乡村振兴背景下海南农村基层协商民主路径探析

摘要：协商民主是中国社会主义民主政治的独特优势，也是实践全过程人民民主的重要形式。在推进乡村振兴战略背景下，积极发展农村基层协商民主，建设宜居宜业和美乡村，已成为各级党委政府的紧迫任务，对进一步实现党委领导、公众参与、社会协同、村民自治良性互动的基层社会新格局有重大现实意义。本文以海南省农村为例，分析了海南农村基层协商民主发展现状，并提出优化农村基层协商民主工作的对策建议，旨在为推动实施乡村振兴战略、提高基层社会治理质效提供参考。

关键词：基层协商民主；乡村振兴；基层治理

基层协商民主是社会主义协商民主的重要一环，也是基层民主制度不可或缺的一部分。加强基层协商民主建设，不仅有利于扩大群众政治参与的有序性、促进基层决策科学化民主化，还有利于破解基层社会治理难题、促进基层社会和谐稳定。党的二十大报告对“全面发展协商民主”和“全面推进乡村振兴”工作作出了安排部署，也从侧面反映了基层协商民主在助推乡村振兴起到的关键作用。

1 推进农村基层协商民主的现实意义

1.1 有利于完善村党组织对基层工作的领导

村级党组织是村民自治的核心力量，能够支持村民开展各类自治活动，保障村民行使各项民主权利。一方面，基层议事协商“注重与村民想在一起、干在一起，从涉及他们忧心事烦心事议起[1]。”另一方面，基层议事协商特别注重制度设计和规则设定，强调要用制度优势引领村级治理体系逐步完善。发挥村民在议事协商中的主体功能，既能将基层党组织在协调中的作用日常化，又能将基层党组织调动各方力量的具体做法制度化、规范化。

1.2 有利于助推乡村振兴战略实施

在促进农村产业协同发展的过程中，可通过基层协商发动群众集思广益，尊重村民的意见建议，立足区位优势和资源优势，大力发展本村特色产业，促进村民增收致富。另外，当损害群众利益的突出问题出现时，可通过协商扩大社会不同群体的利益表达和愿望诉求渠道，加大调节治理力度，缓和不同阶层群体、区域间的紧张关系，增加优质公共服务供给，实现乡村振兴含金量、含新量和含绿量同步提升。

1.3 有利于建立基层反腐倡廉有效机制

协商民主的观念在我国日益深入人心，在一定程度上推动完善村级民主监督运行机制。“农村协商民主有助于防范两委简化程序，代替村民会议的决策功能，有效避免农村事务的决定权落到少数强人、恶人手里”[2]，阻绝腐败问题产生的诱因。如村民理事会、议事协商会、协商对话会等协商民主活动的开展，有效防范了村干部权力垄断的问题，为治理“苍蝇”式腐败提供了新思路。

2 海南农村基层协商民主的做法及成效

2.1 加强党的领导，让协商民主深入基层社会生活

2.1.1 与基层党政中心工作相配合

党的中心工作推进到哪里，政协协商助推就跟进到哪里。海南省镇、村两级基层协商议事组织围绕秸秆禁烧和综合利用开展协商，在基层群众中宣传秸秆焚烧的危害，同时通过科技、农业界别委员将秸秆综合利用的方法传授给群众。通过长期努力，露天焚烧秸秆现象大为减少，每天火点控制在个位数，全省PM2.5浓度均值下降到13 µg/m3。

2.1.2 与基层党政工作体系相融合

设置乡镇政协工作站，成立行政村议事协商会，选派县（市）政协委员下沉到镇、村参加议事协商会，根据协商议题内容，镇政府有关部门及利益方也派员参加。如陵水县根据政协机关派驻乡村振兴工作队人员的优势，积极搭建议事平台，通过政协委员担任履职小组组长又担任乡村振兴工作队队员的双重身份，统筹推进协商工作在辖区落实。

2.1.3 与基层政协工作优势相契合

在实地走访调研中，笔者了解到干部群众普遍认为人大、政协在基层协商民主中发挥了重要渠道作用。比如，针对儋州市和庆镇拱教村道尧村因松涛水库东干渠道长期以来存在的安全隐患问题，该村村民代表、市政协委员等协商议事会成员以及松涛管理局代表通过议事会对此事进行了充分协商，最终促成松涛水库东干渠道防护设施的修建。

2.2 发挥各地优势，探索协商民主实践新模式

2.2.1 搭建协商议事平台

在村（社区）组建协商议事会议，基于海南省村级组织换届契机，与原有的“村务协商会”等平台有机融合，党支部负责人担任第一召集人。在农垦改制的居民组建协商民主议事会，由居党总支负责人担任第一召集人。在此基础上，省、市、县（区）三级政协委员组成履职小组下沉基层，履职小组组长担任基层协商议事会第二召集人，委员担任议事会成员，指导并参与基层协商议事活动。

