第二轮土地承包延包机制的公平与效率平衡研究

摘要：第二轮土地承包延包机制作为我国农村土地制度改革的重要组成部分，虽然在稳定农村土地关系方面取得了显著成效，但在公平性和效率性方面仍存在诸多挑战。本文深入探讨了如何平衡第二轮土地承包延包机制中的公平与效率问题。通过对延包政策背景、公平性和效率性的详细分析，阐释了当前土地承包制度中存在的核心问题，包括土地分配不均、流转市场不完善、农业生产效率低下等。针对这些问题，提出了增强农民土地权益保障、完善土地流转市场机制、构建可持续发展长效机制等创新性解决方案。旨在推动农业经济的稳健发展，为实现乡村振兴战略目标提供重要参考。

关键词：第二轮土地承包延包机制；公平；效率；平衡机制

随着第一轮承包期的逐步到期，农村土地的所有权与承包权关系、农民的土地权益保障、农村经济的持续发展等问题开始凸显，这对我国农村社会的稳定与经济结构的进一步优化产生了深远影响。党的十九大报告提出：“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。”第二轮土地承包延包机制通过延长土地承包期，旨在实现农村土地资源的合理配置与农民土地权益的长期保障，促进农业生产效率的提高与农村经济的可持续发展。本文深入剖析当前土地承包制度面临的挑战，并尝试提出创新性的解决方案，为推动乡村振兴战略的实施和农业经济的可持续发展贡献新的思路。

1 第二轮土地承包延包的背景与政策调整

1.1 第二轮土地承包的启动

1993年，我国政府开始实施第二轮土地承包政策，目的是在确保农村集体土地所有权不变的前提下，进一步明确和稳定农民的土地承包经营权，以促进农业生产的持续稳定和农村经济的长期发展。第二轮土地承包明确规定承包期为三十年，旨在通过长期稳定的土地承包关系，激励农民加大对土地的投入，提高农业生产的效率，同时，促进农村劳动力向非农产业转移，为国家的城镇化战略提供支持。

在实际操作中，第二轮土地承包的启动面临着多方面的挑战与机遇。一方面，随着农村人口结构的变化，土地资源的配置压力日益加剧，土地流转市场的发展成为提高土地利用效率的必要条件。另一方面，土地承包延包机制也面临如何兼顾公平与效率的难题。农村土地的历史分配遗留问题、城乡发展不均衡所带来的土地价值差异等，都使得如何在确保土地承包关系稳定的同时，保障土地流转的公平性和透明性成为政策调整中的核心问题[1]。

1.2 延包30年的政策调整解读

政策调整的核心是通过延长土地承包期，增强农民的土地权益保障，并为农业的可持续发展创造条件。相较于第一轮土地承包，第二轮承包更加注重土地经营权的稳定性和法律保障，强调土地承包权的长期不变性。党的十六届三中全会明确提出了“保持土地承包关系稳定并长久不变”的指导方针，并在法律层面逐步加以确认，《中华人民共和国农村土地承包法》以及随后颁布的相关法律法规进一步明确了农民在土地承包中的权利和义务，强化了土地流转的规范性和合法性。这一系列政策调整，既体现了国家对农村经济基础的重视，也反映了中国政府在农村改革中的政策连续性和渐进性。通过在延包过程中不断平衡公平与效率，第二轮土地承包机制的政策目标是实现土地资源的最优配置，同时，兼顾农民的长远利益和农村社会的稳定发展。

2 第二轮土地承包延包机制的公平性和效率性分析

2.1 公平性分析

土地作为农村经济的核心生产要素，公平性分析应着重于承包权的分配过程、弱势群体权益的保障以及土地流转过程中的权利关系。从土地承包权的分配过程来看，第二轮土地承包在较大程度上继承了第一轮土地承包的分配格局，而这一分配格局基于20世纪80年代的人口和经济条件。随着农村人口结构的变化，农村外出务工人口的增加，承包地的分配逐渐呈现不均衡现象。一些家庭由于人口流动而拥有相对过量的土地，而留守农民则可能面临土地不足的问题。这种不均衡的分配格局不仅影响了农村土地利用的公平性，也加剧了土地闲置和利用效率低下的现象。此外，尽管政策层面强调土地流转应遵循自愿、有偿的原则，但实际操作中，由于信息不对称、市场机制不完善以及权利不均等因素，部分农民在土地流转过程中处于弱势地位，难以获得与土地价值相匹配的收

