基于国土空间规划的耕地保护问题研究

摘要：我国作为农业大国，耕地资源承载着国家粮食安全与农业生产的重任。然而，随着国土空间规划的推进，耕地保护面临着诸多挑战，迫切需要强化保护措施。本文首先对我国耕地资源现状进行分析，回顾了现行耕地保护举措及其问题，随后提出了基于国土空间规划的耕地保护措施，包括合理界定耕地范畴、构筑耕地保护新体系、优化土地配置及健全保护补偿与监管机制。旨在通过综合措施，确保耕地资源的永续利用，稳固提升农业生产力，促进农业现代化与生态文明建设，为国家粮食安全与农业可持续发展提供坚实支撑。

关键词：国土空间规划；耕地保护；保护措施

在新时代发展的征程中，我国坚定不移地推进农业强国战略，注重农业振兴、人民福祉提升与城乡经济均衡发展，矢志不渝地迈向中国式现代化国家的宏伟目标。伴随着城镇化步伐的加快，耕地资源承受着前所未有的压力，使其保护成为当务之急[1]。为此，全社会应协同合作，着力于完善法治体系，加大执行力度，实行耕地休耕轮作和分类管理，同时加大公众宣传力度，推动耕地保护与农业发展的和谐共生。

1 我国耕地资源现状分析

我国人口众多，耕地资源承担着保障粮食安全的重要任务。据相关数据，我国耕地总面积约为12 758.0万hm2[2]，人均耕地面积不足0.1 hm2，仅为世界平均水平的1/3，在有限的耕地资源中，优质耕地占比不高，中低产田比例较大 [3]。然而，由于我国地形复杂、气候多样，耕地资源的分布极不均衡。东部沿海地区耕地资源较为丰富，尤其以黄淮海平原、长江中下游平原等地为主，是我国的粮食主产区；而西部及山区耕地资源匮乏，如西藏、青海等省区，耕地面积占比较小[4]。在耕地利用方面，我国耕地主要用于粮食作物生产，其中，水稻、小麦、玉米三大粮食作物种植面积占耕地总面积的70%以上，近年来，随着农业结构调整，经济作物和设施农业的种植面积逐渐扩大。此外，我国耕地后备资源有限，且适宜开垦的比例

较低[5]。这些特点使得我国耕地资源保护面临着巨大的压力。

近年来，我国耕地保护面临着一系列问题。首先，耕地面积逐年减少，城镇化、工业化进程加速，大量优质耕地被征用、占用。其次，耕地质量下降，土壤退化、水土流失和污染问题严重，影响了粮食产量和农产品品质[6]。此外，耕地利用效率不高，耕地碎片化、农业基础设施薄弱、农业产业结构单一，导致耕地资源未能充分发挥效益。这些问题严重制约了我国耕地资源的可持续利用。

2 我国当前耕地保护举措

2.1 构建耕地保护政策法规体系

为了保障耕地资源安全，我国政府构建了系统的法规和政策框架。国务院颁布的《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，明确了耕地保护的战略方向、推行路径与责任分工。《中华人民共和国土地管理法》规定了土地保护、开发和管理的基本原则，着重凸显耕地保护的紧迫性，并要求非农建设优先利用闲置、撂荒或低效用地以及城市内部空间，以保障耕地合理利用与保护。《全国国土空间规划纲要（2016～2030年）》把坚守耕地保护红线作为规划工作的核心，限制非农用地扩展，倡导耕地集约化利用。《中华人民共和国农村土地承包法》规范了农村土地的承包、流转与管理体制，实现了所有权、使用权与收益权分离，确保农民土地权益得到保护，促进土地资源高效利用[7]。《耕地保护条例》详细规定了耕地保护、开发和管理的细则，加大了对非法侵占耕地行为的惩处力度，强化了土地用途的管控与审批流程，推进耕地整治与质量提升工程。这些法规的颁布与执行，为我国耕地保护奠定了坚实的法治基础，成效显著。

