论人民监督及其治理效能

[摘 要] 以公民为主体的监督是国家和社会现代转型发展的重要标识。人民监督集中反映了社会主义监督理念，并随着中国共产党和中国特色社会主义发展而获得理论延展和制度实践。近年来，制度化的监督在党和政府管理领域不断获得细化和发展，规范了党的组织、完善了政府管理、净化了公职人员队伍，确保了党和国家方针、政策的基本遵循。然而不能忽视的是，社会主义监督体系的整体发展还有失平衡，党内监督和体制内职能监督发展较快，而党外和体制外人民监督制度建设仍然发展不足。这种不均衡的发展制约了社会主义监督体系整体效能的发挥，影响了治理现代化愿景的实现。为了适应治理现代化的要求，要进一步释放人民监督所蕴含的力量，发挥其在巩固社会基础、扩大监督面向、激活社会监督资源中独特的功能优势。

[关键词] 人民；社会主义民主；全过程人民民主；社会主义监督体系

[中图分类号] D630.9 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2025）01-0018-11

“与监控、监视一样，监督起源于社会生产和分配中的记事和契约等活动，后引用于公共治理诸领域”[1] 1。就现代国家的发展来说，监督是保障公正、公平和社会稳定的重要制度安排和民主机制。“各国公共治理的明文规定和实际操作中，处处打上了监督的烙印”[1] 2。监督有利于防止公共权力使用者、代理者行为与大众利益相悖离，监督还可以促进社会生活各项事业的完善，更好地服务公众利益、促进民主治理的实现。在中国，以人民监督理念为指导的社会主义监督体系不断建立和完善，保障了政权的社会主义性质和为民宗旨。然而随着社会生活的急速变迁和治理任务的增多和繁重，监督体系所发挥的作用日益受到挑战。在实践层面，体制内职能监督泛化趋势渐显①，以人民群众为主体的体制外监督仍然自发和分散；在理论层面，党内监督和行政监督的理论构建和机制设计相对完善，而以群众和社会为主体的外部人民监督在学术迭代和理论创新上却发展缓慢。因此，总的监督体系呈现出二元化发展的趋势和强弱不均的特点。

这种不均衡的发展较难适应现代化治理要求，以及充分发挥和运用人民力量和社会资源进行全面参与的基本特点，也难以助力形成自治和共治有机结合的现代化治理新局面。随着中国现代化向纵深发展，治理面临的总体挑战和分解任务日趋繁重，需充分调动各种制度资源和运用各种协调手段。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》（以下简称“十四五”规划）指出，要“增强监督治理效能”[2] 2292。监督不仅是正风肃纪、发展人民民主的内在要求，更是现代治理运行的基本嵌入环节和可依赖途径。这一点在现代国家普遍注重公民监督体系建设和重视公民监督实践中不难发现。就中国监督体系的发展特点和现代化治理的发展需求来说，达致增强社会主义监督治理效能的任务，不能仅从已经建立的职能监督、专业监督（主要表现在行政监督和党内监督领域）上发力，还要加强人民监督，形成立体监督网络。

党内监督体系和行政监督体系是社会主义监督体系的重要组成部分，它规范了权力使用和用人导向，在维护社会主义政权的人民属性方面发挥了重要作用。然而，党内监督和行政监督所具有的高度组织化特点，尤其行政监督科层制的运行模式，意味着二者都是在向上负责的机制下处理人民事务，因此，该监督发生的动力和运行机制与体制外人民群众产生监督的动机和行为又有所不同。所以，如果从完全和直接意义上的人民主体性出发，人民监督在狭义上来讲就是指体制外部的人民群众对党和职能机构自发、自觉的监督意向和监督行为，即一般语境和大众实践中的群众监督和社会监督。至于隶属于行政监督和党内监督的职能机构监督和专项监督当然构成了社会主义监督的重要范畴，但完整的社会主义监督必然包括人民监督，社会主义监督的价值属性也必然是人民监督。因此，从价值属性来说，所有的监督都应为人民的监督，从监督主体来说，不同于受多重关系影响的监督机构，人民监48BLp33Gbsx/4ERV0B42C7wHjY5yZhZgr66ZlngrB08=督又有自己的意志倾向和活动特点。

