“服务有效”的乡村治理制度探索

[摘 要] 在乡村人口“过疏化”背景下，乡村治理的事务容量与目标主体随之发生了疏散，回应中老年在村群体日常生活需求成为乡村治理的新问题，而如何保证公共服务体系的“有效服务”，则需要相应的乡村治理创新。在公共服务下乡、乡村“过疏化”以及在村群体“美好生活需求”的三重背景下，虽然相关职能部门不断对归口服务事项进行标准化和程序化管理，但公共服务面对差异化的服务对象，必然产生部门行政标准化逻辑与基层社会差异化服务需求之间的碰撞，成为了新时期乡村治理的新问题。以“服务有效”为目标，乡村治理体系应着重以较低治理成本、有效治理幅度与有为治理动力为原则，以“党建融合发展区”为新的治理层级，通过区域化党建引领为行政统合动力，将“党建融合发展区”嵌入到原有的乡村组三级体系中，激活乡村治理体系的动力与活力。

[关键词] 公共服务体系；服务有效；党建融合发展区；乡村治理体系；治理有效

[中图分类号] D63；D267.2 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2025）01-0049-10

一、问题的提出

随着我国城镇化率的不断上升，乡村人口大量向城镇流动，乡村地区人口结构出现了变化，其中一个突出特点就是结构性外流。乡村人口结构性外流，表现为中青年劳动力日益减少，大量老人儿童留守的村庄出现，人口结构失衡、村庄生活的人口基数不足等问题日益凸显。有研究者以“空心化”来描述人口数量不足以及村庄聚落形态上的“荒芜”[1]，有学者援引日本乡村转型的经验，认为当前中国乡村也出现了“过疏化”现象[2]，其意涵是指相对于传统人口密集的乡村，城乡中国时代的乡村，维持村庄最为基础的生活和生产的人口条件出现了困难[3-4]，也有研究者认为“空巢化”才是合适的概念[5]。以上诸种描述都指出了一个事实，即由于人口条件变化导致了乡村社会结构的剧烈变化，新的城乡关系背景下，农民个体、家庭与村庄社会均处在剧烈的转型过程中，维持既有社会生活、乡村治理与公共服务体系的人口基数迅速缩减，人口基础之变致使围绕公共服务供给而建构的乡村治理体系需要随之进行调整。

从政策实践来看，早在2005年，党和政府就围绕“公共服务均等化”理念来重构乡村公共服务体系。《“十四五”公共服务规划》要求，到2025年“基本公共服务均等化水平明显提高”，公共服务制度体系更加完善，要求“地区、城乡、人群间的基本公共服务供给差距明显缩小，实现均等享有、便利可及”。近年来随着国家财政转移支付能力和水平的持续提升，服务型政府职能不断深化，乡村两级作为社会承接公共服务的职能主体，地位愈发重要[6-7]。有研究使用“服务下乡”来描述一段时期以来基层治理内容的变化内涵[8-10]。围绕各地基层公共服务创新实践开展的研究成果丰硕，其中一些地方通过建设农村公共服务中心来作为承接“服务下乡”的载体与平台，如浙江的农村社区服务中心[11-13]、广西百色的“农事村办”[14]、山东地区的新型农村社区建设[15-17]。基于地方实践的案例研究均对“服务下乡”背景下乡村公共服务的责任主体、政策实施方式与治理原则做了讨论[18-19]，同时也发现了一些共性问题：首先，由于公共服务政出多门，使得公共服务的供给在基层呈现出多条线化特征；其次，社区服务中心职能不清、运转不力，难以有效整合各类公共服务；最后，社区服务中心同质化程度高，难以应对服务对象的差异化服务需求，也难以提供具有地域化特色的服务供给。总结来说，“服务下乡”背景下，依托社区服务中心开展的公共服务供给与管理的实践存在弊端，其核心矛盾在于如何设置有效的公共服务层级，如何协调涉及公共服务供给与管理的行政系统各部门间关系，以及如何有效应对服务对象的具体需求。在人口结构性外流、乡村社会转型的宏观背景下，乡村公共服务体系面临的新挑战不断出现。因此，开展基于地方实践创新的总结是值得鼓励的。本文基于山东省Z市推行的农村“党建融合发展区”的实践经验，来理解乡村“过疏化”背景下的乡村治理体系创新逻辑，回应在“服务下乡”背景下如何实现“服务有效”的目标。

