行政执法重心下移的归因展开、考量标准及完善路径研究

摘要：因属地管理原则和过去执法权配置的弊端，乡镇和街道存在权小责大的治理难题，上级政府不能达成其治理目标，群众深受多头执法的困扰，行政执法重心下移改革便是在多主体共同期待下产生的。基于“放得下”“接得住”“管得好”3个判断维度，对赋权实践进行剖析，并对3个维度的内涵进行丰富和延伸，在融入全过程、整体性、解压性的理念的基础上，探讨行政执法权下沉的完善路径。

关键词：行政处罚权下沉；属地管理；治理效能

中图分类号：D9"文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2025.01.059

党的十八届三中全会对全面深化改革进行战略部署，“国家治理体系和治理能力现代化”成为改革的目标。作为国家重要组成部分的基层，如何推进基层治理现代化这一命题也成为社会关注、讨论的重点领域。近几年，全国大力推行简政放权、扩权强镇、行政执法重心下移等权力配置改革。党的二十大报告首次对“全面依法治国”进行专章论述，并提出“深化行政执法体制改革”“完善基层综合执法体制机制”等指示。基层政府执法体制变革与基层治理有着密切关系，由此，本文便探讨基层治理现代化背景下行政执法重心下移的归因展开、考量标准和完善路径。

1"行政执法重心下移的归因展开

1.1"乡镇街道：以治理需求为导向

习近平总书记指出，“党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层”。基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇人民政府、街道办事处和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。乡镇作为我国政权体系最基层的单位，直接面对广大人民群众，是依法行政最前沿阵地，在治理实践中负有“属地管理”的责任，也就是说，乡镇需要对其辖区内的事务负总责。基于“属地管理”的责任，实践中产生了以下几个问题。

1.1.1"“属地管理”职责产生治理需求

街乡作为观察民生百态的窗口，能够第一时间发现各类违法违规行为，但是，以往的行政执法权依法仅配置给县级以上的行政机关，乡镇不具有行政执法权，只能采取口头教育、约谈等“软性管理”的方式，缺乏“强制力”这一行政执法的特征和“及时性”这一行政执法的要求，当然也就不能实现良好的治理效果，但是街乡又有属地管理职责，于是便形成了看得见管不了、管得了罚不了的“无权有责”“权小责大”的治理难题，因此，具备行政执法权前提下的及时精准化解矛盾风险的能力是乡镇治理的“核心诉求”。

1.1.2"“属地管理”与社会治理要求的更新与进步相脱轨

基层政府在发展型政府理念的长期驱动下，受到粗放式管理思维逻辑的支配和影响，奉行“哪怕不出彩，也要不出事”的原则，形成了模糊化治理的行为范式，也催生了“精细化治理”这一概念，实现“粗放”到“精细”“管理”到“治理”双重价值维度的转变是社会的新要求和新期待。同时，社会要求的不断更新与进步也促使基层执法理念、治理需求的转变，在原先没有推进行政执法重心下移改革前，街乡没有确定性的行政处罚权，也就不能确定所谓权责清单，执法活动便会丧失核心，“属地管理”要求下的基层执法人员实则成为“团团转”的“无头苍蝇”，这与强调“网格化治理”“一盘棋治理”“靶向治理”的精细化社会治理的要求格格不入。

1.1.3"“属地管理”的滥用化、畸形化

虽然街乡没有相应的执法权，但上级部门基于街乡与基层的“天然联系”和“属地管理”原则，经常会在执法活动过程中要求街乡参与或协助，这本是整体性治理的必然性要求和结果。但在实践中，大量存在上级政府甩责的情形，大量的执法事务转移由街乡完成，“属地管理”就成了上级部门逃避责任的“正当理由”，使基层政府承担着最终的兜底责任，这使本该在上级执法任务中扮演的“配合者”的角色转化成为“主导者”角色，这种被动式转化而来的“主导者”身份长期困扰基层执法人员的心理，久而久之并不有利于基层的良性发展，因此，具备行政执法权前提下的自发主动回应社会问题的积极性也是街乡基层治理的重要需求。

1.2"县级以上行政机关：以治理目的为导向

街乡是国家治理体系和治理能力的“神经末梢”，行政执法能否以一种高效率、全方位的状态嵌入街镇、渗入乡村，能否实现政府治理在全社会的“四通八达”是县级以上行政机关的重要价值追求，“如果法律不能在基层社会得到落实，法治将成为空谈”。另外，按照一般社会观念和实际工作逻辑，市域治理能力是省域治理能力的呈现，县域治理能力又是市域治理能力的表征。上面千条线，下面一根针，因此，街乡的治理能力便成为一个地方社会治理能力的最终依归，对自己所管辖区域内的街镇，上级行政机关都希望其能够管好、治好一方水土，以彰显本地方所谓强大的管理水平和良好的治理效能，而且如果基层治理暴露出一些严重的问题，自己本身也“难辞其咎”，这也使提升街乡的执法能力成为县级以上行政机关的治理目的之一。但是，基于执法层级较高的“悬浮执法”下，治理难以嵌入贯通全社会，同时也使基层执法人员手脚束缚而开展工作困难，这些都与非基层行政机关的治理目的产生冲突和矛盾。