益[2]。最后，在一些地区，集体经济组织在土地流转中的角色过于强势，可能导致集体经济组织与个体农民之间的利益冲突。集体经济组织的利益最大化倾向有时可能损害个体农户的长远权益，进而削弱了农村土地制度的公平性。

2.2 效率性分析

第二轮土地承包延包机制的效率性分析集中于农村土地资源的优化配置、农业生产效率的提升以及土地流转市场的完善。效率性问题的核心在于如何通过稳定的土地承包关系和灵活的土地流转机制，最大限度地提高土地利用率，实现农业生产的规模化与集约化。首先，土地资源的有效配置是关键。通过延长土地承包期，农民的土地经营预期得到了大幅度提升，这一政策安排意在激励农民加大对土地的长期投资。然而，土地承包制度的效率性受到农村家庭经营规模的限制。中国农村土地的经营模式普遍较为分散，小农户难以通过自身资源实现规模经济，导致土地利用效率较低。土地流转市场的发育不成熟，进一步限制了土地从低效使用者向高效经营者的流动。其次，农业生产效率的提升是评估土地承包延包机制效率性的核心指标。延包政策通过保障农民的土地承包权，提供了长期稳定的生产条件。与此同时，农业技术的推广和现代化农业机械的应用也依赖于稳定的土地经营环境。然而，由于土地流转制度的滞后，土地过度细碎化问题仍未得到有效解决，阻碍了现代农业技术的大规模应用，进而限制了农业生产效率的进一步提升。最后，土地流转作为承包制度的重要补充，旨在通过市场机制将土地从缺乏生产要素的农户转移至能够更有效利用土地的经营主体。然而，在实际操作中，土地流转过程中存在着信息不对称、交易成本高企等问题，使得土地流转市场的效率大打折扣。

3 公平与效率的平衡机制探讨

3.1 增强农民土地权益保障的政策措施

农民作为土地承包经营权的主体，其土地权益的保障直接关系到土地资源的合理利用和农村经济的可持续发展。因此，政策的制定与实施应着重于强化土地权属的法律保障、健全土地承包管理制度以及优化农村土地治理体系，以确保农民的土地承包权得到切实保护，防止权益受损[3]。第一，应进一步完善相关法律法规，强化土地承包经营权的法律保障。通过修订和细化《中华人民共和国农村土地承包法》《物权法》等相关法律条款，明确土地承包经营权的具体内容，特别是在土地继承、转包和流转等关键环节上，确保农民的长期权利得到明确保护。严格限制地方政府对农民承包土地的非法干预，建立健全的法律监督和救济机制，确保农民能够通过合法途径进行有效维权。这不仅体现了对农民权益的公平保障，也有助于为土地的合理利用创造长期稳定的制度环境，提升土地资源的配置效率。第二，通过建立全国统一的农村土地承包经营权登记制度，确保农民的土地承包权得到全面确认和法律保障。政策应推动土地确权工作的进一步落实，确保每个农民承包地块的权属得到清晰明确的法律确认，并由国家权威机构发放土地承包经营权证书。这种制度安排能够有效防止因土地权属不清引发的纠纷，减少不必要的社会矛盾，确保农民在法律框架内长期稳定地行使土地经营权。这既保护了农民的合法权益，实现了公平性，同时，也通过产权的明确性提升了土地资源的利用效率。第三，改革现有的土地征收补偿制度，建立以市场为导向的合理补偿机制是实现公平与效率平衡的关键措施。农民应获得与土地市场价值相匹配的补偿标准，确保其利益不受损害。在补偿形式上，不仅应提供合理的货币补偿，还应探索多元化的补偿方式，例如，提供安置住房、就业保障和社会福利等，确保被征地农民的生活水平不因土地流失而下降。通过合理的补偿机制，既可保障社会公平，也可降低因征地纠纷引发的社会成本，提升政策实施的效率。

