对机关单位开展档案开放审核工作的认识和思路

在《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）修订前，馆藏档案开放及开放审核工作主要由档案馆负责，与机关单位基本没有关系。随着2018年出台的部门规章规定了机关单位档案移交档案馆之前要出具开放意见，以及随后《档案法》等法律规章的陆续修订，机关单位的开放审核职责越来越明确清晰，不仅要对本单位移交档案出具开放意见，还要参与档案馆馆藏中本单位形成或移交档案的开放审核。本文根据法律规章规定，结合工作实践，对档案开放审核工作以及机关单位如何履职谈点粗浅认识。

一、法律法规对机关单位档案开放审核职责的规定

2018年国家档案局发布第13号令《机关档案管理规定》，第五十二条第二款规定：“机关向国家综合档案馆移交前，应当按照规定做好移交档案的密级变更或解除工作，并提出划控与开放意见。”这是国家档案局首次规定要求机关档案移交时出具密级变更和开放意见。该规定出自部门规章，规定比较模糊且没有更为具体的要求。

2020年《档案法》修订，第三十条规定：“馆藏档案的开放审核，由档案馆会同档案形成单位或者移交单位共同负责。尚未移交进馆档案的开放审核，由档案形成单位或者保管单位负责，并在移交时附具意见。”此规定不仅增加了机关单位参与馆藏档案开放审核职能，与档案馆成为馆藏档案开放审核的共同主体，而且明确了档案形成单位或者保管单位作为责任主体，负责未移交进馆档案的开放审核，并在移交时出具解密和开放的明确意见。《档案法》是开展档案工作的基本法律，是其他档案法规规章的根本遵循，这一规定影响深远，增加了机关单位档案开放审核职能，彻底改变了档案开放审核工作的格局。

2022年国家档案局发布第19号令《国家档案馆档案开放办法》，是对1991年国家档案局第2号令《各级国家档案馆开放办法》的修订，修订力度很大，名称作了修改，内容也进行了大幅调整。依据《档案法》规定，对档案开放和范围、开放审核主体、开放年限、开放程序和方式、开放监管等内容进行了调整和增设，明确提出建立档案开放审核协同机制，并对档案主管部门、档案形成单位或移交单位、档案馆的职责进行了确定。

2024年《中华人民共和国档案法实施条例》（以下简称《档案法实施条例》）施行，第三十条规定：“国家档案馆应当建立馆藏档案开放审核协同机制，会同档案形成单位或者移交单位共同负责档案开放审核。档案形成单位或者移交单位撤销、合并、职权变更的，由有关的国家档案馆会同继续行使其职权的单位共同负责；无继续行使其职权的单位的，由有关的国家档案馆负责。尚未移交进馆的档案的开放审核，由档案形成单位或者保管单位负责，并在移交进馆时附具到期开放意见、政府信息公开情况、密级变更情况等。县级以上档案主管部门应当加强档案开放审核工作的统筹协调。”

该条三款不仅对建立馆藏档案开放审核协同机制涉及的三方职责作出清晰规定，而且对馆藏档案涉及撤并、职权变更单位、无继续行使其职权单位的档案开放审核的责任主体也予以明确。《档案法实施条例》是《档案法》配套法规，对建立协同机制的特殊情况作出补充规定，是对协同机制的进一步完善。

法律、行政法规、部门规章对档案形成单位或者移交单位（保管单位）开展馆（室）藏档案的开放审核均作出明晰规定，包括自身形成的、承接职责的份内份外、常规非常规档案，经过逐步完善机关单位开放审核职责，从法律体系建设角度已经基本完备，为依法推进机关单位开放审核工作提供强力保障。

二、机关单位的鉴定工作任务

归纳其工作职责和法律规定，共有四项。一是归档鉴定，这是在机关档案工作的开端收集环节，根据单位分类归档范围“三合一”制度的规定，对本部门形成的文件材料进行甄别鉴定，确定哪些文件可以归档成为档案，实现身份转变。二是销毁鉴定，机关档案保管期限为10年的档案到期应该进行销毁，销毁前按照相关程序进行鉴定。鉴定结束后，形成鉴定工作报告。仍需继续保存的档案，重新划定保管期限并做出标注，确无保存价值的按规定销毁。三是馆藏档案开放审核，协同档案馆成为其馆藏档案开放审核的共同主体。四是室藏档案开放审核，并在移交前出具开放意见和密级变更情况。

