中日地震应急管理体系的比较

[摘要] " "中国自2003年至今始终在全力推进提升政府应急管理能力，形成了统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理、全民参与的应急管理体系。以“一案三制”为基本框架确立的应急管理体系取得了显著实际成效，并出台了《国家地震应急预案》。本文讨论了中国与日本的地震应急管理体系，涉及应急预案及应急管理体制等，展现了应对大震情况集中行政权力的必要性，突出了能集中力量办大事的特点；从地理条件、民族文化等角度揭示了中国应急管理体系在应对地震时的独特优势，分析了日本应急管理体系无法形成统一领导的原因。同时借鉴日本在地震应急管理发展过程中积累的经验，指出了当前中国地震应急管理体系存在的短板，对中国地震应急管理工作的发展提出了建议，为完善中国地震应急管理体系提供参考。

[关键词] 地震应急管理; 地震应急预案; 应急管理体制; 次生灾害; 综合风险

[DOI] 10.19987/j.dzkxjz.2023-064

基金项目： 高等学校学科创新引智计划（D21001）资助。

1 "中国地震应急管理体系

1.1 "地震应急预案

地震应急管理是国家应急管理工作中的重要组成部分，我国1991年发布了《国家地震应急预案》，1995年国务院出台《破坏性地震应急条例》，并于后续结合工作实践中不断调整完善实施工作模式与具体措施。

2012年国务院修订的《国家地震应急预案》是今天中国震后应急工作的依据，已形成“统一领导、组织健全、分工负责、职能明确”的地震应急工作组织模式。修订预案强化了抗震救灾指挥部的应急处置职能，完善了防疫、城市生命线维修、地震现场监测、预防次生灾害与衍生灾害、社会维稳等应急工作的规章，增添了地震预测预报、特大震灾应急处理、应急预案完善等相关内容，推进了地震应急指挥系统建设，明确了地震应急管理工作的“统一领导、军地联动，分级负责、属地为主，资源共享、快速反应”的原则[1]。

该预案对地震灾难的预防、灾情信息发布、应急救援等工作内容做出规定，将地震灾害事件按人口死亡、经济损失严重程度、影响范围等指标划分为特别重大（Ⅰ）、重大（Ⅱ）、较大（Ⅲ）、一般（Ⅳ）4个等级[2]，并由国务院统一划定；各级政府需在不同灾害等级下成立相应的应急指挥部和确定工作职责，依据相应的法规和预案采取行动。该预案的实施便于政府对人力、物力资源的急迫组织和调动。

《国家地震应急预案》规定，在无灾情况下由中国地震局收集并处理全国地震观测数据，各级地震工作主管部门和机构加强地震监测预警和群测群防工作，综合分析研判地震相关异象。省级地方政府需根据可靠地震相关信息发布地震预报，提醒可能发生地震的区域提高戒备、加强应急防范措施。地震后，中国地震局应快速测定地震时间、地点、震级、震源深度等参数并上报国务院，通报相关部门及时续报地震情况[2]。救援抢险工作需实现统一领导和统一指挥。统一领导是我国应急管理的基础和优势，全国上下各级政府的应急行为在地震应急指挥中处于龙头地位。

《国家地震应急预案》对搜救人员、卫生防疫、安置受灾群众、预防次生灾害等工作也做了详细规定，充分展示了人道主义精神，回答了如何广泛动员社会力量、最大程度上维护社会稳定[3]。

中国地震应急预案体系在2012年前已形成，并在日后的实践中不断完善。该预案体系为地震应急活动提供了法律保障，推进了防震减灾事业的发展，在处置突发地震事件、应对人员伤亡和财产损失为主的危机等方面起到决定性作用。我国各级政府编制的应急预案，依据“分级负责”的原则规定了各级政府在地震应急救援工作中的领导责任，中央政府与省、县级政府职权明确[3]。

1.2 "地震应急管理体制

中国具有独特的应急管理体系，可概括为“一案三制”：突发公共事件应急预案，应急机制、体制和法制[2]。在“一案三制”模式中，应急管理体制最重要，以“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理、全民参与”为特点，应急管理机制受其约束。

