全国前列。三是林业劳动对象高效高产。以千岛湖生态研究院专家团队为支撑，加大二三产项目引育，深入开发碳汇金融、生物医药、数智森林等高质量林业生态产品。

3.3 坚持长期主义的导向，谋划实施全周期可持续战略

淳安县整个国家储备林项目建设期为14 a，经营期为30 a，规划总面积为6.85万hm2，项目建设科学地分区域分阶段推进，既符合国土绿化客观规律，又符合淳安县全域景区化的要求。在促进村集体和农民增收方面，落实“年年有租金，逐步拿薪金，最后分股金”政策，实现项目的可持续增收。同时，发展林下经济种植业、产品加工生产业及森林生态旅游业，实现森林的复合经营。林下空间的利用促进了目标树种的生长，为整个森林防火安全提供了保障，森林固碳能力也随之提升。保持国家储备林的生态、经济和社会功能的平衡，确保森林资源得到长期保护与合理利用［9］，推进淳安县森林经营管理工作再上新台阶。

根据淳安县森林资源实际，主要针对已经抛荒的板栗、油茶等经济林，重新选择适宜的造林木树种，实行良种壮苗造林，然后根据造林技术要求及造林设计模式，采取集约化经营方式，实施林地清理、整地、造林、抚育、间伐等作业，主要通过人工植苗造林定向发展经济林、用材林。森林抚育主要针对具有明显增长潜力的中幼龄林分，抚育的树种主要是杉木、湿地松、毛竹、前些年营造的浙江楠等珍贵树种。而千岛湖受松材线虫病入侵的商品林马尾松林分及其他立地条件较好的近熟林以上林分，从全周期可持续角度采取间伐、补植、更新等改培手段，进一步提高林分生长量及质量，构建目标树种明确的混交林或复层异龄林，培育珍贵树种或大径级用材林［10］。淳安县实施国家储备林项目，是拓展林业发展空间和促进生态价值转化的有效途径。

3.4 坚持系统思维的导向，推动产业融合重塑与发展

为解决林地资源可持续利用水平不高而影响产业融合发展的问题，可从以下几方面着手。一是通过抢抓国家储备林项目建设机遇，建成一批农林产品精深加工集聚产业园，重点补齐林农产品精深加工短板，构建现代林业产业体系，走出一条“做强二产，做大一产，做优三产”的林业发展新路子。二是要持续加大招商力度，采取组团和自主相结合的招商方式，大力开展林业产业招商，招引优质农林产品加工企业以合伙人共建、产业链整合、投资合作经营等模式参与国家储备林建设，打造一批示范性、引领性产业项目，早日实现产业项目落地。充分发挥产业项目责任主体单位的主观能动性，采取精准的招商策略，落实优惠政策，提高服务水平，增强投资环境的吸引力和竞争力。在前期洽谈的基础上，进一步加强与目标企业的对接交流，共同努力，尽快与目标企业确立合作关系，做好企业项目落地投产的要素保障服务。

打破瓶颈，探索解决农民增收致富新模式。乡村产业振兴是山区共同富裕的基础和关键，山区群众靠山吃山，林业产业经营收入是山区群众重要的增收致富来源。农村产业最大的制约因素是产业结构不合理、经营水平低、基础投入不足、产业链不长、附加值不高。因此，应构建林业共富发展路径。森林资源由国有企业进行收储，林农可以收租金，国家储备林项目盈利后可以与林农分股金，当地林农参与国家储备林建设还可以增加收入，农民实现“三丰收”。国家储备林项目围绕“林相丰富、产业带富、增收致富”等多功能特点，系统推进全域全产业链富民体系重塑。一是推动林相丰富、夯实生态本底。对6.85万hm2森林进行培育改造，精准提高森林质量，同时通过林相改造丰富森林色彩，打造“七彩千岛”，使其成为淳安县森林旅游的新亮点。二是推动产业带富、重塑林业产业体系。据初步测算，项目期内林业产业的总产值可达到330亿元，再加上对二三产业的辐射带动，项目整体效益将更为显著。三是推动增收致富、实现强村富民。建设期满后，全县村集体收入每年可增加50万元以上，林农收入每年可增加6 000元以上。实现从速生丰产林向国家储备林的转变，以及从一般树种用材生产向大径级和珍稀树种用材储备的转变，构建符合新时代高质量发展和国内国际双循环要求的中国特色木材战略储备体系。

参考文献：

［1］王志海，舒勇，胡小燕，等.基于中国木材市场谈国家储备林的发展［J］.中南林业调查规划，2024，43（2）：5-9.

［2］蒋宏飞，郭慧敏，李剑泉.中国林产品主要贸易国家的市场特点分析［J］.林业经济，2019，41（3）：45-49.

［3］李留彬，王声斌.国家储备林建设重庆实践［M］.重庆：重庆大学出版社，2022.

［4］蒋伶俐，杨彦勇.湖南省通道县国家储备林项目问题与对策分析［J］.中文科技期刊数据库（全文版）农业科学，2024（3）：70-73.

［5］马刘洋，周鹏飞，李博为.重庆“储备林+森林康养”项目生态价值实现困境及优化策略［J］.农业科技与信息，2023（10）：156-160.

［6］徐高福，张盛剿，夏俊勇，等.新时代国家储备林建设发展模式思考：以浙江千岛湖为例［J］.绿色科技，2023，25（7）：134-138，142.

［7］唐占奎.双柏县国家储备林建设PPP模式探析［J］.林业勘查设计，2023，52（6）：49-53，57.

［8］周益锋，熊振远.国家储备林对碳中和的作用［J］.现代园艺，2021，44（16）：151-152.

［9］刘娟秀.国家储备林的生态功能与保护措施研究［J］.花卉，2020（5）：145-147.

［10］《中国次生林可持续经营技术指南》编写组.中国次生林可持续经营技术指南［M］.北京：中国林业出版社，2024.

Dilemmas and Coping Strategies of National Reserve Forest Construction

—Taking Chun'an County， Zhejiang Province as an Example

MAO Zegang1 HU Yuecheng2 XU Gaofu2

1. Chun'an County Forestry Bureau， Chun'an 311700， China; 2. Hangzhou Chunlin Forestry Development Co.， Ltd.， Chun'an 311700， China

Abstract： The construction of national reserve forests， as a long-term strategic initiative， has been implemented comprehensively at the national level; however， there are relatively few successful cases that serve as demonstrative or exemplars. This study examines the national reserve forest project initiated in 2023 in Chun'an County， Zhejiang Province， and proposes strategies for high-level， high-efficiency， and high-quality construction of national reserve forests. These strategies address the challenges posed by the extended growth cycle of forest resources， which impacts investment returns; the complexities of scientific forest management， which hinder the achievement of anticipated goals; and the suboptimal resource utilization of forest resources， which affects the integrated development of related industries.

Key words： national reserve forest; industrial integration;new quality productive forces; high-quality development; full-cycle operation

作者简介：毛泽刚（1977—），男，大专，工程师，研究方向：森林经营管理；胡跃成（1977—），男，大专，林业（园林）工程师、花卉园艺高级技师，研究方向：林业调查、规划与园林绿化。

通信作者：徐高福（1963—），男，本科，教授级高工，研究方向：森林生态与森林经理。