一、人民监督理念的承继和制度化发展

虽然监督理念和行为在中国古已有之，但监督的主客体却不断发生转变。在古-今分野的视角下，中国社会的监督发生了从统治者监督百官和国民，向人民大众监督政府和公职人员的转变。人民监督作为先进的监督理念和制度形态是在“人民”观念形成、人民可以当家作主、人民应该当家作主进步观念传播开来，尤其在马克思主义传入中国、在中国化时代化的马克思主义指导下，形成相应的政治体系后得以发生、发展的。

李大钊曾在《庶民的胜利》中指出，“须知今后的世界，变成劳工的世界”[3]，表达了对劳动人民当家作主的信心和憧憬。陈独秀认为五四运动的精神之一，就是“由人民直接行动”[4]，他在《谈政治》中提到“我承认用革命的手段建设劳动阶级（即生产阶级）的国家，创造那禁止对内对外一切掠夺的政治法律，为现代社会第一需要”[5]。李大钊和陈独秀的这些思想观念代表了那个时代“人民当家作主”观念的启蒙。中国共产党作为马克思主义执政党是捍卫和发展人民监督的主要推动力量。党的一大明确提出要“由劳动阶级重建国家”[6] 9。党的二大提出“统一中国为真正的民主共和国”[7] 71。土地革命时期和抗日战争时期，在苏维埃政府和晋察冀边区政权等推动下，工农监督等人民群众监督意识不断得到培育和提高。中华人民共和国成立初期，中国共产党参照苏联的做法，建立了以党内监督为主的监督体系，同时也保障了人民群众的监督权力。党的八大指出，必须加强人民群众和机关中的下级工作人员对于国家机关的监督……必须鼓励和支持由下而上的批评和揭露[8] 249。1978年党的十一届三中全会指出，使党的领导和各个生产组织的有效指挥建立在群众路线的基础上[9] 18。随着中国特色社会主义进入新时代，逐渐形成了以党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系为主的新监督格局。

以毛泽东为代表的中国共产党人在提倡和要求人民监督中发挥了引领作用。1941年毛泽东在陕甘宁边区参议会的演说中曾指出，共产党应该受人民的监督，而决不应该违背人民的意旨[10] 301。1945年，毛泽东对民主人士黄炎培说“只有让人民来监督政府，政府才不会懈怠”[11] 57。1959年，毛泽东在庐山召开的党的八届八中全会闭幕式讲话中提出，人民内部矛盾及时适当地加以解决的重要条件之一是全党全民的监督[12] 149。在毛泽东看来，党和政府领导的巩固、人民内部矛盾的化解都需要人民的监督。除此之外，实现群众的监督与实现民主集中制也是内在统一的。1960年，毛泽东在干部提交的材料上作出批语：“实现群众的监督，实现真正的民主集中制。”[13] 351962年毛泽东在扩大的中共中央工作会议上的讲话中围绕民主集中制问题谈了六点，提到“没有民主，没有把群众发动起来，没有群众的监督，就不可能对反动分子和坏分子实行有效的专政”[13] 298。综观历史材料和相关记录，毛泽东始终把人民监督放在重要位置，这也是毛泽东的人民立场和始终对人民抱有深厚感情的集中反映。

在毛泽东和邓小平等领导人的敦促和关注下，相关监督制度和管理规范不断得以完善和发展。邓小平在1957年西安干部会上所作的报告《共产党要接受监督》中曾提及“主席最近特别强调要有一套章程，就是为了监督”[14] 270。同时提出“既有自上而下的党委领导下的厂长负责制，又有自下而上的党委领导下的群众监督制”[14] 270-271。1980年邓小平在中共中央政治局扩大会议上的讲话再一次强调，“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部”[15] 332。1986年党的十二届六中全会通过了《关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》，其中明确提出“建立和健全党内监督制度和人民监督制度，使各级领导干部得到有效的监督”[16] 23。面对世纪之交的新挑战，江泽民指出要“拓宽监督渠道，充分发挥人民群众监督的作用”[17] 613。这一时期，建设重点在党内，一系列有关党内监督体制、机制、政策、法规和管理的措施相继出台。2006年，在中共中央召开的党外人士座谈会上，胡锦涛在各级人民代表大会常务委员会监督法草案征求意见时指出：“制定监督法，有利于坚持和完善人民代表大会制度、更好地发挥这一制度的特点和优势……也有利于推进社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化。”[18] 142007年1月1日《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》正式施行。胡锦涛在十七届中央纪委二次全会上再次强调“必须受到人民监督，以保证人民赋予的权力真正用来为人民谋利益”[19] 54。权力和责任如影随形，随着中心治理工作的日益增多和繁重，相关职能机构资源配置能力和影响力也随之俱增，对国家机关和公职人员履职情况的监督也要适时调整和强化。习近平在党的十九大报告中指出：“深化国家监察体制改革，……实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。”[20] 552018年，国家、省、市、县四级监察委员会全部组建产生。除了对职能监督的重视，习近平也高度重视群众监督，他指出“群众的眼睛是雪亮的，群众的意见是我们最好的镜子。只有织密群众监督之网，开启全天候探照灯，才能让‘隐身人’无处藏身”[21] 394。