“统一领导”指下级政府需接受最高级别的响应政府对应急管理工作的安排与调度。虽然各级应急管理部门和工作组织都秉持“以人为本”的原则，尽力将灾害造成的损失降到最低，但也会因理念与价值不合而可能出现迟迟做不出最终决策方案的情景。此时若无权威机构统一领导做出判决，众部门会将时间浪费在毫无意义的争论上，进而耽搁宝贵的应急救援黄金期。这时就会展现“统一领导”的重要性。各工作部门间理念、价值的差异并非黑白分明的对错问题，而是利益衡量问题。在灾难后的混乱情形中，应急管理工作需要指引，以形成效果预期。实施“统一领导”的权威部门可以提供这种指引与方向，至于该指引在多大程度上具有合理性，只是一种事后的主观评判。如美国最高法院大法官路易斯·布兰代斯（Louis Brandeis）所说，“多数情况下，解决问题比正确解决问题更重要”。因此，应对危机时施行的“统一领导”不等于独断专行，而是一种基于自下而上的信任、在短时间内将损失降到最低的必要手段。

“综合协调”是应急管理部成立的意义。人类社会已步入后工业时代，风险类型由“单源风险”向“综合风险”和“系统风险”转变，单一灾害管理模式已无法适应发展的需要。为此，世界各国的应急管理协调部门于几十年间陆续成立，且行政权普遍较高。2007年国务院出台《关于加强基层应急管理工作的意见》，要求建立“横向到边、纵向到底”的全覆盖应急预案体系。大地震如汶川地震所影响的社会面较广，导致多种次生灾害，从应急救援阶段至恢复重建阶段的工作都需国家级政府实施综合协调。

2018年中国应急管理部成立后，此前存在的“应急管理碎片化”“权责不明”等问题得到改善。跨部门应急职责得到综合统筹，将地震灾害与火灾、水灾、旱灾的救援力量加以整合，防灾救灾资源得到共享，多方多灾种应急处置力量可以协同工作，各灾情统计信息平台实现了有机统一，避免了分割工作带来的弊端。我国应对综合性突发事件的能力得以大幅提升。此外，对于地震风险的防范与化解、地震发生后的统一救援指挥、事后总结学习与恢复重建，正确认识此3个阶段之间的关系，合理规划“全过程管理”工作也是一种“综合协调”。

“分类管理”类似于地震应急工作组织模式中的“分工负责”，其意义是依据危机类别确定相关部门的主体责任。地震有时会导致海啸、泥石流和火灾等次生灾害，现代应急管理往往需要多个部门进行综合协调工作。在确保应急工作专业化的同时加强各部门的联系与配合。

“分级负责”指一般性小震由地方政府快速处置，应急管理部负责调度和支援；若地震震级较大，应急管理部负责协调政府各相关部门开展应急救援，需确保政令畅通、指挥有效。应急管理部负责处理地震预防和地震救援的关系，明确应急各部门的职责分工，建立并完善协调配合机制。“分级负责”的意义是规定了自上而下相关层级政府负责的救灾应对工作，避免响应过度与响应不足。由于高行政级别的政府往往掌握更多的救灾资源，拥有更强的应对灾害的能力，故能应对地方政府无力独自解决的大灾；发生小震时，行政级别相对较低的地方各级政府拥有的应急资源和基础设施配置往往足以妥善处置，这时不必向上请求援助，避免资源浪费。中国应急管理“分级负责”的体制特点保障了应急管理工作的合理性和适度性，在管理工作高质高效的前提下，降低了应急管理成本。

“属地管理”应急原则于2003年确立，明确了地震应急管理的主要负责主体是各地方政府，2018年后调整为地方应急管理厅局。该管理模式的优势在灾后重建工作中“向地方赋权”上体现较明显。救灾决策时为避免议而不决需保障行政权力集中，而灾后重建的方针和路线则必须尊重当地灾民的意愿。应急管理工作应始终站稳灾区人民立场，体现灾区人民意志，维护灾区人民利益，坚持“以人为本”的工作思想。“属地管理”的体制特点和管理模式则充分赋予灾区人民自己当家作主的权力，加强了应急管理工作者与人民群众的联系，健全调查民意、聚集民智的管理机制，确保人民的意愿得到满足。

“群众路线”被系统地运用在应急管理工作中，形成了“全民参与”的应急管理体制特点。随着中国经济进步与社会的转型，公民参与应急管理工作的需求也可以被满足。要提高地震应急管理工作效率，需开展广泛的公民动员，强化公民防灾减灾意识，推动管理模式革新，夯实民族凝聚力。

2 "日本地震应急管理体系

2.1 "地震应急预案

日本的震灾保障制度较为完善，目前已制定出几十部防灾救灾的法律。由于基层社区常常直接面对地震，东京等大城市进行了地震灾害危险度评估，评估指标为建筑物倒塌危险度、逃生危险度和次生火灾危险度，获得数据后进行结果分析，并统计出“各区地震危险度综合评估结果表”，以此作为城市应对地震灾害危机管理的重要指导和依据。同时，东京灾害预防中心制定了完善的地震应急与避难预案。