二、“服务下沉”实践中的制度重构：以“党建融合发展区”为案例

城乡关系的宏观变局使当前基层治理面临着新前提、新内容与新问题，且对基层治理体系创新提出本质性的要求。首先，当前乡村治理体系中“服务下乡”的特征愈加明显，乡村治理内涵由治理向服务转型。从宏观层面看，服务型政府的建设必然伴随着公共服务向全体国民的普惠式覆盖，而在“农业与农村优先发展”原则下，原本公共服务薄弱的乡村地区，近年开始越来越多地承接国家公共服务事项的下沉，来实现城乡之间的基本公共服务均等化。围绕服务型政府建设，国家逐年加大对农村公共服务财政转移支付的供给力度，而自上而下大规模的财政转移支付，通过政府各个职能部门的条线不断下沉。如何实现广大乡村居民与国家普惠式公共服务体系有效对接，以及如何通过体制机制创新来承接以“项目制”形式下乡的公共服务，这些新命题均构成了我国基层治理体系创新的前提。

其次，乡村社会呈现出“过疏化”的趋势。原有人地关系、社会生活容量与家庭居住形式发生了特定变化，这种特定变化主要是指年轻一代整体性外流，中年群体或短期外出务工、或在本地实现“半正规”就业，而老年群体则整体性地留守在村。问题在于，公共服务下乡的实践基础是将国家各项普惠式公共服务资源与作为服务对象的村民有效连接，但这一体系仍延续着属地管理的原则。乡村社会“过疏化”背景下，在村群体更依赖在村庄中获得日常生活的满足，并依照传统生活模式实现人生价值与意义。中老年在村群体作为当下村庄主体，在日常生活中更需要与国家公共服务体系建立关联，特别是涉及诸多民政类事务的公共服务。

再次，村庄作为日常生活共同体的功能凸显。乡村原住人口结构虽出现“过疏化”“老龄化”趋势，但这部分在村群体仍保持了相当的数量规模，使得原有的熟人社会关系、村落生活模式与共同体规则仍得以维系。从ZX镇北王村案例来看，这部分在村群体既包括熟人社会中的中坚，同时也是村庄的原住群体，相互之间存在着熟人网络与情感关联，在日常生活中互动较频繁、社交内容较多，也更依赖村庄规范与共识。在可预见的将来，在村的这部分群体作为“日常生活共同体”的特征将会强化。而在以日常生活为内容的时代，回应人民群众“美好生活”、推动在村群体的社会发展和生活治理将成为乡村的重要服务内容[20-22]，这也是新时代乡村治理体系需要应对的重要任务。日常生活的治理，包括如何为在村群体提供“美好生活”的社会资源与文化资源，并在生活中体验、传承并践行村落共识规范与伦理道德。而这些回应“美好生活”需求的治理资源与治理力量，大多与公共服务体系密切相关。

笔者于2019年7月在Z市“党建融合发展区”调查中发现，通过打造合适的服务层级与服务主体，同时配置相应的制度设计，能够在“服务下乡”背景下很好地完成对“过疏化”乡村的服务与治理。以ZX镇“党建融合发展区”为例，其具体做法包括：①构建区域联动的服务平台，农村“党建融合发展区”开始按照“1厅、1校、13室”的基本功能布局，统一外观标识，配备便民服务大厅、文体活动室、信访调解室等多功能服务区，构建起区域联动的坚实平台；②以人员下沉来落实“服务下沉”，每个“党建融合发展区”配备不少于10人的专兼职工作人员，保障服务力量；③梳理公共服务事项，Z市委组织部牵头，联合民政、人社、卫健等部门，对2017年群众办理事项进行了专门梳理，梳理出群众办理事项91600多项；④基于服务事项的分类与协调，农村“党建融合发展区”的各协调部门专门梳理出代办服务类、综合服务类共94项便民服务事项，全部下沉到党建融合发展区；⑤简化办事流程、建构代办机制，将上述94类事项统一汇编成册，明确每一项的办理条件、申请材料、收费标准、市镇区（即“党建融合发展区”）三级联系方式等9项信息，真正实现了一册在手、一窗办理、一次办成，并在党群服务中心窗口张贴常用“样表”，群众只要到场就会有专人指导填写，并于当天携带至镇政府，分类递交相关部门办理，用“干部跑腿”代替“群众跑腿”；⑥完善区域化党建机制来配合“党建融合发展区”，在强调公共服务“下沉”而打造的“党建融合发展区”之上，发挥党建引领作用，在区域化党建的工作机制中，由“党建融合发展区”第一书记牵头，成员包括服务范围内的13个村党支部书记。区域层级的党委实体化运行，能够保证一定治理幅度上有一个强有力的引领核心，作为乡村治理动力的推进器，成为重建乡村社会整体性治理的统筹层。