中国共产党不论执政前还是执政后都一贯提倡和高度重视人民监督，将人民监督作为治党和治国的基本要求和重要方法。伴随着现代化治理任务的集中和繁重，党内监督和国家机关的监督不断规范，科层组织赋能的职能监督和专业监督获得了快速发展，呈现出了权力监督自我强化的趋势。然而，不能忽视的是，群众监督、社会监督等以他律形式存在的监督还不够健全成熟，在监督载体保障、监督组织理论发展和职能监督系统接入机制以及内外监督有机互动上发展缓慢，尤其在人民监督程序设计、流程闭环衔接等方面尚未取得重大突破和显著进展，急需优化、改革和提升。

二、增强人民监督治理效能的时代要求和监督治理的逻辑

人民监督是中国共产党领导革命、建设和改革的重要经验，更是中国特色社会主义发展的内在要求。当前，重要的历史任务是如何在人民监督话语始终与中国特色社会主义事业相伴随的历史逻辑下，继承性发展这一重要思想、创新性践行这一科学理念，推动中国式现代化平稳纵深发展。在不同的历史时期和发展阶段，时代课题和主要任务是不同的，监督的内容和任务也要随之变动。中国地域广阔和人口规模庞大这一基本国情本身就意味着治理将始终充满挑战。尤其在改革开放40多年间，中国的社会结构不断发生质的变迁，其中包括单位和个人关系的变迁、政府和单位关系的变迁，“中国社会在20世纪80年代转型后，……以往的自然社区组织全面崩溃，被政府划定的‘行政社区’取代。从此，涉及亿万个人的‘小事’都找政府科室解决”[22] 57。

社会结构变迁后，最直接的结果就是个人与政府有了更多的互动。个人与政府管理部门（科层组织）的互动和矛盾也就形成了国家治理最基本和最广泛的事务。无数个人既成为政府直接治理的终端，也成为了反馈治理评价最基本的监督主体。同时不能忽视的是，广泛的个人需求要求政府保障功能不断增强，随之发生的就是相应服务机构的增设，长此以往就出现了“治理负荷刺激了政府组织和权力的膨胀，而后者的膨胀又诱发了治理规模的扩大和纵深”[23]的不良循环。一方面资源配置的各项权力愈来愈向政府集中，另一方面，机构的臃肿也成为了治理新增的负担。为了防止治理效能的边际递减，就要配置相应的监督权，抑制权力和组织的扩张，即监督权要始终“追随”资源配置权。同时，因体制监督本身所依托的机构以及指令性的监督形式本身也面临着膨胀和异化的风险，不能及时纠偏也将成为新的权力滥用的滋生点。因此，就需要充分发挥和利用科层制之外的广大人民群众参与的人民监督权。“十四五”规划指出要加强监督治理效能，一方面表明监督尚有很大提升空间，另一方面也指明了今后监督的发力方向——服务治理。这体现了党和国家在监督领域上的与时俱进和远见，在治理日益成为国家可持续发展重要保障的要求下，必须力图使监督成为提升治理水平的重要途径和手段。

在国家权力全面介入人们生产生活、国家与个人和组织日益不可剥离的背景下，也意味着分散的个人面对集中的国家权力，将更多通过反馈式的方式、民主参与或民主监督的形式与国家互动。这种由现实格局型构的个人与国家的互动逻辑，既需要国家机构自身加强监督，提高治理水平，更需要人民监督的充分培育和发展，规范治理机构的权力使用和功能导向。