日本政府较为重视培养公众及志愿者组织应对风险的能力，多年来持续加大力度建设灾情相关的博物馆、拍摄灾害主题的纪录片。日本基层群众还自发成立了防灾俱乐部、互助团等团体，在社会层面形成了相对完善的应震体制机制。当地震来临时，日本国民有能力利用平时政府传授的急救常识有效地自救，民众有很强的自救能力与经验。

在常态政府行政管理体制的基础上，日本根据国家和地方防灾救灾工作的需要，不惜投入大量资金推动应急管理模式和现代减灾技术创新，每年召开一次“灾害研讨会”总结应灾科技最新进展[4]，且抗震减灾的工程设施质量普遍较高，结构减隔震研究位于世界前茅，同时重视韧性城市的建设[5]。

在地震的预测、预报方面，日本积极研发传感网络以加强针对风险源的监测。气象部门可以通过大众媒体向社会发布灾害预报，以供国民采取防灾措施。在日本，地震相关信息传播速度最快，日本气象厅建立的灾情监测与信息网络足以提供充分的地震、海啸预测预警信息，如震源位置、震级大小、人员伤亡与经济损失情况等。灾难发生后，日本媒体会第一时间提醒公民严防次生灾害，呼吁防止电、燃气、石油炉等引起的火灾，公开避难所的联系方式，于网络平台上直播灾害现场状况，介绍物资储备、避难所开设、医疗机构就诊地点等情况[6]。

在地震灾害快速评估方面，日本可借助卫星在地震后很短时间内获取灾区实时图像，以供管理者及时制定相应救灾方案；同时有遍布于各城市的直升机多方位提供灾情信息，效率较中国高很多。

2.2 "地震应急管理体制

日本作为行政权集中的单一制国家，各级政府共同建立的防灾减灾法律法规已经形成体系，相对较完善。政府的纵向管理体系分为3个层级：第1级是中央政府，第2级是都、道、府、县政府，第3级是市、町、村政府[7]。

日本是多地震的岛国，几百年来已经积累了相当丰富的应对地震灾难的经验，1960年组建“灾害综合研究班”，不断研究防震减灾对策[8]。日本地方实行自治，缺乏统一领导，上下级政府之间的互动多为“指导与协作”，而非上级下达命令下级执行的“行政隶属关系”。灾难性地震后，由日本首相担任最高行政首长，在地震发生半小时内召开内阁紧急会议制定相应措施，组成临时机构“重大灾害对策本部”负责信息处理与应急处置，若灾难形式过于严峻，中央还需设置“非常灾害对策本部”以全面统筹应急管理工作。中央政府有权力通过各种形式监察和掌管下级政府，只是由于制度的惯性，在灾难面前高级别政府的权威常常无法保障。

在灾区一线，当地政府设置“非常灾害现场对策本部”，负责统一指挥和调度抢险救灾工作，都、市两层设置“灾害对策本部”分别管辖各自区域内的应急救灾工作，均体现了日本政治体制的区域自治性。

从中央到基层纵深建立的“政府—社会组织共同参与”的应急管理机构目前已经较为成熟，各级各类应急管理机构的职责分工较明确，应急管理组织机构框架已建成多年。

3 "中日两国应急管理模式对比分析与启示

3.1 "中日模式对比分析

3.1.1 "应急管理中的统一领导和统一管理

日本目前只能做到防灾救灾“统一管理”，灾难发生后却较难施行统一指挥，救灾管理和行动存在一定程度的“无政府状态”。“3·11”东日本大地震后发生核泄漏事件，现场对策总部和东京电力公司就“是否打开阀门释放压力”这一问题议而不决。双方管理权限模糊，无法坚守各自立场，在耽误很长时间后才执行释放压力的操作。此外，首相菅直人凭借主观臆断干涉核电站注水，导致冷却操作延后55 min，也是日本危机管理中“无政府状态”的体现[9]。东京电力公司内部人员将其视为民主党政权的重大失策，菅直人“破坏了核反应堆的完整性”。东电内部对菅直人内阁的敌意与日俱增，后来直接导致其内阁下台[10]。

相比之下，“统一领导”为中国应急管理模式中独特的优势，中国地震应急管理模式在最大程度上避免了相关利益各方相互掣肘导致不必要的损失，中国公民灾后服从政府的统一领导和统一指挥，为政府开展应急管理工作提供诸多便利。“统一领导”的实现得益于中国公民的集体主义思想占据上风，中国百姓听从政府指挥，赋予了国家强大的能力，带给应急管理工作者诸多便利。这一体制的优势又奠定了应急救灾实力、恢复重建效率等方面的优势。