1.3"人民群众新期待：以理性治理为导向

在中国传统“大行政”“强执法”体制的影响下，加之法治政府建设本就是法治国家建设的主体工程，群众对政府执法手段、程序、结果都予以了极大的关注，这种关注度往往高于一件普通的司法判决。群众对“多头执法”“突击执法”“重复执法”这类非理性执法以及由此产生一些暴力管理、推诿扯皮、基层腐败等问题已诟病多年并深恶痛绝。执法管辖主体应当固定化、具有唯一确定性，而多元化、不确定性的执法管辖主体不可避免地会因“行政官僚”而产生多头执法、相互推诿，群众办事就会“两头跑”和“体外循环”。因此，“九龙治水”追根溯源，是多执法主体之间无法合作与整合，权责紊乱交叉等涉及执法权配置这个深层次、结构性的因素。而行政执法重心下移通过赋予乡镇（街道）执法权并组建综合行政执法机构后，统一以乡镇（街道）名义开展执法活动，部门站所整合、权力职责融合，从而执法权配置得以明确和定型，“重复执法”问题行为也得到避免。因此，推行行政执法重心下移，回应了群众对依法行政的新期待和新要求，有助于保障群众权益。

2"行政执法权重心下移的效果考量标准

关于行政执法重心下移后街乡的执法现状如何进行考量的问题，基于其是政府“自我革命”的产物，可以从赋权改革的原旨、文件政策的内容出发以明确标准，建构一整套分析框架。在《关于〈中华人民共和国行政处罚法（修订草案）〉修改情况的汇报》中，全国人大宪法和法律委员会明确强调，要确保行政处罚权能够“放得下、接得住、管得好”。“放得下”“接得住”“管得好”这三项原则为后来的《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》以及各省份赋权的决定、通知、意见等各项文件所吸纳并不断强调。下文试以这三项原则为基点，对其内涵和外延进行释明。

2.1"“放得下”：赋权与赋能的统一

行政组织内部缺乏履行行政任务的人员、编制、经费等，行政管理法便得不到有效的实施。“重心下移、力量下沉、保障下倾”是行政执法重心下移改革的基本规律，权力配置和资源配置双向发力也已成为改革的共识。许多地方执法力量虽有下沉但仍不充分，有的街乡反映根本没有多少执法工作人员，有的执法队还没有配备队长，人员架构甚至都还没形成，而有的综合执法大队只有一个支队长，负担过重、苦不堪言。如果执法重心下移的同时执法力量没有下沉，也就意味着原先基层因属地管理职责承接的执法事务在赋权后只是变得“名正言顺”，“交办事项”变成了“正式职能”，在某种程度上改革的作用将会局限于象征性意义，并不会促进基层治理能力的整体性提升，“小马拉大车”“权责失衡”的基层处境问题只会愈演愈烈，这与行政执法重心下移的改革图景是背道而驰的。因此，笔者认为，“放得下”至少包括两层判断维度：一是权力能放得下。二是资源、经费、编制、人员等力量和保障能放得下，即既要赋权，更要赋能，以实现行政处罚权下沉从“形”到“质”的有效转化。

2.2"“接得住”：契合性与有效性的统一

“放得下”是“有没有”的问题，而“接得住”则聚焦“好不好”的问题。笔者认为，“接得住”一是要考量契合性，即赋权内容真正契合基层治理需求，是对底层高频高发违法行为的处置实权而非虚权，是不仅包括行政处罚权及行政强制权这些“面子性权力”，还应包括相应的“里子性权力”，如考核权、人事权、统一指挥协调权等，这是十分必要的，“乡镇政府拥有这些建议权、话语权、参与权，是确保权力下放真正落地并为提升治理绩效赋能的配套条件”。二是要考量有效性，即基层能否有效承接赋权内容，主要是根据街乡现有执法能力匹配专业要求的层次和实践操作的难度，一般下放的是专业性要求较低、实践操作难度不大的权力。现有赋权的环节设计可见，街乡能得到何种职权，并未实际参与，而行政执法重心下移本质又是推动基层治理能力现代化，因此，无论是契合性还是有效性，都需要上级政府在赋权前开展充分评估和调研，否则，改革只是“竹篮打水一场空”。实践中契合性方面较好即赋权事项整体皆比较契合基层治理的迫切需求。但在有效性方面，仍有街乡认为有许多无力承接的领域或是仅有部分事项能够承接。