同时，针对治理机构的监督也要随之跟上，也就是说担负治理使命的同时也必然要面临监督的约束。因此，调整和改革也应提上日程。一直以来，自上而下的监督被视作约束权力膨胀和制约权力铤而走险的重要手段。然而不能忽视的是，在科层式的监督形式之下，当前部分地区和个别行业出现了监督极化和泛化的现象。要防止职能监督和专业监督等体制内监督的泛化和扩张，就需要发展人民监督来补充、平衡和制约。将以权力为核心的监督拓展为指向治理的监督，这无疑提升了监督本身的高度和时代价值，也要求更加充分地发展人民监督，以广泛的人民监督配合和规范体制内监督，更好地促进治理效能的提高和治理目标的实现。

通常来说，人民参与国家治理可通过两种方式，一种是以选举、投票、协商等为实现方式的直接参与，一种是以监督为实现方式的间接参与。这两种方式的运用都会受到实际历史条件和社会结构的制约。当前，在偏重于政府治理的结构下，人民作为治理的直接终端可以直接回应，也可以通过中介性的组织进行回应。然而，目前的现状是社会组织弱小、社会自我服务管理机制薄弱，这些都制约了以社会组织和社会机构为依托的社会性监督的开展。鉴于选举、投票的周期性、阶段性特点，因此在日常生活中，在有力和有效的社会自治组织缺失的背景下，人民监督在理论上几乎承担了大部分的反馈任务。从这一层面上来说，人民监督的良好实现也就成为了良好治理实现的重要依托。现代信息流的充沛也为反馈提供了条件。此外，人民监督与治理改进本身也有着重大关联。人民以反馈和监督为手段将个人意志传达给治理主体，也就促进了个人意愿与政府意志的协调发展。人民监督作为促进个人意愿与政府意志协调发展的重要媒介，将日益成为善治的重要支撑，而善治也需要人民监督得到充分的实现。社会在运行过程中总会遇到各类矛盾，社会意见和社会情绪需要有表达的渠道。人民监督的良好运转能有效防止负面情绪的积累，降低社会矛盾发生的概率，有效减少影响社会稳定的“大民主”事件。邓小平曾指出：“群众把气出了，问题尽可能解决了，怎么还会有大民主呢？”[14] 273此外，对监督意见和态势的研判也是社会革新的动力和契机。总之，人民监督资源本身就是健康、活跃且富有韧性的社会资源，能够激发并加强那些促进社会互助、合作与信任的积极因素。作为政府和民众重要沟通机制的人民监督的过程，也是形成政策共识、整合利益共同体和价值共同体的过程。

人民监督是体现社会主义民主、实现全过程人民民主的必然要素和运行环节。党的二十大报告把发展全过程人民民主作为中国式现代化本质要求的一项重要内容，对“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”[24] 30提出明确要求，指出要“确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，要“健全吸纳民意、汇集民智工作机制”[24] 141。《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提出“健全基层民主制度”[25] 28。也就是说，人民当家做主不仅体现在国体和政体的设定上，更要落实到基层日常、落实到人民群众对于国家事业和社会事业一桩一件的实质参与中。人民民主落实到具体事务的过程必然不是单向接收信息和规划的过程，而是经由不断反馈和监督而形成的互动过程。人民监督广泛、具体、及时纠错和追责，与民主决策过程中注重各方广泛参与、多元化表达、利益平衡一起，共同实现了内在的互补和统一，即二者都通过广泛发动群众参与事务的决策制定、限制权力的行使、确保政府行为符合公众利益而完成了各自的目标任务，进而达到了统一。由此可见，人民监督是民主的基石、是民主实现的必然途径，也是印证社会主义民主、标识社会主义制度不可缺少的要素。充分体现了只有监督才能“防止把人民民主与为民做主混同起来”[26] 354，而一旦缺失了人民监督，也就缺失了全过程人民民主的“全过程”。

三、增强人民监督治理效能的制约因素

如前文所述，人民监督与体制内监督构成了中国监督形态的两大部分，其中，人民监督是理念基础、价值依据，体制内监督是人民监督理念与科层组织相结合的监督方式。二者互动的形式和主导权的强弱体现了中国监督的状貌和阶段性特点。近年来，党内监督体系和行政监督体系不断细化和完善，在具体的专业监督和职能监督事务上取得了一定的进展。然而，相对于体制监督的强力约束，体制外的人民监督的约束显得薄弱而分散，表现在人民监督渠道的多元建设不够、独立运作机制不足、制度层面上的配套发展缓慢等方面，诸种因素叠加阻滞了人民监督力量的整体发挥，制约了其对治理现代化的贡献。究其原因，与人民监督理念挖掘、传播不够、快速反应和解决相关问题的的社会组织培育不足、制度研究进展缓慢等都有着内在的关联。

