进入“反卷”时代，地方招商何去何从？

此前，西部某地引入某项基层农业种植项目时，有意引导被招引方包装项目。因为该项目内有配套建设产业道路等内容，为了推动项目入驻，当地让其往森防道路上靠拢，从而获取森防道路建设补贴，变相降低招引项目的建设成本。“其实之前普遍存在这种‘以包装谋补贴’的情况。”当地熟悉情况的干部向记者透露。

2025年1月7日，国家发展改革委印发的《全国统一大市场建设指引（试行）》正式公布。其中在“进一步规范不正当市场竞争和市场干预行为”一章中，提出“加力破除地方保护和市场分割”。

2024年12月召开的中央经济工作会议提出，综合整治“内卷式”竞争，规范地方政府和企业行为。这是综合整治“内卷式”竞争这一表述首次出现在中央经济工作会议中。与2024年7月中共中央政治局召开会议分析研究经济形势和经济工作时首次提出的“要强化行业自律，防止‘内卷式’恶性竞争”相比，“综合整治”的提法更进一步。

中央和一些地方自2024年以来陆续出台相关措施，规范地方招商引资制度，尝试打破此前个别地方相互间血拼优惠的“内卷式”招商格局。

“超常规优惠”一去不返

2024年以来，中央多份文件明确点出要规范地方政府在招商时的不合理优惠。

2024年4月18日，国家审计署办公厅向多地发布了《关于征求违规税费返还和虚增财政收入相关问题意见的函》。文件指出，在2023年的税收和非税收入征管审计中，发现部分地区存在违规税费返还和虚增财政收入的问题。

7月，二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》作出部署，要求“规范地方招商引资法规制度，严禁违法违规给予政策优惠行为”。

8月1日，《公平竞争审查条例》正式实施，首次以行政法规的形式对公平竞争审查的对象、标准、机制、监督保障等作了全面、系统、详细的规定，填补了公平竞争审查制度的立法空白。

《公平竞争审查条例》要求，起草单位起草的政策措施，没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，不得含有给予特定经营者税收优惠，选择性、差异化的财政奖励或者补贴等影响生产经营成本的内容。

随着上述文件公布，上海、江西等多地及时响应，有的取消或清理不符合新时期国家政策文件要求的招商引资优惠政策，有的着手撤销政府内部的招商部门，有的实施整改收回一些奖补资金。

上海发布了《上海市招商整改任务清单“二十条”》，要求立即清理与税收挂钩的产业扶持政策，全面禁止“税收优惠政策”招商行为。

江西印发实施了《关于进一步加强新形势下招商引资工作的指导意见》（以下简称《意见》），提出20条具体指导意见。在完善政策新体系方面，《意见》提出，规范地方违规实施财政奖补、税费优惠、土地优惠及违规举债、过度配置资源等招商引资不当行为，坚持市场化、法治化原则，妥善处理存量。围绕重塑招商新模式，《意见》还提出，用好资本招商、平台招商、科技招商、“飞地”招商等新招、妙招、实招。

延伸到县（市、区）一级，云南宁蒗、河南焦作、湖南益阳等多地废止了相关优惠政策的文件。

在四川省社会科学院助理研究员江莉看来：“招商攸关城市经济命运，是地方实现经济发展的途径，也是各地提振信心、释放信号、做强产业的抓手。但其中‘每月都办招商周’‘贴钱赚吆喝’‘催生候鸟型泡沫型企业’‘投产之日成破产之时’等乱象，没有带来生产率的提高，也没有带来经济增长，制约了全国统一大市场优势的有效发挥。”

“地方政府应树立招商成本意识，加强招商成本控制，不搞血拼优惠政策的‘自残式’招商，摆脱对‘大项目’和‘大企业’的盲目追求，重视产业集群和生态效应，给予中小微企业相应关注。”江莉说。

还有专家指出，对于一些长期依赖税收返还政策进行招商引资的地方政府来说，废止税收返还政策可能会使其在短期内面临一定的招商压力。但从长远来看，这将促使地方政府更加注重优化营商环境、提升公共服务水平和产业配套能力等方面，以吸引企业投资和促进经济发展。

考核指挥棒应有所调整

招商引资是地方政府推动经济发展的重要手段，历来被各地政府视为头等大事之一。为了经济成绩亮眼，一些地方将“招商”变成了“抢商”大战。

事实上，近些年很多地方都将“以招商引资论英雄、以项目建设论成败”作为干事导向，将招商引资的成效作为考察识别领导班子和领导干部的重要抓手。

前些年，某地两开发区为争夺同一家汽车零部件制造企业落地，其中一开发区为企业开出一定免费土地，并承诺在土地周边建设专用的物流通道和员工宿舍。另一开发区闻讯则表示可以为企业提供更多免费土地，同时为企业建设标准化厂房，届时可直接入驻生产。这让当地政府在土地开发和基础设施建设方面背上沉重的债务。

在过去很多年，招商引资的任务被划到各个部门，不仅会安排到乡镇一级党委政府，甚至党校等单位部门都有招商引资任务。年终考核都必须去完成任务。近年来，不少地方已经取消了党委、共青团等机关部门的招商引资任务，一些贫困的地方取消了乡镇的招商引资任务。

“由于这几年的经济下行压力大，有的地方乡镇基层的招商引资任务又被安排上了。但现在的招商引资任务很难。不像过去乡镇招商了，项目就到乡镇落地，顺利落地后就成为当地乡镇的一个重要税源。但现在乡镇是没有建设用地指标的。”都江堰市委党校（成都村政学院）教授邓蓉说。