另外，赋权回收程序便是以“有效性”为核心指标，在下放权力后，将街乡在实践中行使不当的职权，基于动态化赋权理念通过法定程序予以收回至县级政府的制度安排，但这一制度安排在实践中还应被进一步深化实施，防止成为“楼阁上”的制度。同时也要注意到，不能演变为任意扩大下放范围而又过度提高回收频率，使执法主体不再稳定性、固定化，这并不利于行政公信力。对街乡暂时无法有效承接执法权的，一些地方探索并采用“派驻执法”“街乡吹哨、部门报到”这两种模式作为满足街乡治理需要的一种过渡性、补充性方案，如《浙江省综合行政执法条例》就规定，“对暂不具备承接能力的乡镇、街道，县（市、区）人民政府可以通过部门派驻执法队伍等方式开展行政执法工作”，实践中效果良好。

2.3"“管得好”：依法和善治的统一

基层如何“管得好”，是行政执法重心下移不可回避的重要课题。“县级以上政府拥有行政执法权”这种执法权配置的设计目的在于避免基层行政执法权滥用、错用所带来的问题和风险，如果为了基层治理需要而抛弃法律的正确执行这一追求，行政执法重心下移改革将“得不偿失”。因此，改革要平衡好法治与效能关系，最终实现依法善治。以往职能部门能够快速聚焦“主责主业”，业务能够较好地得到专业性、独立性执行，执法权限一旦整合“打包”给街乡，这对本就有待考证的工作人员执法素养提出了更高的要求，执法工作人员的压力会进一步增大。

另外，下放的权力是街乡迫切需要的，大部分就是“街头执法”“前线执法”，从特质上看，该类执法本身就直接“曝光”在社会生态之中，长期受到各方力量聚焦，与群众切身利益紧密相关，风险高、压力大、约束多；另一方面，从执法权配置对群众心理影响角度看，群众对执法活动的配合度、信赖度、合法性“本能的”随行政部门级别的递增而增强，对最底层的街乡的执法行为，容易产生怀疑和抵抗，直接表现就是街乡成为执法主体后，作为行政诉讼被告、行政复议被申请人的案件数量激增。如此，“街镇在重压和苛责之下反而影响正常执法工作的开展”，同时干群关系在基层也会进一步恶化。因此，应回归整体性治理理念，“放权不等于放责”，上级政府要在赋权后对街乡进行全方位、多形式的指导和有效、必要的监督，从而确保“管的好”。

综上，“放得下、接得住、管得好”这三项原则并非相互割裂，而是共同构成有机整体，“放得下”是前提，没有职权就没有一切；“接得住”是站在基层的立场上，严禁为了放权而放权，是对“放得下”的限制，更是对后续“管得好”的保障；“管得好”则是行政执法重心下移的根本目的，也是核心问题，三个环节都需要基层和上级政府形成合力共同推进，缺一不可。

3"行政执法权重心下移的完善路径

3.1"嵌入“全过程”理念，实现基层接好管好

全过程理念要求上级政府和街道聚焦行政执法权下沉全周期、全过程，在赋权前中后期下大力气促进从“看得见管不了”“管得了”，到“管得好”的实质转变，实现基层治理能力现代化这一改革的最终依归。行政执法权下沉前，要围绕经济发展水平、人口规模、产业结构以及执法工具、执法人员等方面建立并细化可赋权的多维评估体系，改“应放尽放”为“能接则放”，推广街乡“做菜单”、职能部门“送菜单”、县级政府“上菜单”的权责清单制定机制，而不是由省、县级政府“一刀切”式打包下放。对暂不能有效承接的街乡，采用“派驻执法”“街乡吹哨、部门报到”“窗口前移”的执法重心下移模式，明确派驻人员统一接受街乡指挥协调，并推行街乡对派驻人员的工作反馈、评价、考核机制，防止职能部门“报到”流于形式、敷衍塞责。

对确定需要赋权的街乡，探索“保留过渡期+示范执法”的赋权机制，为赋权后基层依法善治奠定基础，防止执法权运行缺失。行政执法权下沉后，设计并落实上级政府指导培训责任制、挂钩制，取消派驻执法人员后，可以探索以县业务主管部门为主，省、市业务主管部门参与的执法培训员派驻制度，即通过向街乡派驻培训员的方式对其执法权运用加强系统性、组织化、一体化指导和培训，避免上级政府走过场式、碎片化完成培训任务，还可以借助公职律师、基层法务特派员等社会法治力量充实街乡执法指导人员，切实提升基层人员的执法素养和能力，加强执法队伍建设。要开展街乡执法评估、调研，充分听取基层意见，并予以固定化、程序化，对在实践中“管不好”或是专业性、技术性要求过高的执法事项，依程序予以回收并公开。要强化执法监督，解决综合执法机构内部法制审核人员未配备、不充足问题，对暂时无法解决的街乡，可以先建立起县司法行政部门和行业部门提级审核把关机制，弥补专门法制审核力量不足，加强对法制审核科室的“去办案化”、“强审查化”的职能塑造，落实内部执法监督。同时加强监督与指导联动一体推进，把监督中发现的问题作为指导培训的方向和重点，确保法律在基层的正确实施。