从人民监督理念本身来说，尚需挖掘更多的思想和理论资源。群众监督、社会监督、人民监督都是以广大人民群众为主体进行监督的大众话语表达。“群众”多含有身份指向，既在区别党员身份和领导身份的范畴中使用，也在区别是否为国家公职人员的语境下使用。社会监督，包括来自人民群众个人或群众团体、社会组织、新闻媒体等非国家性专设的监督机构的监督，即非行政的、非监督监察职能部门的监督。相较于前两者，“人民”代表并组成了国家的总体利益，人民监督反映的是国家性质和未来前途，强调其立于国家和政党的超然主体地位。

在人民监督理论的立论和型构中，“人民”内涵的思想资源、政治资源是发展人民监督的内在理据，其思想理论资源来源于历史唯物主义的基本观点“人民群众是历史的创造者”，其权力依据来源于社会主义制度形态总体规定下的国体、政体的赋权。具有历史唯物主义科学性的人民监督，其前途是共产主义，是专政职能国家的消亡，而与现代国家呼应的现代意义上的公民也必将消亡。由此可见，人民监督与群众监督虽然经常同等使用，都指向人民的立场和价值，但人民监督有着自己独特的内涵和意蕴。概念和话语的笼统使用虽然不影响国家的人民主体性表征和执政党的人民立场，但也容易淡化、模糊人民监督本身的理论品质和实践深度。如近年来民众监督意识不断得到提高，不敢监督、不愿监督、不会监督的问题有了一定程度的好转，然而这更多受益于法律意识的普及以及公民意识的提升。由此可见，人民监督理论挖掘不够、阐释不足的问题需要首先解决。

缺乏完整的人民监督法律实施机制，也抑制了人民监督理念的弘扬和实践转化。目前，人民监督的体制内外组织资源和法律资源的保障严重不足。有效的权力监督和制约长期集中在体制内，体制外监督覆盖宽度和监督深度又不够，从而导致诸多问题只能在政府部门内部单向解决，社会透明度、认可度大打折扣，在内部解决办法和资源不足的情况下矛盾更容易堆积发酵。此外，各种监督主体之间并未形成合力，体制外监督主体的广泛性和弹性未与体制内监督的职能性和刚性结合在一起，零散自发、自觉监督并未与专业监督、职能监督结合在一起，阻碍了全过程监督闭环的运行和形成。在监督实践中，诸多矛盾缺少职能部门和社会大众协同处理，导致了人民监督的强大势能并未形成。同时，人民监督与科层职能监督有机结合缺失，本身也容易滋生矛盾。目前，尚缺少支撑人民监督的社会自治组织，因此人民监督必然要更多依靠体制本身建立的职能机构发挥作用。在自身缺少组织资源支撑且在职能机构等常规渠道不畅的情况下，个人容易丧失捍卫自身利益的行动能力，从而产生消极服从或消极抵制的情绪，进而可能导致长期退出正当的政治参与过程。在这种情势下，以监督促治理的预期就很难达成。

缺乏一个完善的社会机制保证社会自我服务、自我管理是人民监督发展缓慢的重要社会原因。在社会发育不足，民众理性参与能力不够的条件下，社会本身很难自主培育塑造出有力的监督群体和组织载体，也就很难形成能够嵌入现有职能监督体系中的组织化和专业化的媒介。这也是外部监督行为在缺少组织支撑的情况下难免力量分散、持续性不足的原因。人民监督经验不足以及并未形成优势传统抑制了监督的履行。人民监督经验不足，将无法准确判断问题的性质和影响，没有形成监督的传统也就很难将注意力和资源集中在自我服务机制的建立和巩固中。社会组织机制是保障人民监督从始端到终端运行的基础环境。成熟的社会机制可以弥补由于个人经验不足带来的监督盲目，反之，没有完整的社会机制的托底和支撑，缺乏沟通和有机联系的分散的个人，容易在分离的客观环境中导致类似利益的争取行为，正如有学者观察到的“群众监督的组织化程度较低，是目前群众监督过程中一个比较普遍的现象。群众开展监督时，对内部的意见差异和利益矛盾缺乏组织协调，导致群众监督诉求指向莫衷一是，甚至自我矛盾”[27]。因为这样无法有组织、有序地形成共享解决方案。总之，人民监督不仅需要监督经验，更需要成本低廉、便于共享的社会组织机制。