2.2 强化耕地保护制度落实与技术普及

近期内，我国严格执行耕地占补平衡机制，要求城市建设与乡村发展中的新增建设用地量与所征用耕地面积相匹配，以此维持耕地总量稳定[8]。在土地管理体系的优化进程中，增强土地使用的监管力度，全力确保农田使用的合法性与规范性。对违规占地行为予以严厉惩处。同时，积极推广耕地保护举措，运用现代农业科技提高耕地利用效率与生产能力。

2.3 强化惠农扶持

我国不断加大农业领域的投资与扶持，以提升农民收入，激发其耕种与耕地保护的积极性。持续不断优化惠农政策，加大助农补贴，特别是在生产、科研创新以及品牌塑造等方面予以支持，使农民扩大种植规模，提升农业生产综合效益。此外，强化农村土地整治工作，严格明确耕地保护红线，实行非农用地规范化管理，杜绝耕地被非法侵占。在经济方面，倡导推进农业产业化步伐，鼓励农民组建农业合作社或专业合作社，推动农业规模化运营，引入现代农业生产技术，提升农产品附加值，增加农民收益，从而自发提高农民对耕地的使用与保护意识。

3 国土空间规划下耕地保护存在的问题分析

3.1 耕地保护困局

尽管我国在耕地保护方面取得了显著成果，但在实施过程中仍存在一些问题。首先，耕地保护制度体系不完善，法律法规之间存在矛盾和漏洞，导致执行力不足等问题，导致耕地保护政策效果不明显。其次，耕地保护政策目标与实际需求存在差距，部分地区政策执行过于严格，限制了农业发展和农民利益；而部分地区政策执行不力，耕地保护效果不明显。此外，耕地保护法律法规体系不健全，执法力度不足，违法违规占用耕地的现象仍然存在。这些问题亟待我们关注并加以解决，以切实保障我国耕地资源的可持续利用。

3.2 人地冲突显著

耕地一旦确定，永久基本农田在未经合法程序的情况下不可轻易变动，这在某种程度上限制了地方经济的拓展空间。从“三区三线”规划来看，城镇建设用地与农业生产用地存在交错分布的情况。秉持保护先行原则，优质耕地不断划定为永久基本农田，致使城镇开发边界内形成了“开天窗”式的碎片化格局，部分居民区周边被永久基本农田包围。城镇与工矿用地的扩张是人地矛盾的主要因素，尽管“十三五”时期达成了耕地保护目标，随着耕地守护措施的不断升级，可用于补充耕地的资源储备正逐渐枯竭。

3.3 耕地撂荒与非粮化治理问题重重

近年来，随着城市化进程加速，我国面临“非农化”“非粮化”以及耕地撂荒等一系列问题。耕地撂荒及非粮化现象是长期积累所致，其成因错综复杂，治理面临诸多难题，成本高昂。一方面，城市扩张对耕地的占用持续增加，重点建设项目频繁，违法占地行为时有发生，耕地占补平衡机制面临严峻考验。另一方面，农业生产结构调整导致部分耕地被改作他用，如转变为园地、林地等，减少了粮食作物的种植面积。加之，劳动力外出务工、农业效益低等因素，导致耕地缺乏耕作者，进一步加剧了耕地资源的浪费。然而，农民种植粮食作物的动力不足，经济作物的盈利高于粮食作物，种粮经济效益较弱。当前补偿标准偏低，难以形成有效激励。“非农化”与“非粮化”不仅削弱了耕地的粮食生产能力，还破坏了农业生态平衡，影响农村经济社会的可持续发展。

4 以国土空间规划为基础的耕地保护措施

4.1 合理界定耕地范畴

在开展国土变更调查和国土空间规划编制时，必须充分考虑到各地区独特的自然经济条件，对耕地的概念与范畴进行科学界定，既要彰显耕地管理的刚性原则，又要保持适度的灵活性[9]。耕地以耕作层是否遭受破坏作为核心判断依据。对那些短期用于种植果树、茶树、林木和非主粮作物，但未造成耕作层损坏的用地，或因其他原因暂时改变用途但仍保留耕作功能的耕地，可视为耕地管理中的一种弹性处理方式。在保障国家粮食安全的大前提下，这类耕地可视为国家粮食储备资源的一部分进行妥善管理，同时，应结合各地区的实际情况，给予地方更多发展的自由度。