三、“党建融合发展区”与基层公共服务体系重塑

当前，由于大量服务事项与公共资金都通过部门条线的方式归口管理，乡村基层组织往往需要考虑“上边千条线”如何快速精准地与服务对象相对接，而公共服务涉及组织、民政、纪检、综治、卫健、文体等职能单位及群团组织，需要由各级党委、政府统筹安排跨部门协调机制，以整合分布在不同部门的行政资源，并减少不必要的治理成本。实践中，“党建融合发展区”在以下层面重塑了提供有效公共服务的体制。

（一）打造符合“有效服务”的管理层级

以一定治理幅度为基础的“党建融合发展区”，服务中心的角色定位为专门承接各类公共服务的主平台，以整合各部门资源，解决农村社区服务的“条”“块”融合难题，促进基本公共服务的均衡覆盖。事实上，“条”“块”的力量并不均衡。职能部门往往分头介入社区工作，并借助层级优势向社区下派行政任务，反而使作为“块”的社区服务中心成为各垂直“条线”的末端，其本身的服务功能也因此淡化。针对条块矛盾，除了科层部门的关系协同外，还需要理顺社区层面的服务体制，重点加强“块”的力量——即以社区服务中心作为主平台，同时建设便民服务、养老服务、文化、卫生等各类次级中心，对口承接来自各条线的公共服务；通过培育社会组织、购买服务、居民参与等途径发展志愿类、市场类社区服务。“党建融合发展区”位置建在北王村，周边辖13个行政村，服务半径5公里左右。考虑到行政沿革、地理环境、人口分布、服务半径、利用效率等因素，多个行政村可共享一个社区服务中心，“党建融合发展区”正是在原“杜家工作管理区”的基础上，组建了层级合理、幅度适宜的管理层级。在当前人口结构性外流、在村群体老龄化、村庄社会“过疏化”背景下，以“党建融合发展区”为平台的公共服务整合，使公共服务体系更靠近乡村服务人群，且能在个别事务上推行代办，对提高群众对国家公共服务的可感可及意义重大。

（二）重塑基层“公共服务”体系的权责利关系

“党建融合发展区”不仅仅承担“办事大厅”的角色，更多地是要强调如何在“服务下沉”的同时，实现“基层能办的基层办”，以此来改造乡村治理体系的权责利结构，打造一个实实在在的基层服务工作机构。在市委组织部牵头下，市各部门将与农村群众相关的、需求量大的服务事项进行了梳理和整合，最终整合出94项可以下沉到“党建融合发展区”的事项，这些事项原本应由上级职能部门审批，但在制度创新实验中经过各职能部门的协调，将能够放在基层综合办理的45项综合服务事项，以及49项可以由“党建融合发展区”代办的事项，统一下沉到“党建融合发展区”。这一创新不仅使村民能够就近办理上述相关事务，而且由“党建融合发展区”将各类事务综合到一个更加贴近基层的机构，有效缓解了因各类服务分解而产生的管理成本过高的问题。实际上，目前有很多公共服务事项的审批权之所以会集中在县级职能部门，更多的原因是基层缺乏有效的承接主体，兼职化的村干部不具备相关专业能力；县级部门虽掌握审批权，事务却只能层层下派，缺乏职权的乡村基层又无法完全承接任务，两级不能有效对接，导致整个服务体系面临层层阻滞、办事不畅、成本过高。而将94项服务统合在更贴近乡村的“党建融合发展区”上，能够有效缓解“最后一公里”难题，将能够由职能部门分解的、能够从乡镇职能部门疏散的、能够由村组干部手头代办的事务，统一整合在“党建融合发展区”，从组织体系上重塑了原有的服务体系。

