国土空间治理促进城乡融合发展的内在逻辑与路径构建

摘要：研究目的：国土空间治理是助推城乡融合发展的重要支撑，探究城乡融合发展的空间阻滞矛盾及其与国土空间治理的逻辑关联，并提出可行路径，为优化城乡关系、推进中国式现代化提供依据。研究方法：理论分析法与文献分析法。研究结果：国土空间治理促进城乡发展的战略导向历经以聚焦经济建设与增长为目标的社会主义现代化建设阶段、以统筹经济与社会发展为目标的社会主义和谐社会建设阶段、以经济—社会—生态全面高质量发展为目标的生态文明建设阶段三个阶段；城乡融合发展面临着城乡物质空间割裂、农村空间权属关系模糊、农村空间组织体系不畅和城乡空间用途管制差异的空间阻滞矛盾；国土空间治理与城乡融合发展在实施措施和目标愿景的内在一致性构筑了二者的关联逻辑，其实施效应互动决定二者关联具有现实性。研究结论：国土空间治理促进城乡融合发展应以整体筹划空间规划布局、资源配置、发展机会、秩序协调为依据，通过优化城乡空间结构功能体系、完善农村空间组织权属关系、创新城乡空间用途管制机制，搭建面向城乡融合发展的空间统筹治理架构，塑造城乡空间发展新格局。

关键词：城乡融合发展；国土空间治理；基本认知；内在逻辑；路径构建

中图分类号：F301.2 文献标志码：A 文章编号：1001-8158（2024）08-0030-09

基金项目：教育部人文社科青年项目（22YJCZH016）；国家自然科学基金面上项目（71974098）；西华师范大学科研启动基金项目（20E005）；西华师范大学2023年高等教育人才培养和教学改革重大项目（202307）。

优化城乡空间关系是推进城乡融合发展的重要抓手。我国长期城市“偏向”发展政策诱导生产要素向城市单向流动集聚[1]，造成城乡非协同性发展差距持续扩大，导致城乡空间分化和资源要素配置失衡，成为影响新时代城乡关系的重要壁垒，制约着高质量发展。2019年4月，中共中央、国务院颁布的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》强调健全城乡统筹规划制度，强化城乡一体化设计，统筹安排空间布局。统筹城乡空间布局与国土空间开发利用密切相关，是国土空间治理的核心内容之一。国土空间治理是我国国土空间开发与保护的空间组织设计和政策制度安排[2]，是优化城乡空间格局、统筹资源要素配置的有力支撑[3]，已成为推进城乡空间高效利用与协调均衡发展的政策手段。因此，助推城乡融合发展需要依托国土空间治理，注重城乡空间发展权益公平配置，建构城乡融合空间形态，形成城乡新发展格局。

围绕国土空间治理与城乡融合发展研究，学者们基于乡村振兴[4]、共同富裕[5]以及中国式现代化[6]等战略背景，侧重于国土空间规划[7-8]、乡村空间治理[9-10]对城乡融合发展影响在理论机制[11-13]、现实问题[14-15]、策略实施[9，16]等方面的研究，且聚焦县域空间层级与城乡融合发展问题研究[17-20]，少数学者关注了地方实践[21-22]。在全面推进城乡融合新形态的时代背景下，以空间规划为国土空间治理手段促进城乡融合发展已在学界形成共识，但有关城乡融合发展的学理探究仍处于深化阶段，空间治理如何推动城乡融合在更深层次发展的理论研究亟待加强，使得在更大范围开展城乡融合发展实践研究缺乏一定的理论支撑。因此，本文从国土空间治理理论认知与政策演进脉络出发，阐释国土空间治理与城乡融合发展的内在逻辑，提出国土空间治理促进城乡融合发展的路径，以期为新时代助力城乡融合发展、推进中国式现代化提供理论依据和科学支撑。

1 国土空间治理理论认知及其“战略导向—政策目标”演进脉络

1.1 治理、空间治理与国土空间治理的理论认知

“治理”（Governance）概念源自古典拉丁文、古希腊语中“掌舵（Steer）”一词，与统治（Government）、管理（Management）等政府活动关联[23]。公共行政领域中的“治理”于20世纪90年代受全球化进程、新自由主义经济发展、公民社会成长等宏观环境转变影响在全球兴起[24]，强调依靠多种进行统治的且相互影响的“行为者”互动，创造新的秩序与结构[25]。我国传统文化中没有西方现代意义范畴上的“治理”概念，就其本身而言，是按照政府“治国理政”的政治意义加以阐释[26-27]，强调运行秩序与发展问题。在空间范畴上，我国传统管理方式向治理模式转型伴随政权的“垂直”重构，其重要表征之一是地方或区域空间一体化发展驱使国家权利向地方下放[28-29]，提升地方事权，促进经济发展，但权利“地方化”存在拉大区域空间差距、形成地域无序竞争的可能，需要行政规制引导地方政府遵循中央政府战略愿景落实空间政策，保障地域空间公平发展机会与价值底线。