中国社会是细致且精密的组织网络，最早发明出了非人格化的官僚机构和官员任用制度，最早地形成了“现代国家”[11]。其最大优势是找到了动员组织社会的着力点，能快速集中优势力量、调度社会资源办大事。在地震应急管理中，各级政府发挥领导作用，指挥全国人民抗灾抢险，所下达的指示通常能得到贯彻执行。中国政府强大的动员能力和集中力量办大事的应急管理模式，世界人民有目共睹[12]，长远的国家传统和对于秩序的追求是中国强大国家能力的基石。

日本与中国不同，大一统在其历史中并不是常态，日本的社会文化较为特殊，其特殊性受地理环境条件影响较大。日本国内平原较少，山地丘陵占总国土面积的3/4，小规模的山间盆地散布全国，形成了较多相对独立的生产单元。日本的地理结构不利于居民大规模迁徙，塑造了社会小共同体的长期稳定性及独特的“村社文化”，在生活方式和管理模式中体现为“集团主义”，导致行政权力集中相对困难，在处置灾难时不利于管理。

3.1.2 "政府和国民危机意识与法制意识

与日本相比，中国存在明显的不足。首先，日本很重视对政府和国民危机意识的培养，会定期进行危机逃生演习，其国民的防灾意识和逃生技能较强。近年来我国应对地震时的各种行动都显示出，中国基层民众在地震灾害面前展现出的应急执行能力有所欠缺，市场和多数社会组织只有依靠政府的引导方能参与地震应急管理工作，自主性严重匮乏，这样的状况是不利于应对灾害的。对此应加大力度推动社会多元主体参与应急管理工作，综合协调出版界、科技界、教育界和媒体机构、学会协会，促进中国基层群众参与抗震减灾知识的学习和宣传工作，增加社会各界参与地震应急管理工作的渠道。其次，我国在应急管理法治化建设中，存在部分管理规章和管理理念执行力不足的问题。如汶川地震中，部分社会组织的救灾行动较无序，组织之间协调合作与职能分工混乱。“统一指挥”是中国优势，但实践和理念需同时进展，对此有待进一步培养公民防灾逃生技能，加强日常演练和教育宣传，也需推动地震应急管理模式的创新优化，处理好统一领导、综合协调和属地管理的关系。此外，与日本等发达国家相比，我国的地震应急管理相关法律法规不够完善，部分规章有待具体化，相关部门需根据社会主要矛盾的变化及时更新应灾手段。若缺乏法制保障，一些重要的工作理念和原则只是道德说教，应急管理法制化建设需更多人才和专家站在国家高度提出系统性发展建议。

3.1.3 "地震应急技术发展和利用

目前中国地震应急技术较国际前沿，特别是日本的相关技术存在较大差距。虽然几十年来我国都在不断革新地震监测技术、提高地震监测精度，但从监测信息获取阶段到信息发布阶段的地震应急科技都还存在诸多问题，如地震监测数据更新滞后、监测预警网络不健全，有着较大的提升空间。但随着国家地震预警和灾害速报系统的建设和完善，这一不利状况会被迅速改善。为加强地震应急技术研发与科研工作，还需加大资金投入与人才培养力度，同时积极引进、借鉴国外先进技术，为中国地震应急管理工作提供技术支撑，加强对地震监测台网及震后灾害速报系统进一步建设和运维的重视，推动应急管理数字化建设[13]。

3.2 "对中国地震应急管理工作的建议

本文基于中日地震应急管理体系的对比分析，结合其他国家的应急管理经验相关研究，对中国地震应急管理工作的发展与完善提出如下建议。

3.2.1 "在保证政府统一指挥、统一领导的前提下，应广泛动员社会多元力量投入救灾与重建工作中，将地震应对工作做细、做实，让社会力量更好地配合政府工作，提升应急决策的执行能力

地震发生会导致局部地区的重大损失，灾区基层政府部门组织的合理自救与互救至关重要，在国家和省市级政府的救灾体系中，救灾工作最终也要靠基层执行命令落实解决。预防地震灾害的重点在基层，应对地震灾害的重点也在基层，把握住基层就等于把握了要害。深化加强应对突发事件应急管理要先从基层社区做起[14]，虽说政府是应对灾害的领导者和主体，但只依靠正确的指挥远远不够。可以建立并不断根据实际情况调整基层应急管理预案，通过社区的防灾减灾宣传教育活动、震后逃生演习，加强基层应急管理的可能性，提高社会的防灾成熟程度、社区的防灾能力和群众的抗震技能[9]。