“开放审核”源于修订后《档案法》第三十条“馆藏档案的开放审核……”，之前此工作环节称为“档案开放鉴定”。随后《国家档案馆档案开放办法》统一了这一称呼，工作内容没有改变，只是换个名称，更符合其工作性质和目的，目前“档案开放审核”成为业内共识。

三、为什么进行档案开放审核

（一）法定程序必须履行

《国家档案馆档案开放办法》规定，国家档案馆必须“经过法定程序”才能向社会开放档案，法定程序是指档案馆要经过“计划——组织——审核——确认——公布”这五个程序才能完成档案开放流程，其中审核是关键。原因在于档案馆馆藏主要是文书档案，是由机关文件转化而来，来源于各机关单位，反映了各机关单位职责，具有鲜明的时代特征和政治属性。档案形成过程包括文件起草、修改、发文、运转等环节，比较复杂；档案内容体现政治、经济、文化、社会、生态文明、军事、外事、科技等方面，极为丰富；存在档案潜在价值的发挥，就是为谁所用问题。

封闭期已满的非涉密档案开放前须经严格审核，主要是审核档案内容。对于那些开放确实不会危及国家安全和社会稳定，不会损害社会公共利益，不会令人产生错误认知、理解歧义，也不会给第三方造成损失、损害等任何不良影响，满足这些前提条件的档案，才能解除封闭如期向社会开放，没有满足上述条件的则还需要继续封闭，延期开放。所以国家档案馆档案开放前进行审核是解除档案“封闭”的门禁，是档案步入社会的必经路径。

（二）档案形成主体与馆藏档案的关联及其持续性，促使机关单位成为馆藏档案开放审核共同主体

档案开放前履行审核程序主要原因在于档案的形成，反映的内容跟形成单位有直接联系。即便已经移交档案馆，单位可能还保存延期未交的档案，还有源源不断形成的档案，这些档案与馆藏档案始终保持千丝万缕的关系，预判馆藏档案开放后给机关单位带来的影响也未必准确全面，所以判定馆藏档案是否开放延伸到形成单位，让档案形成单位参与进来，成为馆藏档案开放审核共同主体，在审核过程中从档案形成者的角度分析研判档案开放的作用及影响。充分考虑档案形成者的意见并维护其合法权益，避免档案馆独自开展档案开放审核带来的局限性和封闭性，做到开放审核结果安全、稳定、全面，应开尽开，没有任何潜在风险和隐患。比如任免档案，如果只是任职通知不涉及任何个人信息，档案馆一般是开放的，但是站在单位角度，如果是改制单位涉及人员分流、转岗、下岗等人事安排问题就变得复杂，就不适合将其开放，以免引发新的矛盾。所以双方共同审核决定档案开放，能够全方位从多个角度和层面考虑问题，这样的档案开放才是积极稳妥的。

（三）承担利用、公布的社会责任，督促机关单位对室藏档案进行开放审核

1.档案利用职责。机关单位除了“主要供本机关和上级主管机关使用”外（《机关档案工作条例》第二十一条第二款），还承担社会利用的部分职责。分为两种情况：一是利用者利用档案馆没有开放的档案，必要时需经档案形成单位或者移交单位同意，没有开放的档案包括延期开放档案、未到开放期档案、无权限档案以及涉密档案。二是利用者到机关单位查阅利用档案，应当经档案形成单位或者保管单位同意才可利用。以上内容见《档案法实施条例》第三十四条：“机关、团体、企业事业单位和其他组织以及公民利用国家档案馆保管的未开放档案的，应当经保管该档案的国家档案馆同意。必要时，国家档案馆应当征得档案形成单位或者移交单位同意。机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构保管的尚未向国家档案馆移交的档案，其他机关、团体、企业事业单位以及公民需要利用的，应当经档案形成单位或者保管单位同意。”这是从单位的角度作出判断，同意与否的决定要有合理的依据，毕竟是面向社会和公众，这个依据就是开放审核的结果。