上述制约因素，有的是长期未得到解决而叠加积累的结果，有的是没有自觉适应社会转变落后于时代要求而愈发凸显的结果。对于这些隐藏的短板和问题，必然需要及时揭示并妥善处理。因而在国家发展中要充分发挥监督的监察督促功能，甚至要将监督嵌入全过程治理过程之中。换言之，监督不能落后于时代的发展，而更需适应乃至推动社会的发展，从根本上助力加快消除制约国家总体发展所面临的治理动力不足、治理成本过高等问题。总之，人民监督充分发展的过程也是赋能治理、推动治理现代化的过程，人民监督在持久激发全体人民自主、自觉参与社会主义现代化建设中具有重大意义。

四、增强人民监督治理效能的解决方案

增强人民监督治理效能，保证人民监督在多领域、多层次治理中发挥积极作用，首先需要解决总体监督发展不均衡、人民监督薄弱等问题。就监督体系本身来说，解决上述问题也是监督体系适应性调整、完善甚至是改革的重要契机。以思想建设为导向、制度建设为关键、组织建设为基础仍然是克服监督短板、增强监督治理效能的基本应对原则。要在这一总的原则指导下，着力挖掘、拓展人民监督的思想资源、理论资源，大力完善人民监督机制的制度空间和政策支持空间，深度培育和利用社会组织资源，全面加强人大在监督中的重要作用。以此为方向消解影响人民监督治理效能的制约因素，推进监督体系向适应治理需求的方向转变。

思想理论关乎实践的依据和原则。促使人民由被动反馈参与治理变为主动治理，从根本上需要重新审视和思考人民监督理念，并且要重点增强人民开展监督的理性自觉意识。人民监督的内涵和要求是蕴含于历史逻辑之中并系于当代总体要求之下的。这就需要系统地阐明人民监督的历史脉络和时代内涵、现实要求，即在严密的逻辑分析和史实论证中揭示人民监督的理论价值和实践价值。重新审视和思考人民监督离不开人民对监督的理性、自觉认识，而这种理性、自觉认识的形成又以人民意识的形成和内化为先决条件。也就是说，人民监督的认知、培育和传播都首先需要人民群众对“人民”这一角色的深刻自觉。“人民意指一切能够促进革命发展和社会进步的推动力量”[28]，人民之中既蕴含着伟力，也具有历史的责任，唯有群众深刻领悟这一点，才能形成自觉而深刻的人民意识。培育人民意识，需要将人民意识同公民意识以及民主意识的培育贯通起来，才能培育出既有理性认知又有使命感的人民。还要发掘和夯实人民监督的有利因素，从行动实践中强化人民意识和人民监督意识，形成利益理智表达、责任勇于担当的行为品格。事实上，人民大众在社会心理、文化观念上对自身具有监督权、自身能够形成有效监督的高度认同，就是人民意识成熟的重要表现。此外，人民监督的社会氛围犹需营造和提升，因为在相互激励中才能更好地挖掘和释放人民蕴含的建设力量。总之，为了推动人民监督理念的广泛生成和传播，要继续培育和储备思想资源和相关的制度资源，促使以监督促治理、以监督促发展的观念深入人心，进而使“‘个人’能够变成‘人民’”[22] 58，个人监督升华为人民监督。

科学的理念、深刻的认知能够创造更适切的制度规范，“而制度又能够改造人民心理，变更国民理想”[29] 15。因此，在实践中，不仅要夯实和发展人民监督理念，还要培育和构建有效的人民监督机制。构建监督机制涉及结构的调整和各个社会群体、阶层的利益表达和协商。因此，在制度规范构建的过程中要以填补和贯通为抓手使制度规范与实际情况有机结合，促进个人、自组织力量与各级政府密切互动，着力破解监督难题，提升监督治理效能。从理想化的监督流程来说，监督链条应遵循“问题发现—问题反馈—改善或纠错—执行”这一循环流程，然而在实际生活中也经常出现“问题发现—问题反馈—消极处理或对抗”这样单向的、往往也是断裂的链条流程，其结果必然是监督行为的中止或终止。这极大地伤害了人民参与治理的信心和热情，阻碍了治理部门在抓住民情、民意基础上自我革新治理体系的机遇。因此，必须建立有效的监督保障机制，保证监督主体和监督对象互动起来。这一问题也是体制内外监督贯通的问题，人民监督不仅要依托于体制内部上下层级的行政制约功能，也要与专业的监督机构和监督部门衔接起来，发挥协同监督的功能。总之，要以制度衔接为抓手整合体制内外监督资源，形成全方位贯通循环的监督机制，实现全过程纠偏和治理改进，使“监督”贯穿国家治理的各个领域、各个环节，更好地调动各行各业人民参与治理的积极性。