3.2.2 "在保证“统一领导”的情况下，决策者须听取各方意见，确保掌握的信息充足、准确，实现民主集中的应急决策

应急决策和应急救援时“无政府状态”导致效率低下，应对突发事件需集中行政权，但此方式有其缺陷。在统一指挥、集权决策的情况下，距离事发地区距离较远、对情况相对缺乏了解的高层比身处事发当地、最清楚灾害发展状态的基层一线拥有更大权力，能调动更多的资源。突发事件发生后，在灾情的逐级上报和分级决策的流程中，部分重要线索被掩埋于海量的信息里，被决策者忽略，甚至无法被决策者掌握，即“信息格雷沙姆法则”[15]。危机时期决策者应具有“惯于倾听不同的声音”“多渠道获取信息和意见并加以整合取舍”的集思广益能力，是做出正确选择的保障。

3.2.3 "地震应急管理体制有待补充完善

需要建设健全我国社会管理机制、应急准备机制、宣传培训机制和社会动员机制等多层次、全覆盖的地震应急机制；需加强各级政府应急管理机构的办事效率，确定各级政府的第一负责人，消除应急管理人员危机意识淡薄的问题。

3.2.4 "中国政府的地震应急管理工作全面走向法治化，势在必行

地震应急管理法制建设需与时俱进，定时清理现行法律法规中过时的规定与办法，确保危机到来时从容不乱、救灾行动有理、有利、有节[16]。只有应急管理工作全面走向法治化，才能确保灾害发生时全国各级政府机构所下达的命令、传达的政策以法律为准绳，彰显应急决策的正当性和有效性。同时，需要发挥立法的引领作用，提高应急管理制度的可操作性，确保各项法律规定在实践中得到贯彻执行[17]。

4 "结论

本文通过对中国和日本两国的地震应急管理模式进行分析，揭示了在突发事件面前统一指挥的重要性。制订和实施决策都需要中央统一领导和统一指挥，这是应对危机的紧急状态下整合调度社会资源的最有效办法，以避免各自为政的情况。近年来，我国的这一经验开始被美国、英国、俄罗斯等国家借鉴，都陆续建立了以政府机构主要负责人为首的应急指挥机构，在总体上发挥应急管理的枢纽作用。

中日地震应急管理工作的比较分析，也展现了中国地震应急工作中存在的管理规章执行力欠缺、应急法律法规完善程度低、应急技术欠发达等问题和挑战，针对中国地震应急管理工作的发展与完善提出一些建议，应顺应国家全面深化改革之潮流，抓住机遇，弥补短板，促进应急管理工作手段与理念进一步发展。

“亡羊补牢，为时未晚”。日本处理地震灾难时的经验和教训，为我国正在进行中的改革打开了宝贵的“机会之窗”，为地震应急工作管理者提供了反思与补短板的契机。关注如何在应急管理模式的互鉴中吸收其他国家的经验，同时发掘自身制度的生命活力，正是我们所需要的“自觉”。面对相互交织并不断增加的天灾人祸，新的世界形势向中国应急管理模式提出了新的挑战，这就要求应急管理方法和模式做到与时俱进，不断完善和改进，维持社会稳定团结。

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Comparison of earthquake emergency management system in China and Japan

Min Zhongzhi， Li Xiaojun*， Rong Mianshui

Key Laboratory of Urban Security and Disaster Engineering， Ministry of Education， Beijing University of Technology， Beijing 100124， China

[Abstract] " " China has been making every effort to enhance the government’s emergency management capacity since 2003， and has formed an emergency management system with unified leadership， comprehensive coordination， classified management， hierarchical responsibility， territorial management and public participation. The emergency management system established with the basic framework of “one plan and three systems” has achieved remarkable practical results， and the National Earthquake Emergency Plan has been issued. This paper discussed the emergency management system in China and Japan， involving emergency plan and emergency management system， and showed the necessity of centralized administrative power to deal with the major earthquakes， and highlighted the characteristics of concentrating resources to do key things. This study revealed the unique advantages of China’s emergency management system in dealing with earthquakes from the perspectives of geographical conditions and national culture， and explained the reason why Japan’s emergency management system cannot form a unified leadership. At the same time， drawing lessons from the experience accumulated by Japan in the development of earthquake emergency management， the shortcomings of the current China’s earthquake emergency management system were pointed out， and suggestions were put forward for the development of China’s earthquake emergency management， providing reference for the improvement of China’s earthquake emergency management system.

[Keywords] earthquake emergency management; earthquake emergency plan; emergency management system; secondary disaster; integrated risk