（三）建构服务型政府的基层“统筹”单元

在为了推动公共服务“下沉”而打造的“党建融合发展区”之上，重点强调“党建”引领。之所以依托党委组织部门来协调政府各职能部门，也是想借助党委强大的引领作用来整体推动各条线的工作，解决既往由民政部门主导而出现的整合失效问题。承接多个条线和部门的事务后，“党建融合发展区”也存在如何协调各项事务，形成有效事务办理规则的问题，而作为基层服务的“统”的层级，要避免因对接各类部门事务而出现新的“条线化”现象，因此有必要在“党建融合发展区”之上强调“党建”引领[23]。如果说着重于公共服务层级的“党建融合发展区”实践在全国已较为普遍，那么Z市“党建融合发展区”实践中，强调党建则是一种新的经验。已有研究总结了社区服务中心存在的一些问题，如与村级治理内容重合、代替乡镇站所而成为条线下派任务的执行工具，仍然呈现出条线化特征等。而强调“党建”引领，本质上也是要在“服务下沉”后避免“党建融合发展区”成为专业分化、职能区分的条线派出单元。打造“服务层级”的目标是实现基层的“统”，建构部门条线“千头万绪”之上的整合平台，将千头万绪编成辫子，节省治理成本[24]。这就要求在“党建融合发展区”一级承担“统”的职能，避免“党建融合发展区”组织在94项服务之下被细分，而在“党建融合发展区”层级上搭建党的组织，正是这种“统”的机制的坚实基础。

（四）缩短公共服务部门与服务对象的距离

有效贴近服务对象，与地方保持信息高度互通。之所以在传统的县乡村三级体系之下重建服务层级，不仅因为原有条块分割的体制难以保证服务的有效性，更是因为原有体制下服务事项的办理堆积在了乡镇站所，而Z市一个乡镇下辖91个自然村，治理内容过于庞杂，难以保证站所的服务效率。以“管区”为单位的工作方式曾产生积极效果，是在地方治理实践中产生，因而打造贴近乡土的服务层级，更有利于提高服务效率。特别是在众多公共服务中，最重要的就是保证信息的对称，将符合条件的服务对象与国家服务体系快速对接起来，这就要求信息的真实性、充分性和即时性。以养老保险关系中止业务为例，按以往流程，当村民提出办理要求，相关职能部门首先必须对村民真实情况进行核查，然后才能进行审批、录入、注销等程序，最后退还未缴完的养老保险。对于如何保证“真实情况”，县级职能部门是无法完全掌握信息的，还需要乡镇站所工作人员下乡入户核实情况并反馈后，再依照程序办理。而“党建融合发展区”距离村民更近，能够依托村社组织和熟人关系来迅速准确获取相关信息，大大提升办理效率。而针对覆盖面广、办理周期固定的服务事项，“党建融合发展区”采取了“主题服务月”的措施，在固定时间段内动员重组的服务力量集中办理（具体业务内容参见表1）。

总之，在“服务下乡”背景下，国家服务体系对接服务对象中，信息不对称问题将成为抬高治理成本的关键因素，而保证公共服务贴近服务对象，让群众办事“少跑腿”或“只跑一次腿”，集中办理公共服务事项，将成为实现“有效服务”的重要制度创新点。

（五）充实基层区域化治理的组织力量

当前基层行政村人口外流严重，村级治理能力不足，构造区域化治理主体，就需要重新构造协调单元，以应对新形势下城乡关系的具体问题。当坚实的区域化治理机构搭建起来后，能够有效对接市场化、社会化的服务，更好地将各类服务输送到户。同时，由于在区域内形成了综合性的公共服务供给中心，也有利于乡村人口逐渐向中心村集中。随着城乡关系不断深化，在村留守群体将越来越多地依赖国家公共服务体系，而人口“过疏化”以及自然村落“空心化”现象将不断加剧，不利于在村村民便利地获取公共服务，因此一定程度的聚居将在以后逐渐发生，打造区域公共服务中心，吸引人口向“党建融合发展区”周边集中，促进过疏化村落适度向片区中心逐步集聚，能够有效缓解乡村可能出现的衰败问题。