不仅要解决人民监督制度资源保障不够的问题，还要解决人民监督组织资源尤其是社会组织资源缺乏的问题。面对目前社会自身服务能力弱小的现状，提升社会自我服务和自我管理能力，已成为社会各界共识。社会自我服务和自我管理不仅有助于提升人民自主意识，也有助于重塑社会协调体系。监督意识是提升人民自主意识和建立社会自助组织的思想前提和重要动力。对完善的人民监督来说，不仅要在监督意识的引导下充分利用现有的职能监督机构，还要构建更专业的社会自我服务媒介和组织。只有建立坚实的社会组织，才能广泛拓宽社会通道，赋予人民监督行为更多的便利性与可及性。建立和充分利用社会组织，不仅有利于减轻体制监督的压力，也为构建共建共治共享的社会共同体提供了重要支持。在具体的实施方面，可以探索设立监督咨询服务中心，为群众提供各职能部门的专业信息，协助整理问题反馈资料，提供问题解决的导向性建议和问题解决实效的预先评估。同时，配套建立与行政部门有效对接的事务处理服务中心，帮助群众与职能部门对接，降低群众个人监督的时间成本和经济成本。事实上，此类服务组织的设立为党和国家最快掌握国情动态提供了第一手资料和最新信息，因此也就扮演了国家政策、决策反馈辐射源的重要角色。此外，分析投诉数据和投诉频率也能够及时反映职能不足、职能缺位、职能偏差以及职能重叠等体制机制问题，从而为行政体制改革提供意见参考。习近平指出，“做到老百姓关心什么、期盼什么，改革就要抓住什么、推进什么”[30] 103。而此类机构正好发挥了这种作用。

人民代表大会作为人民监督的最坚实后盾，要在完善、发展人民监督制度中发挥引领和保障作用。除了完善原有的大事要事监督职能，对重大突出问题和群众重点关切实施监督之外，还要增加人民监督权现实转化情况的评价监督职能，即不仅要加强对行政机关履职情况的监督，还要实施对人民群众权益实现情况和保障情况的常态化监督。为了确保人大监督不受其他行政机关的干扰，更好地履行全过程监督和总体监督，可考虑在监督机制、组织和经费来源上进行优化。探索由人大下辖派出日常监督事务处理的协调组织和专业组织的做法，该组织直接向人大负责，其经费可考虑单列或由社会资助。人大也要兼顾对职能监督部门和专业监督部门的监督，着重防止体制监督极化和虚化问题的发生，确保监督的公正和权威，并在主张、倡导体制监督和人民监督形成合力监督作用中发挥凝聚作用，主张监督体系化、科学化，始终围绕人民需求使内外监督联动运转起来，共同承担增强监督治理效能的时代任务。总之，人大要确保自身始终是人民监督的最坚实阵地，为制度化的人民参与和自主表达机制提供总体指导和全面支持。

五、结语

以人民为主体的监督反映了社会主义的监督理念，伴随着党和国家的发展而不断获得理念确认和制度实践。近年来，制度化监督在党和政府的职能层面不断得到细化，这对于规范党的组织和科层体系的执行效能，净化公职人员队伍发挥了重要作用。然而仍然需要正视的是，社会主义监督体系整体上还不够健全，集中表现在体制内的职能监督体系发展很快，而外部的人民监督机制和监督路径却发展缓慢。这种不均衡的发展必然制约社会主义监督效能的发挥。