2.档案公布职责。有两种情况：一是保存在档案馆的，由档案馆公布，必要时，需征得档案形成单位或者移交单位同意，或者报经档案形成单位或者移交单位的上级主管部门同意。二是保存在各单位档案机构的，由各单位公布，必要时，需报经其上级主管部门同意。上述规定体现出在为社会提供档案服务方面，机关单位也承担着部分职责，尤其是利用延期开放档案，履行相应的审批程序，对档案形成单位的意见起决定性作用，所以提供利用前必须经过开放审核；另外，室藏延期移交档案，如果已到开放期限，机关单位也应该进行相应的开放审核，确定是否可以开放。这样从保存档案的终极目标——利用来看，机关单位对未移交进馆的室藏档案履行档案开放审核是必要的、合理的、应该的。 档案形成单位或者保管单位在档案移交进馆时附具到期开放意见，是将开放审核职能前置，增加了机关档案工作职责，是法定职责。如何将法定职责落实到位，出具一个符合实际的开放意见，而不是简单一刀切“全部控制，到期不开放”的意见，这是对机关档案工作是否认真严谨的考验。从实践看，近几年机关单位移交档案时按要求出具了开放审核意见，但基本上是控制（事实上很多档案是不需要控制的），而且还注明“到期不开放”，这样简单粗暴、省事的审核结果对档案馆来讲是被动的。如果档案馆不与形成单位或者移交单位再进行一次开放审核，那么档案馆的档案都是控制的，国家档案局要求的档案开放率从何而来？档案馆服务中心、服务大局、服务民生的作用又如何发挥？

四、对馆藏档案和室藏档案进行开放审核的思路

梳理归纳《档案法》《档案法实施条例》《开放办法》等规定，建立档案开放审核协同机制，档案形成单位或者移交单位的职责主要有五项：一是积极配合档案部门建立档案开放审核协同机制，发挥作用。二是与档案馆共同制定馆藏本单位档案延期开放的标准和范围。三是会同档案馆共同对馆藏本单位档案进行开放审核。四是为国家档案馆开展档案开放工作提供便利，共同负责的档案开放审核工作，不得拒绝、推诿、敷衍、拖延。五是与档案馆共同确定馆藏本单位及有关联单位档案的开放审核结果。五项职责中关键的是制定档案延期开放标准和范围，以及参与馆藏档案开放审核。有了标准才有根据，不仅仅对馆藏档案的审核，同时审核室藏档案也有了依据和遵循。

（一）与档案馆合作制定馆藏本单位档案延期开放的标准和范围

《国家档案馆档案开放办法》第九条规定：“国家档案馆应当根据本办法第八条的规定，结合职责权限和馆藏档案实际，会同档案形成单位或者移交单位依法依规确定延期向社会开放档案的具体标准和范围。”怎样落实该规定要求，是一个值得认真思考的问题。国家档案馆针对馆藏各单位档案内容确定各单位延期开放的具体标准和范围，这样做针对性强，更利于把握档案内容，开放审核也会做得更加精准，同时对馆藏档案的熟悉度会越来越高。但是，各级国家档案馆馆藏现行档案全宗一般都超过一百个，这样一对一的制定控制标准和范围，不仅增加工作量，同时开展工作的程序和对档案内容的规范也会出现重复，不仅工作效率低，还增加了工作成本。

比较科学全面的做法是，国家档案馆充分了解分析馆藏档案内容，既要概括本级机关单位档案共性内容，也要将各单位档案个性特点收集整理齐全，在此基础上依照国家档案局的相关规范，制定一个本馆综合性档案延期开放的审核标准和范围的初稿，然后向相关机关单位征求意见。各机关单位认真审阅征求意见稿，对照本单位的机构性质、职能特征、档案内容，分析哪些内容属于不宜公开，哪些应该延期，哪些档案公开后影响不可预测，审慎客观地作出研判。既要做到应开尽开，让档案能够如期向社会公开，服务民众。同时，对危及国家安全和稳定、对单位有影响和破坏、对第三方有挫伤和损害等具有不利因素的档案暂缓开放，确保党和国家、社会和人民的利益不受损失。据此提出相应的补充完善意见，力求标准和范围相对全面、准确、客观，适用性强、覆盖面广。标准还要适用于室藏档案的开放审核。