四、“服务有效”的实施机制

“服务下沉”的主要意图是实现有效服务。当各类公共服务的管理事务集中在县职能部门后，职能部门会面临如何将服务与对象进行对接的难题。按照既有条块体系，县级职能部门只能将具体事务继续向乡镇一级站所下发，而乡镇站所同样会面临如何将服务送下去的问题。以ZX镇为例，全镇辖91个行政村，而相关职能站所人员有限，既无能力、也无动力承接过于庞杂的治理任务，在行政惯性之下只能将这些专业的服务管理事项再度下压到村级组织，进一步加剧村级治理负担。可见，面临管理内容庞杂、事务密度极大、专业化程度高的“服务下乡”挑战，传统基于县乡村的条块体系已经很难应对新的治理事务，因此县乡村基层治理体系面临着因治理内容转变而内生的体制机制变革之需。在江浙地区，通过建设社区公共服务中心，以服务平台建设来实现有效服务已成为一种经验，虽然这种实践也存在一定问题。“党建融合发展区”的核心目标之一就是将“党建+发展区”打造成为基层综合性的服务层级。“党建+发展区”并非空中楼阁，而是在ZX镇长久以来形成的“管区”进行改造提升，通过体制机制建设，来重塑一个能够执行有效服务的层级。

（一）“有效服务”的规模重塑

设置一个职能饱满、运行有序、组织可持续的服务层级，需要考虑服务规模的问题。以市场化的服务主体为例，如Z市地方农商银行已开始逐步将办事机构向乡村下沉，因为其业务网点需要考虑到一定的服务范围和辐射人群，银行目前在乡镇驻地、集镇、中心村等均设有网点，包括电信、移动等在内的市场服务商基本上也在以上地点设置了营业厅或代办点。与市场化的服务不同，国家公共服务并不唯一考虑经济利益，而是主要考虑服务范围、辐射人群以及服务规模所对应的供给方式要求。随着乡村人口大量外流，在村群体逐渐老龄化，依据户籍计算的村庄人口结构已不完整，因此原本以户为单位计算的村级组织岗位设置也发生了变革，但承担公共服务下沉的组织，若仅仅依靠原有的乡村治理体系，很容易出现重复建设问题，同时原有村级组织也很难完成专业化程度较高的公共服务管理事务。原有乡镇站所，由于统管范围过广，很难与村民进行及时对接和有效服务，因此需要重塑基于一定服务规模的机构或组织。

由于乡村人口结构性外流，支撑乡村原有公共服务体系的人口体量逐渐不足，使得一些公共服务的供给效率得不到保证，逐渐撤出了部分“过疏化”村庄。以中西部地区农村为例，由于人口大量外流，部分地区村庄已难以支撑起学校、卫生室等公共服务，以及商店等市场服务，而服务的缺失也使得村中人口只能被动向具备更好生活服务条件的城镇转移。身处胶东地区的Z市虽无大量的服务资源流失，但也有一些基础性公共服务较难维持。以学校为例，目前ZX镇的小学基本已撤离了村庄，整个镇域只有一所初中、两所小学，本地学生上学必须由校车接送。更重要的是卫生服务，以卫生所为例，“党建融合发展区”以下13个行政村中只有杜家、赵家和北王村有3家正规卫生室，其他行政村目前只有一些私人诊所，这些诊所并不具备基本药品报销的资格。当村一级无法支持公共卫生服务，这些基础服务只能向一定地域集中，而“党建融合发展区”就成为承接基本公共服务的基础管理单元。

有了政府条线下的基层“统”的单元，既有的非公共性服务也可以搭载在“党建融合发展区”这一单元上。目前Z市有不少社会组织，它们在群众文化活动、法律咨询、特殊群体照料等事务上具备专业资质，但社会组织很难与基层村级组织有效对接，很多村并不具备举办相关活动的基本条件。有了“党建融合发展区”这一级，很多社会组织、志愿服务组织便可以在“党建融合发展区”这一级上迅速完成服务供给。

案例1：为解决农村中小学学生假期文化教育活动不足的问题，北王党建融合发展区与Z市社工机构联合举办了两场文化培训活动，在国画宣传培训活动中，参与的学生及家长数量很多。为了应对中小学放学早、家长上班无暇照顾的问题，党建融合发展区举办了“四点半学堂”活动，校车将周边村中小学放学学生直接送到党建融合发展区，由党建融合发展区联合社工组织、志愿者等统一提供服务。

虽然单个行政村会存在服务人群数量不足，导致服务无法成形的问题，但以“党建融合发展区”为基础统合13个行政村，可以保证足够的服务规模。类似此类服务规模较难通过单个行政村动员完成的活动，就必须依靠“党建融合发展区”发挥其“统”的功能。