从目前面临的国家之间的横向竞争来讲，国家之间软实力竞争必然包括治理机制和治理效能的竞争。人民监督不论从民主理念层面还是社会治理动力源层面都具有先进性和历史必然性。人民监督作为社会主义监督的核心理念，体现了体制自我省察和监管的能力，能在国家治理中发挥重要作用。新时期，我国在推进国家和社会治理持续改革的重要关头如何行稳致远，根本动力不仅在于已取得的经济成就，更在于使人民广泛受益于社会文明进步所带来的积极成果。形成良好的共治结构和群策群力的局面既是文明进步的结果，也是推动文明创新的前提。当前，人民监督的深入发展还存在许多制约因素，需要集中力量予以解决。为了防止整体监督体系的头重脚轻，在综合监督中实现降低治理成本、维护社会稳定，实现以监督促治理的基本目标，要下大气力深化发展人民监督理论、完善社会主义监督体系，使人民监督的理念与实践不断深化，以人民监督意识促进民众政治素养和民主参与水平的提高。从指导理念来说，体制内监督要改变以监督本身（绩效评估）为中心的思维惯性，要以国家治理的新阶段与社会治理新需求为目标导向实施监督。人民监督要首先开展理念的挖掘和时代化阐释。从行动重点来说，要在协同治理理念下，打通体制内外监督阻碍，在有机互动中增强总体监督效能。总之，良好的社会结构不是自然形成的，需要国家与人民长期的努力。人民监督的治理意蕴和实践价值还有待深度挖掘，人民监督制度性建设和法治化水平还要深入提高。

[参考文献]

[1] 尤光付.中外监督制度比较[M].北京：商务印书馆，2013.

[2] 国家发展和改革委员会发展战略和规划司.国家及各地区国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要：下[Z].北京：人民出版社，2022.

[3] 李大钊.庶民的胜利（1918.10.15）[EB/OL].中文马克思主义文库，2024-09-26.https：//www.marxists.org/chinese/index.html.

[4] 陈独秀.五四运动的精神是什么？（1920.4.21）[EB/OL].中文马克思主义文库，2024-09-23.https：//www.marxists.org/chinese/index.html.

[5] 陈独秀.谈政治（1920.9.1）[EB/OL].中文马克思主义文库，2024-09-23.https：//www.marxists.org/chinese/index.html.

[6] “一大”前后——中国共产党第一次代表大会前后资料选编（一）[Z].北京：人民出版社，1985.

[7] 中国共产党历史（上卷）[M].北京：中国人民解放军出版社，1991.

[8] 刘少奇.刘少奇选集（下卷）[M].北京：人民出版社，1985.

[9] 改革开放三十年重要文献选编（上）[Z].北京：中央文献出版社，2008.

[10] 中共中央文献研究室.毛泽东思想年编：1921～1975[M].北京：中央文献出版社，2011.

[11] 中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编（中）[Z].北京：中央文献出版社，2016.

[12] 毛泽东.毛泽东文集：第6卷[M].北京：人民出版社，1999.

[13] 毛泽东.毛泽东文集：第8卷[M].北京：人民出版社，1999.

[14] 邓小平.邓小平文选：第1卷[M].北京：人民出版社，1994.

[15] 邓小平.邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

[16] 中共中央关于社会主义精神文明建设指导方针的决议[Z].北京：人民出版社，1986.

[17] 江泽民论有中国特色社会主义（专题摘编）[M].北京：中央文献出版社，2002.

[18] 任进，杨福忠，胡弘弘.监督法辅导读本[M].北京：人民出版社，2006.

[19] 胡锦涛.胡锦涛文选：第3卷[M].北京：人民出版社，2016.

[20] 习近平.习近平著作选读：第2卷[M].北京：人民出版社，2023.

[21] 习近平关于全面从严治党论述摘编（2021年版）[M].北京：中央文献出版社，2021.

[22] 本书编选组.我们为什么看好中国[M].北京：东方出版社，2017.

[23] 周雪光.国家治理规模及其负荷成本的思考[J].吉林大学社会科学学报，2013，（1）.

[24] 习近平.习近平著作选读：第1卷[M].北京：人民出版社，2023.

[25] 中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定[Z].北京：人民出版社，2024.

[26] 李泽厚.中国现代思想史论[M].北京：生活·读书·新知三联书店，2008.

[27] 高国舫.完善群众监督的价值指向和思路[J].中共杭州市委党校学报，2019，（6）.

[28] 王绍光.人民至上：“人民”“为人民”“人民共和国”[J].中央社会主义学院学报，2021，（2）.

[29] [英]詹姆斯·布莱斯.现代民治政体（上）[M].张慰慈，等，译.长春：吉林人民出版社，2010.

[30] 习近平.习近平谈治国理政：第2卷[M].北京：外文出版社，2017.

[责任编辑：胡 梁]