国家档案馆收集汇总分析各方面意见，进行修改完善，最终制定出一个适用本馆和同级各机关单位的《档案延期开放的审核标准和范围》。

（二）如何参与馆藏档案开放审核

机关单位与档案馆共同完成馆藏档案的开放审核，从哪个环节介入比较合适？首先看档案馆进行开放审核的程序，一般是三审制，即“初审—复审—终审”。初审由档案馆档案开放专职机构或者档案保管利用等相关职能机构负责，对档案进行逐件逐页审核；复审由档案开放审核工作委员会或专家负责，对档案进行再次审核，着重解决初审中无法判定和存在争议的问题；终审由馆务会或档案开放工作专门会议等进行研究批准。然后结合档案馆的审核程序，根据单位实际情况采取相应的举措。

一是参加初审，有两种形式：机关单位派人到档案馆，档案馆积极配合，提前准备好要审核的电子原文和相应设备，精心组织优化管理，保证单位人员在集中几天内审核完本单位档案，提出初审意见；或者档案馆把载有档案原文数据的电脑交给机关单位进行审核，这样时间把握上单位有灵活性，在档案馆要求的时间内完成审核，提出审核意见。

二是参与复审，把初审结果交给机关单位进行复核，如同初审的两种审核形式，来档案馆审核初审结果，给出复审意见；或者将初审结果交机关单位，给出复审意见。

三是在二审和三审之间进行，将本馆复审结果目录交给机关单位进行复核，给出复核意见。

由于各档案馆档案数字化水平不同，各机关单位情况各异，因此，协同审核没有必要统一模式，并且也不符合现实。根据本馆、本地具体情况采取适合彼此的方式即可，关键在于事先沟通协商，确定双方都认可的合作方式。最后，无论是从哪个阶段介入审核，最终审核结果是由档案馆和机关单位共同确认。

（三）如何开展未移交档案（室藏档案）的开放审核

第一，确定审核时间。档案馆在接收档案入馆前一般要进行业务指导，机关单位确定被列入移交范围后可以在移交前一年进行，最好不要在移交前匆忙进行。第二，严格履行审核程序。可以借鉴档案馆做法，实行三审制。初审交给各业务部门审核，逐件审核档案原文，审核意见经本部门负责人签字同意；复审成立机关档案审核委员会，由办公厅（室）负责人、档案部门、相关业务部门有关人员组成，邀请相关领域或档案馆专家参与，对初审结果进行复审，复审时尽可能审阅原文；终审由单位档案协调机制审核批准，可以审核目录，单位分管档案工作的负责人在审核结果上签字。第三，依据标准进行开放审核。会同档案馆制定本单位延期开放标准，尚未制定的，可按照1991年9月27日国家档案局、国家保密局联合印发的《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》进行开放审核，或者参照同级档案馆已有的开放审核标准。第四，开展开放审核形成的所有材料要存放在单位全宗卷。树立全宗卷材料及时归档理念，将围绕全宗档案开展各项业务工作形成的文件材料，按类别归入全宗卷。开放审核形成的文件材料归入档案鉴定类保存，以备后查。

机关单位开展档案开放审核工作，推动档案开放，利用档案进行宣传以提升机关单位的声誉和影响力，效果显著。比如，2024年全国数十家档案馆联动开展“江河奔腾 "红色浪潮”新中国成立75周年长江黄河流域档案宣传活动，河北省档案馆（省方志办）牵头组织省内各级档案馆、机关单位积极参与。河北省直某单位档案员诵读一份室藏档案而录制的读档微视频，因为档案珍贵和诵读精彩，在社会上引起强烈反响，被“学习强国”采用。另外，一些单位举办各种展览、出版图书等实践活动，档案在其中非常抢眼出彩，引起社会极大关注。

作者单位：河北省档案馆（省方志办） 河北省卫生健康委员会综合监督服务中心