3.2 完善土地流转市场机制与提高透明度

土地流转是推动农村土地资源优化配置和农业生产集约化经营的重要手段，政策的制定与实施应聚焦于健全土地流转的法律制度、构建透明规范的交易平台、完善市场定价机制以及强化市场监管，以确保土地流转行为的合法合规，保障农民的利益不受损害，实现公平与效率的平衡。其一，制度建设是确保公平与效率的重要基石。应进一步细化《中华人民共和国农村土地承包法》等相关法律法规，明确土地流转的具体规则、程序和参与各方的权利义务，确保土地流转行为的合法性与规范性。在法律层面，必须严格限定土地流转的适用范围，明确禁止强制性流转或不符合法律规定的流转行为，确保土地流转在自愿、公平的基础上进行。通过法律手段保障土地承包权的稳定性和流转行为的自主性，不仅有助于保护农民的合法权益，确保公平，还能为资源的合理配置提供制度支持，从而提升市场的运行效率。其二，建立统一、透明的土地流转信息服务平台是实现市场透明度、促进公平交易与提高效率的关键。应构建全国性或区域性的土地流转信息发布系统，集中发布并管理所有相关信息，确保流转信息公开透明，减少信息不对称导致的市场失灵。该平台应涵盖土地的基本信息、供求情况、流转价格、合同范本和相关政策法规，为市场参与者提供全面的信息支持。通过信息共享机制，确保市场各方在公平的环境中参与交易，从而增强市场的透明度，降低交易成本，提升流转效率[4]。其三，推行标准化土地流转合同是保障交易公平和提高市场效率的必要举措。标准化合同应明确载明流转期限、土地用途、价格、违约责任等核心条款，以确保交易的合法性、可操作性和可预测性。标准化合同不仅能有效减少合同纠纷，维护交易各方的权益，还能提高市场交易的规范性和透明度，促进公平竞争。同时，应鼓励土地流转合同的公证和备案制度，将每笔土地流转交易纳入政府监管体系，确保合同在执行中的公正性与合法性。通过公证和备案的制度化，既能规范市场行为、增强交易的法律保障，又能为后续纠纷提供解决依据。

3.3 构建农村土地可持续发展的长效机制

农村土地的可持续发展既需要保障农民的基本权益，实现社会公平，又需要通过提高土地利用效率，促进经济的可持续增长。一方面，应引入市场化的定价机制，合理反映土地资源的稀缺程度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。推动独立的第三方土地评估机构的建立，采用科学的土地评估标准，确保土地价格的合理性与公正性。这不仅有助于防止土地价格被低估或高估，还可以为流转双方提供更加客观的价格参考，避免因定价不合理导致的市场纠纷。土地定价机制应充分考虑区域经济水平、土地生产力、市场需求等多种因素，通过合理的价格机制反映土地资源的稀缺性，引导资源向高效率、高产出的用途流动。另一方面，完善农村土地产权制度，明晰产权主体，为土地资源的高效配置提供法律保障。政策应进一步明确农村集体所有权、农户承包权和土地经营权三者的关系，确保各主体在土地利用中的权利和责任清晰化，减少权属纠纷。农村集体土地所有权作为集体经济组织的基础，应通过法律明确其行使方式和监督机制，确保集体组织在土地管理中的权利不被滥用，防止集体利益与农户权益的冲突。农户承包权是土地长期利用的核心，应得到法律层面的充分保护，确保其不因外部因素被随意更改或削弱，从而为农户提供稳定的生产预期。此外，构建多元化的农村土地利用模式，实现土地资源的集约化利用和可持续发展。应大力支持和鼓励新型农业经营主体的发展，如农业产业化龙头企业、家庭农场、农民专业合作社等，通过这些新型经营主体的规模化经营，逐步实现土地的集约化利用和规模经济效益。同时，政策应引导和推动农村一、二、三产业融合发展，拓展农村土地的多功能性，促进土地在农业、加工业和服务业之间的协调利用，实现农村经济的多元化增长[5]。

4 结语

在第二轮土地承包延包机制的实施背景下，平衡公平与效率已成为推动农村土地制度改革的核心任务。为了有效实现这一平衡，必须创新土地承包管理模式，包括完善土地流转市场，强化农民土地权益保障，以及促进农业现代化发展。这些举措不仅有助于提高土地利用效率，也能为农村经济的持续发展奠定坚实基础，增强农业农村部门的抗风险能力。未来，要持续大力推动农村经济的持续健康发展，最终实现农业增效、农民增收、农村繁荣的宏伟目标。

参考文献

[1] 洪名勇，陈绍宥.调地抑或调利：第二轮土地承包到期后再延包的效率与公平探究[J].贵州社会科学，2024（6）：161-168.

[2] 安海燕，何金彪，陈韬宇.农地二轮延包实施路径——基于贵州省XF县的调查研究[J].决策与信息，2024（10）：1-12.

[3] 韩宁，张科.农村承包地第二轮到期延包的政策维度、法权映射与对策建议[J].农村经济，2023（10）：22-30.

[4] 张立冬，李丹.农地确权与第二轮土地承包到期延包的政策衔接问题研究[J].中州学刊，2023（8）：49-56.

[5] 刘灵辉，向雨瑄.第二轮土地延包中无地少地农户的权益保障策略研究[J].贵州师范大学学报（社会科学版），2022（2）：90-98.