（二）“有效服务”的治理成本化解

“服务下乡”背景下，各类公共服务事项被归口到各个条线部门，导致政府部门条线过多，而基层却需要整体性治理，因此基层体系必须要建立“统”的层级，问题在于建在哪个层级？“服务下乡”过程中，有诸多可以标准化的、体量较大的服务管理事项，典型的如养老保险费用收取等，可以通过常规流程完成服务，而仍有诸多无法标准化的、偶发的、低频次的事务，需要由合适的基层人员来履行“整体性治理”职责。“党建融合发展区”既具有应对各个条线公共服务供给的分工特征，更具有属地管理的“统”的特征，成为了基层“统”的新单元。

服务规模决定着治理成本，而治理成本是组织设置是否合理有效的关键因素。行政村范围的服务对象数量不足，而以乡镇为单位的服务规模又过大，因此居中的“片区”层级就成为更合理的单元。在传统的地方治理习惯中，片区一级更多地承担着推进任务落实的责任，乡镇-片区-行政村的层级较为清晰。而在“服务下乡”背景下，部分地区将通过“党建融合发展区”作为各个条线站所下派事项的执行机构，原有的“条线”体制则延伸到原来的片区一级。“党建融合发展区”则将原片区层级进行了强化，不让片区再度被条线化，而是打造一个综合服务层级，对下辖村庄的村民开展总体服务。这种创新使得服务更具规模，效率也更高。

案例2：“党建融合发展区”承担的94项公共服务中，养老保险关系中止这一事务具有偶发性，因此并不需要专人专岗。但比如养老保险费用收取等事务，这类须在确定时间集中办理的，需要动员全党建融合发展区工作人员，甚至乡镇乃至县职能部门工作人员的参与。以6月份的残疾人换证工作为例，原本残疾人换证工作需要到乡里去领取表格，然后到市残联进行申报审批并到指定医院检查，而在“党建融合发展区”牵头下，前期登记、证件查验和基本检查都可以集中在大厅，“党建融合发展区”可以通知13个村的村级组织统一安排，当天共有100多名残疾人前往集中办理，后由党建融合发展区统一代办，到市民政局录入，需要复检的则再另行组织安排到医院检查。

有了“党建融合发展区”的整合，原本需要单个办理的事项，可以通过集中办理和迅速动员，如解决残疾人办理事务的难处，就降低了原本需要借助于县乡村三级治理体系动员来开展服务的治理成本，同时也提高了公共服务效率。总之，由服务事项特征所决定的服务规模中，需要考虑到治理成本的问题，进而由治理成本来决定合适的组织机构设置。

（三）“有效服务”的治理动力重构

与服务规模相关的因素还包括治理幅度。当前很多地区乡镇政府各部门都忙于应付自上而下的各种繁杂事务，以致于他们很难下乡回应村民的治理需求。而本应承担村民自治与村级治理职能的村两委干部，要么是身兼数职与消极治理，要么走向了职业化并成为坐班办事员，基层治理进而出现了双重消极的现象。需要指出的是，当下行政人员下乡入户难，已成为基层治理的普遍难题之一，而其中又存在着不容回避的现实矛盾。从乡镇角度讲，本地乡镇具有庞大的镇域幅员，内部治理事务又极其庞杂，如ZX镇的工作人员约有140人左右，他们又被分配到不同职能站所，这就导致任何一个站所都存在事权过多、人员不足的问题，再加上上级部门不断下压的各种事务，使得乡镇这一“上边千条线、下边一根针”的基层区域很难有能力、有动力下乡入户解决问题。而从村级组织层面看，全国均存在村治负担过重的现象，加之村干部普遍老龄化且兼职特征明显，无论是从报酬还是从职业获得感来看，村级干部均面临治理动力不足的问题。在双重消极的结构下，“党建融合发展区”的实践，本质上是在乡与村之间强化了中间层，其职能设置上并非要替代乡村二级的职能，而是在乡镇与村社可能存在双重消极状态的背景下，重塑一个坚实有力的治理推进机制。一方面缓解乡镇干部“难进村”的难题，一方面解决村级治理能力弱化的问题。“服务下乡”时代，原有的双重消极体制很难应对“有效服务”的要求，因此“党建融合发展区”的建设需要重建乡镇与村级组织的关联，形成庞大镇域之下有效的治理幅度，实现公共服务的有效供给。