2.2.2 聚焦民生难事开展协商

临高县政协派出委员履职小组帮助加来农场和加来社区设立基层协商议事平台，邀请加来农场党委、县交通局、群众代表等利益相关方开展基层协商议事活动，发挥委员智力优势和渠道优势，通过努力，迅速完成道路硬化建设，十年信访难题得到解决。

2.3 拓宽民主议事渠道，激活乡村振兴新动能

2.3.1 以基层协商助推乡村振兴

白沙县金波乡牙加村通过开展“群众有话对书记说”圆桌会议，引导群众参与村务管理，为村庄经济发展建言献策。文昌市昌里村把村级议事协商列为乡村振兴工作的重要内容，通过走访村民和现场调研，先后收集了污水处理站建设、有关人居环境整治、灯光球场改造等20多项提案，并稳步推进、逐一落实。定安县以“两代表一委员”三问工作室为载体，组织全县各级“两代表一委员”访民情问民意，积极投身产业发展、六水共治、人居环境整治等乡村振兴工作。

2.3.2 以基层协商破解治理难题

各村在基层党委的领导下，通过党员代表大会、村民代表大会、村民监督委员会等参与平台，遵循“四议两公开”工作法[3]，在党的建设、社会治理等工作中，切实发挥了作用。此外，全省各级政协委员通过基层协商议事会议，围绕海南乡村产业发展、农民增收、涉农资金使用等方面为基层群众提出许多好的建议，帮助解决了2 200余项基层群众切身利益相关的热点、难点问题，贡献了基层协商的智慧和力量。

3 农村基层协商民主的困境

3.1 协商民主主体性未能有效体现

一方面，随着城镇化进程的加快，农村人口流动加剧，外出年轻人多，留在村里的老人、妇女民主政治意识不强；部分村民长期在外工作，不仅对村里公共事务缺乏了解，还对家乡建设发展漠不关心，真正参与协商的村民比较少。另一方面，受农村经济发展条件的影响，长期在村的村民受教育程度普遍较低，对复杂的协商议题所提意见缺乏指向性和可行性，降低了协商的质量和效率，达不到协商要求。有些村干部政治素养不高、治理能力不强，把协商议事会简单地理解为开通报会或在会议上存在走过场的问题，对村民的建议听不进，工作决策比较武断。

3.2 协商民主平台及形式比较单一

一方面，基层协商民主平台大部分还是依靠基层党委政府来搭建的，很多地方都没能发挥好县级人大、政协在协商议事过程中的重要作用。有的地方人大、政协虽然创新搭建了议事平台，但基层党委政府面对不同的协商事项，缺乏大胆创新试错的精神，不敢轻易去尝试运用。另一方面，各村协商议事大多通过开会的方式进行，很少运用到网络、听证、民意调查等形式，使得协商建言缺乏广泛性、针对性、科学性。

3.3 协商议事同乡村振兴联系不够紧密

实践过程中，很多村在协商会上讨论乡村振兴工作存在一定的形式问题，有些村干部认为乡村振兴是长期要做的事，协不协商不重要；有些村干部对村土地流转、集体经济、基础设施改造、两委换届等工作不认真组织协商，导致协商质量低、协商民主无法被村民认同和信任。另外，一些地方两委干部对乡村振兴工作宣传少，导致村民对基层协商推进乡村振兴的意义缺乏了解，部分村干部和村民代表对上级的制度规定、资源供给具有依赖性，依然处于被动等待上级决策的状态。

3.4 协商主体法治化意识不强

（1）部分村民没有受过法律法规培训，缺少一定的法律素养，法律意识比较淡薄，无法保证协商结果的可执行性。（2）议题合规性审查有所不足。相关部门对协商内容的合规性审查缺失，部分协商内容在合法合规性方面有待斟酌。如对于出租农村集体土地、老旧办公楼来增加村集体收入等议题是否符合法律规定，相关的职能机构很难及时对其进行指导。（3）基层党委政府领导很少将村级协商事项纳入年度督查内容，无法保证协商事项得到有效落实和及时反馈，协商成果转化率低。

4 乡村振兴背景下基层协商民主优化路径

4.1 充实农村干部队伍，提高协商主体综合素质

4.1.1 充实农村基层干部队伍

整合妇女代表、农民工代表、青年代表、老年代表，优先培育其主人翁意识，带领全体村民形成富有生命力、凝聚力和向心力的政治共同体。大力开展毕业生就业指导工作，促进大学生转变就业观念，鼓励大学生到经济相对落后的农村基层工作[4]。重视并用好乡贤这个重要的人力资源，丰富多元化的协商主体，提高协商主体质量。