4.2 构筑国土空间耕地保护新体系

加强国土空间规划的指导力与耕地用途管制的刚性约束，确保耕地保护的定量目标不缩水，永久基本农田得到切实保护。严格落实规划管理，任何用地审批都要依照国土空间规划以及“三区三线”管控准则，着重推动土地的节约集约利用，科学合理规划农村居住点，有序引领乡村建设。在此过程中，须坚决防止建设用地对耕地的不合理侵占，落实耕地占补平衡，遵循国土空间规划和生态保护相关要求，优先对生态脆弱区和退化耕地进行修复与改良。开展土壤的综合整治，打造现代化农业生产基地。适时评估耕地与永久基本农田的保护状况，依据实际需要对耕地及永久基本农田的空间格局及时调整和优化。

4.3 优化土地配置

凭借农业经济的固有优势，引入休闲农业模式，农业功能向生态休闲、旅游等领域延伸。农业空间、生态空间和城镇空间构成了一个相互依赖、共生发展的多元复合生态系统[10]。应积极推动山水林田湖治理，加强农田生态体系建设，使农田的生态服务功能最大化。随着农业新兴业态和新兴产业的兴起，农业产业结构将持续优化调整，遵循优化布局、稳量提质的策略，合理引导果园等非粮食作物向山区转移，借助山间平地种植粮食与蔬菜，为优势农业产业的整合与升级提供助力，加大山林区域的复合开发和综合利用，以实现耕地产量的持续稳定增长和效益提升。

4.4 健全耕地保护补偿与监管机制

近年来，国家相继开展了农村违法占地建房整治、耕地卫星遥感监测等一系列举措，对违法违规占用耕地的行为形成了有效遏制。然而，耕地“非粮化”与“非农化”的问题依然并存，违法用地的情况仍旧屡禁不止，这反映出当前的耕地保护监管机制尚存完善空间。耕地落实整改过程中，要求在果树未成熟或养殖未收获前复耕，往往与民众实际利益相悖，导致整改进度迟缓、虚假整改等问题时有发生。因此，为了有效维护农民的合法权益，建议参考其他地区的成功做法建立一个专门的耕地保护经济补偿基金，秉持“种粮有偿”的核心原则，以优化和完善耕地保护补偿机制。政府应致力于构建一套科学合理的补偿标准，以此激励农民积极参与耕种和耕地保护，从根本上解决耕地保护动力缺失的难题。同时，以政府引导为核心，多部门协同作战，有效解决政策冲突，保障永久基本农田调整与整改工作的顺利推进。

4.5 加强公众宣传

耕地的减少和质量的下降，不仅威胁着国家的粮食安全，也影响着生态平衡和可持续发展。耕地保护宣传教育首要任务是宣传耕地保护的政策法规。通过多种渠道和方式，让公众深入了解国家关于耕地保护的法律法规、政策制度和标准要求，提高公众对耕地保护法律意识，使耕地保护政策法规成为社会共识。此外，还需加强对耕地保护政策法规的解读，和耕地知识的普及，内容包括耕地资源的形成、特点、功能、价值以及耕地质量、数量、生态等方面的知识。便于公众更好地理解和支持耕地保护工作。

5 结语

农业生产的稳定是国家经济的基石，持续巩固深化耕地保护措施，对推动耕地保护事业的长远发展意义非凡。耕地保护工作需持之以恒，深化相关法律法规的研究与制定，确保严落地生效，增强土地管理效能，持续推进生态文明建设，合理调整农业发展空间，增强耕地保护宣传教育实效，助力于农业现代化进程，为我国农业生产的稳健发展奠定坚实基础。

参考文献

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