（四）“有效服务”的治理技术融入

“党建融合发展区”在乡村片区层级的“统”，有利于推进乡村治理能力提升，克服乡镇政府和村级组织被部门条线过度分割的难题。乡村有了合适的治理层级，也有助于技术手段与乡村治理的融合。如当前为了落实部门工作专业化、精细化的管理改革，市级层面很多职能部门都设置了工作平台，如党建云平台、治安、食品安全、工商、综治、安监、河长制等，但部门分立条线众多的特征，使得乡镇整体性治理职能被大大分解，而承担信息摸排、巡查上报工作的条线专干人员又往往习惯将任务下压给村社干部，导致村社干部工作不堪重负，增加了基层负担。“党建融合发展区”层面如能适当进行平台融合，将多网络融合到一个点上，就能大大减少基层治理的负担，同时在基层形成事件研判和反应的初级机制，能够将一些小微事务化解在基层，不用通过漫长的科层链条来上传下达来解决。信息平台、工作后台等技术手段目前在基层治理中的使用频次在逐渐增大，但技术毕竟只能用以发现问题，最终诸多基层事务通过技术手段上传后，解决问题还得依靠基层。一位村干部说“很多事情都是我上报上去，最后安排下来还是我去解决”。因此，在“党建融合发展区”层面形成“统”之后，能够有助于提高问题解决的时效，达到“治理有效”的目标。

五、结论与讨论：“有效服务”是如何可能的？

在“服务下乡”的新背景下，基层治理体制创新需回应如何“有效服务”的问题。而围绕国家公共服务供给所产生的“有效服务”需求，需要遵循公共服务的自身规律，还要充分结合当前基层治理体系的运行方式，更要考虑到城乡关系的新格局下乡村社会自身的服务要求。“党建融合发展区”的创新探索仍在进行，这个由地方党政组织实践探索出的一套新时代基层治理新方式，并非仅仅满足于做“亮点”，而是试图寻找到一个稳定的、适应新形势下乡村治理的新机制，因此需要进一步讨论由“服务”向“治理”提升的可能，提升基层治理能力与治理体系现代化水平。

“服务下乡”背景下，普惠式的公共服务可以做到标准化行政，尤其是为了提高服务质量与水平，同时降低服务成本，政府职能设置越发标准化、精细化与科学化，建立了完整明确的办事流程，村社干部成为遵从科层化逻辑的基层办事员。问题在于，在国家大规模推进“服务下乡”过程中，虽然相关职能部门在不断对归口服务事项进行标准化和程序化管理，但公共服务总是要对接千家万户、千差万别的服务对象，必然导致部门行政逻辑产生的标准化逻辑与基层社会差异化服务需求的碰撞。承接“服务下乡”的乡镇条线部门优势集中在硬件建设和基本公共服务领域，而对于居民多样化需求的理解和满足能力则有所欠缺，因此在这种存在内在张力的关系中实现“服务下乡”的有效性，乡村治理体系的重构是不可避免的。宏观层面的服务型政府建设要求，客观上期待基层治理体系的完善与治理能力的提升，通过“服务有效”来推进乡村治理能力与治理体系现代化。在此背景下，政府职能部门的公共化服务水平与专业化管理水平必然要求部门专业分工更加精细。同时，随着数字治理体系建设而来的技术化管理手段必然要通过既有的乡村治理体系下沉到乡村，这种内在张力将在乡镇与村社相结合的微观层级体现出来。因此，这种治理接点位置的组织建设，一方面被要求扮演好服务供给者的角色，需要顺畅地接纳自上而下的公共服务；另一方面还要承担起服务诉求表达者的职能，自下而上收集差异化的服务诉求。公共服务事项的复杂性，考验着基层治理体系的应对能力。随着政府公共服务水平不断提升，正是由于政府层面上能够实现对公共服务内容的标准化、程序化和简洁化，因此形成了行政办事流程，职能部门按照流程照章办事。问题在于，直接面临群众千差万别的情况和诉求的基层组织，需要照顾到群众公共服务需求的差异性。在差异性的个体需求与程序化的职能部门办公方式之间，还需要搭建一种有效的对接机制，由基层服务层级对需求进行判断和初筛，促进群众的需求与标准化的政府公共服务体系的对接，同时，更要对无法标准化的、具有特殊性的群众需求进行回应，这就需要秉持事本主义的规则进行具体解决。而从“服务下乡”的需求上看，为了提高服务效率，在“党建融合发展区”层面上首先实现服务的“统”，对服务进行分流，基层能办的基层办，无法办的再分流到乡镇站所与职能部门，从这一点上看，“党建融合发展区”的创新实践为此提供了有益的启示。

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[责任编辑：胡 梁]