4.1.2 加强专题教育和培训

把公民教育、道德教育和法治教育统一起来，用广播、电视大力宣传基层协商民主和乡村振兴战略内容，对基层干部群众进行耳濡目染的教育。开展基层协商民主业务培训，组织村民代表到示范村观摩学习，对村民及村干部进行乡村振兴战略文件和党在农村路线方针政策的宣贯。

4.1.3 提高协商主体协同意识

以产业兴旺作为重点，以生态宜居作为关键，以生活富裕作为根本，以乡风文明作为保障，充分发挥干部群众在乡村振兴工作中的主导者、推进者和决策者作用[5]。发动外出就业的精英参与村级公共事务的协商，对普通村民起到示范引领的作用。强化协商主体的责任担当意识，在协商事项上，要聚焦“三农”工作，把协商乡村振兴工作的“软指标”变成“硬任务”。

4.2 畅通民意反映渠道，丰富拓展协商载体形式

4.2.1 探索发展线上“云协商”

结合网络和智能手机的普及，运用微信、QQ、腾讯会议、云端课堂等平台，通过视频会议让外出务工人员参与协商，打破常规线下农村基层协商会议的组织形式，把面对面的协商变成网络上的点对点协商，实现外出村民意见建议“一键到达”。针对协商内容，借助3D动画、线上讲解等展示方式，加深村民对于协商议题的认识和理解，提高农村基层协商民主实践效率。

4.2.2 开展临时协商活动

灵活采取党群联席会和临时协商会等形式开展协商活动。外出经商务工的村民可以选择在春节等重要节日或者农忙时回到村中参与协商活动，也可以通过建立“意见本”、每个季度设立专门的“民情沟通日”、开设“妇女之家”等方式，让村民能够畅所欲言、表达诉求，为乡村建设建言献策。

4.2.3 分层分类组织协商

对涉及群众利益和村集体利益的重大公共事务、项目建设等，专门设置民意征集协商环节进行大事大议。对影响群众生产生活的危急问题，启动快速通道，进行急事急议，做到快议、快决、快落实、快反馈。对一般性事务，根据各层次职责分工按一般协商程序组织群众参与协商，进行小事小议。

4.3 完善各项制度建设，持续提升协商效能

4.3.1 建立专家咨询制度

建立完善专家咨询制度和听证会制度，在实施项目前反复听取专家意见和群众意见，最大限度地调动群众参与积极性，保障群众表达权利的有效行使。针对基层治理以及产业发展等问题，可以通过座谈、研讨的形式，听取代表委员、行业人士和群众代表的意见，共同协商达成共识，确保协商决策的有效性。

4.3.2 完善民主监督问责机制

加大上级党委和政府部门的监督力度，对协商议事工作落实情况进行督导检查。发挥群众监督作用，对发现党员干部在议事协商工作中存在的损害集体利益和公共利益的行为及时进行举报。强化党务、村务、财务公开制度的建设，让“三务”公开成为广大村民发挥监督作用的有效途径。完善问责机制，对不配合或拒绝配合推进协商民主工作的干部进行责任追究。

4.3.3 健全协商信息公开机制

建立信息公开与反馈的双向制度，除了采用宣传栏、村级广播等方式公开协商信息，还可以利用网络、电视为协商主体提供信息，对协商会议情况进行及时的公开和跟踪报道，让协商主体随时了解进度，增强协商民主的公信力。协商后，对形成的有争议的方案，可以着重进行解释说明，对有较大分歧的事项，可以适当地公开方案细节，或是作出多个决策方案供协商主体选择。

5 结语

农村基层协商民主工作的有效开展，离不开上层建筑中的体制机制支持，更离不开基层党委政府、人大、政协、干部群众等多元力量的良性交流和有效互动。实际工作中，不仅要推广当前好的经验，还要结合实际，完善基层协商民主制度，创新不同种类的协商形式，这样才能发挥好资源共享、优势互补的优势，才能进一步推进建设宜居宜业和美乡村，在更广阔的范围内打造共建共治共享的社会治理格局，有力有效推进乡村全面振兴。

参考文献

[1] 唐毓首，韦少雄.农村基层协商民主中村级议事协商的逻辑、困境与出路——基于主体、制度、程序三维视角的思考[J].理论导刊，2023（4）：49-54.

[2] 王婷，李景平，方建斌.协商民主：村民自治过程中廉政治理的生长点[J].西北农林科技大学学报：社会科学版，2018（1）：99-106.

[3] 杨根乔.关于基层协商民主建设的调查与思考[J].中州学刊，2016（1）：6.

[4] 董红，王有强.农村基层协商民主的困境与对策[J].西北农林科技大学学报：社会科学版，2021（2）57-63.

[5] 韩立东.乡村振兴战略背景下农民政治参与的现状及路径研究[J].时代报告：学术版，2019（10）：2.