在经济考核压力悬顶的同时，地方政府面对的各种“红线”越来越明晰。

“在过去20年的招商引资中，各地争相以税收等各方面优惠来让企业和项目落地。但是随着改革开放走到今天，相关法律的逐渐完善，尤其是土地空间规划相关规范制度的严格执行，过去的一些土地红利基本上没有了。”邓蓉说。

同时，在监管收紧的情况下，现在地方政府也拿不出多少税收减免优惠政策了。因为地方决定不了税种，比如流转税中最大的增值税、消费税都是中央税种，现在税法有明确规定，地方党委政府无权减免。只有所得税地方能给予一定的优惠政策。

但此前有的地方擅自扩大企业所得税优惠范围，对不符合条件的企业给予税收返还。另外，有一些企业通过虚报成本、多列费用等方式减少应纳税所得额，进而少缴企业所得税，甚至还可能在此基础上违规享受所谓的“税收返还”补贴。

根据最高人民法院（2020）最高法行申9021号行政裁定书披露，湖北襄阳市政府曾作出相关会议纪要，明确对在当地减持限售股并缴纳税款的个人投资者，按实际缴纳个人所得税的39.5%给予税收奖励。最终法院认定襄阳市政府作出的行政允诺违反了《中华人民共和国税收征收管理法》相关规定，超出了自身法定权限范围。

“‘裁撤招商部门’‘取消基层招商指标’在本地还没有出现过，相反，我们正在冲刺全国百强前五十位，更加重视招商引资、招大引强。不久前，主要领导仍亲自带队飞到沿海地区开展招商。”四川某地级市下辖区政府办干部告诉记者。

“经济指标考核的指挥棒存在与否，对于打破‘内卷式’招商格局并非是决定性因素，而是看如何考核如何指挥招商方向。”上述干部告诉记者，该市与其下辖区县正探索指挥棒“从量为主导转向质为主导”的考核方向，例如建立市县两级联合招商、共享分成的联合招商模式，还有各区县差异化招商等模式，均是针对当地偏远县份招商不力进行的探索。扶持政策、资金补贴等“漫灌”情况，相比原来有较大改观。

正视新挑战

“招商引资对地方经济很重要，但是现在招商的难度跟过去十年完全不可同日而语了。”邓蓉经常在各地区县和乡镇调研，据她观察，目前各地招商引资都面临一些困难，这几年民营企业受到了一定的冲击，经济下行压力大，市场主体越发成熟，对于投资回报的考虑更加谨慎小心。

“从市场的两端来讲，市场的投资者已经是逐渐成熟的工商资本和企业，他们都把口袋里的钱看得很紧，要对市场进行各种风险考核。同时，地方党委政府的招商部门或地方党委组织的专业招商公司也逐渐走向成熟。在双向都成熟的情况下，如何来做招商引资值得探讨。”她补充道。

面对新趋势，区位优势不突出、软硬环境不完善的地方如何招商引资、发展产业？

邓蓉认为，就现在的实际情况来看，各地县（市、区）在招商时能给出的政策基本上比较一致，不会有太大差异。各地进行产业的规划都强调土地总体利用规划、产业规划、城市规划、乡村规划等“多规合一”。到县（市、区）一级，产业边界越来越明显，而那些产业边界模糊，可以竞争争取的项目则很考验做招商引资工作同志的用心用情能力。“一些民营企业的最终落地和其老板个人的情感因素关系很强，比如故乡，曾经的工作地、服役地等。”邓蓉说。

“区位优势、经济基础较薄弱的地区的招商，未来可能还是要突出借势借力。市级主要选定主要产业方向，然后带队各县区围绕全产业链招商，将上游元件制造等安排在弱势区县，将下游成品输出等安排在交通便利、经济较强的优势区县。虽然不能完全解决弱势区县招商难，但是从总体而言，相比以前有几个优势，一是避免招商出现‘马太效应’，二是避免出现扎堆建设，三是提高区域分工水平等。”受访地级市下辖区政府办干部说。

近两年，越来越多的地方陆续成立专业招商公司，当前大多数此类招商服务公司由当地国有资产平台公司投资。前述政府办干部对记者说：“从行政招商转向市场招商的趋势比较明显。”

例如，2024年8月，安徽宣城经开区投资促进有限公司正式揭牌成立，标志着宣城经开区招商引资工作正式开启市场化运营新阶段。2024年9月，广州产投产业招商有限公司成立等。

“一些地方陆续成立专业招商公司，意味着地方政府逐渐告别‘土地、财税、补贴’等路径依赖，转换到拼‘产业链配套+要素供给+优质服务’的思路上来，支持招商方式的创新，关注产业集群的培育以及服务营商环境的打造，支持更成熟的专业高效招商模式。例如拥有‘一（广泛）发掘、二（筛选）调研、三匹配（当地与区域产业格局）、四（精准）评估、五（按需给予）资本支持’等完整流程的模式，助力一个合理的、市场化的资本招商环境发展。”江莉说。

江莉认为，这也意味着地方政府将致力于合理制定各地招商引资任务目标，加强招商引资队伍建设，提升政务服务效能，重点加大对项目落地的考核力度，加强对招商引资风险的防范和规避，限制“超常规优惠”，以及地方“抽屉协议”“隐形补贴”等，尽可能消除企业“换个地方拿补贴”的空间。

“当前这些打破‘内卷式’招商格局的尝试，有助于区分存量搬迁与增量投资，减少无效投入，重视对企业的尽职调查和技术论证，助力区域产业建设协同规划，鼓励各地加快打造稳定、公平、透明、可预期的营商环境，以优质的制度供给和制度创新，推动地方经济高质量发展。”江莉说。