3.2"融入“整体性”理念，赋能基层治理

整体性理念，即坚持系统观念拓展视野，将基层行政执法融入整个社会治理的场景中，通过集成内外部各种手段和方法，以一种“合力”的状态赋能基层治理。一是要强化党建引领赋能基层执法。街乡要以大抓党建促基层网格化治理，统筹推进辖区内各社区、乡村党支部尽快搭建起涵盖党支部干部、党员志愿者、社工等多元力量的网格员体系，结合工作重点对群众开展专门法律法规宣讲，可以探索将网格员纳入行政执法系统的乡村、社区巡查工作中，对简易案件可采取教化劝导、说服教育或与综治员协作督导整改的方式，对较难案件做到发现问题立即“吹哨”、执法部门及时“报到”，构建“网格员+综治员”的高效治理新格局，有效解决队伍不足、负荷过重、执法滞后、处罚被动的问题。二是要突出科技数字赋能基层执法。各地可以建立好、运用好、宣传好行政执法一体化平台，既要健全信息共享、线索移送、电子送达、电子支付、联合执法等应用，开展线上一体化执法办案，又要健全执法检查、案卷评查、评议考核、证件管理等功能，开展一体化执法“教科书式”的指导培训和监督检查，还要设置便民服务应用，完备线上执法主体资格查询功能，方便群众知晓执法权配置转移情况，快速了解以准确定位责任主体，有效减少行政滥诉、错诉；三是要逐步有序探索社会组织赋能基层执法路径，构建“政府+社会”协同治理大格局，将一些政府履行效果欠佳、社会自主治理效果更好的职能向社会多元主体外移、或通过购买形式提供某些公共服务以培育社会力量、回应社会需求，解决基层治理力量单一过薄问题，减轻街乡工作负荷。当然，街乡也要增强涵盖合同审慎管理、可外包职权评估、承包商选择评价监测在内的一系列能力，避免出现社会主体利用服务破坏市场秩序、危害社会公平的行为，防止造成政府合法性严重受损的后果。四是加强行政争议诉源治理，探索多途径的非诉讼纠纷解决机制，坚持和发展行政执法领域的“枫桥经验”。人民法院对行政诉讼中街乡的一些普遍性、多发性执法问题，通过加强发送司法建议、发布专门典型案例、建立会商机制等形式，督促及时整改，从源头上减少行政争议。

3.3"树立“解压性”理念，切实为基层减负

“解压性”理念能够有效应对基层“压力型执法”的困境，强调上级政府要转变观念、通过精准定位基层需要，以建章立制为街乡减负减压以确保执法权正常运转。一是要推进市县两级编制向街乡倾斜。建立健全上级政府抽调基层执法人员规章制度、程序，明确相关人员禁止借调原则，设置限额以缩小抽调空间，创新“人随事走、编制保留”的做法，从省级层面设定目标，各市域根据具体情况，确定街乡行政编制在县级行政编制总量、街乡综合执法队伍编制在县级综合执法队伍编制总量、在街乡行政编制总量的最低限额的目标任务，确保街乡执法力量基本充足。另外，可以适当增加街乡的职级职务；二是要探索并建立街乡拥有相对独立的财权制度或执法经费支出专项保障，明确下发的经费由乡镇、街道自主统筹、独立安排。畅通基层反映渠道，确保执法队伍办案场所、执法装备、设备、工具齐全，做到人、财、物配置同执法权配置转移同时同步进行；三是要加强研究并实施街乡执法队伍的激励鼓励政策。制定乡镇街道执法岗位津贴办法，提高乡镇街道执法人员在收入、生活上的待遇。将对乡镇、街道执法人员的奖励表彰纳入现有的奖励表彰项目中，并明确占比份额。同时，要促进考核、检查、评价规范化、制度化，严控考核次数，减少不必要的、过频的示范评价、申报、创建等，把基层工作人员从应付上级检查的工作常态中解放出来。此外，通过健全党政联席会议体制，及时回应街乡执法过程中产生的疑难问题，主动解决执法人员不愿执法、不敢执法的畏难情绪。

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