近代以来，空间逐渐从原本孤寂、静态的自发空间形态转向全球化、流动性分化空间形态，且由单一的物理特性被赋予社会经济内涵[2]，甚至向政治意蕴深化，逐步形成社会—经济—政治关系与空间的互动，以及人与空间互动的规则性与秩序性。我国现代管理语境下的空间治理（Spatial Governance）源于推进生态文明建设、建构生态文明战略制度体系的目的，是基于公私空间边界分明之上的社会公众参与公共领域的治理模式，亦是国家权利下沉的行政主导行为[30]。尤其是改革开放以来，我国单位制解体促使人与空间的关系从相对稳定状态向流动性态势转变，地域空间稳定结构状态被打破，空间流变引发地域空间（尤其是城乡空间）价值矛盾显化，阻碍资源要素流动，导致我国经济社会发展空间格局存在“胡焕庸线之困”[31]。重构经济社会空间格局需要在建立全域空间治理体系的基础上，优化国土空间开发保护格局，强化国土空间治理秩序与韧性。国土空间治理（Territorial Space Governance）是在政权与市场比配下对社会、经济、生态资源要素在不同空间范畴之间进行的空间组织设计和制度安排，遵从经济地理空间异质性特征，塑造以效率为价值核心、以高质量发展为战略取向的空间经济建设与资源要素配置模式[32]，需要充分发挥有效市场与有为政府作用，强化资源要素多功能性与互补性，依据比较优势原则以及地域空间主体功能，通过地域空间资源要素优势互补，形成“地域主体功能适配型”空间发展格局，且通过制度的渐进式革新，逐步打通地域空间结构与资源要素流动渠道，提增国土空间治理质效。

1.2 国土空间治理的城乡发展战略导向及其政策目标演进脉络

国土空间是一个国家或地区发展的空间基础，兼具政治、经济和社会等功能，我国国土空间治理的城乡发展关系建构与政府战略导向及其政策目标之间存在内在关系，且与不同时期资源环境条件、社会经济状况关联[33]。新中国成立以来，优化国土空间格局、规范城乡发展秩序一直贯穿于我国国民经济与社会发展的整个过程，尤其是改革开放以来，国土空间治理的城乡发展战略导向及其政策体系不断推进与深化，大致可归为三个阶段（图1）。

第一阶段，改革开放至中共“十六大”期间，国家以经济建设为中心，聚力社会主义现代化建设和市场经济体制改革，开始关注城乡土地改革并结合国土整治任务要求，开展资源开发与经济建设、生态环境保护研究，颁布《土地管理法》 《城市规划法》等法规、编制《全国国土总体规划纲要（草案）》等推进国土空间开发和农村生产力发展，以及组建原国土资源部并明确其对自然资源规划、（城乡）空间管理利用的职责，使得国土管理工作步入正轨，加之国家发改委提出空间协调与平衡的规划理念，为国土空间管理与城乡资源优化配置奠定了基础。第二阶段，中共“十六大”至中共“十八大”期间，国家提出建设社会主义和谐社会，统筹城乡经济与社会发展，加快推进农村建设，强调城乡差距缩小及其空间协调发展，且随着区域发展总体战略深入，国土资源部印发《关于国土规划试点工作有关问题的通知》等，在全国陆续开展国土资源规划试点工作。为进一步优化国土空间格局，废止《城市规划法》、通过《城乡规划法》，且在2011年发布《全国主体功能区规划（2011—2020年）》，从国家层面明确了国土空间布局与发展策略，强化国土空间治理效能与城乡区域开发秩序规范。第三阶段，中共“十八大”以来，国家以“转方式、优结构、转动力”为目标，聚焦生态文明建设，但面临城乡发展不平衡不充分矛盾。围绕全面深化改革基本要求，国家通过空间规划建构，开展市县“多规合一”试点工作，进而完善空间治理体系、部署空间管制职责，并出台《关于加快推进生态文明建设的意见》 《生态文明体制改革总体方案》，提出构建统一分级管理的空间规划体系，加强城乡规划管理，注重城乡环境整治及空间平衡发展，推动城乡一体化发展。2016年以来，国家进一步出台《省级空间规划试点方案》 《全国国土规划纲要（2016—2030年）》，且在中共“十九大”将空间规划上升至制度层面，组建自然资源部（成立国土空间规划局）并明确其国土空间开发利用、自然资源资产管制等职责。随后，2019年出台《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》指出坚持城乡融合，整体优化国土空间开发保护格局。2020年印发省级、市级国土空间总体规划编制指南，强调城乡区域协调—融合发展，加快推进全国规划编制工作，以及2022年印发《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》等，使得国土空间规划与城乡区域管理得到深入规整与完善。

这一发展历程中，我国国土空间治理促进城乡发展的战略导向及政策体系随不同经济发展时期在不断推进，其阶段性目标随之演进（图1）。阶段一：聚焦经济建设与增长。支持城市优先发展，大力推进经济建设，释放经济活力，地方经济发展自主性增强，注重基础设施、公共服务方面的供给，资源环境聚焦开发与利用，国土空间以开发建设为功能导向，城乡处于二元化结构状态，国土空间格局相对无序。阶段二：统筹经济与社会发展。追求经济持续增长且关注经济效率提升，通过经济结构调整，加大基础设施、公共服务等要素供给，注重生活质量改善、地域空间差异缩小和城乡统筹发展，资源环境兼顾利用与保护，国土空间结构布局与城乡建设管理得以强化。阶段三：经济—社会—生态全面高质量发展。经济发展由高速增长转向高质量发展，聚焦城乡基础设施优化、公共服务均等化，注重城乡融合发展和区域空间结构均衡—公平布局，突出生活品质、文化要素与公共安全等方面协同建设，且加大资源环境保护力度，推动国土空间格局与“三生”功能协调优化，城乡融合和网络型地域空间系统逐步深化，国土空间综合价值凸显。

2 国土空间治理与城乡融合发展的内在逻辑

国土空间是承载一切资源要素的物质载体，是城乡融合发展的物质基础。城乡关系转型发展进程中，需要在协调政府与市场关系、效率与公平关系的基础上，聚焦城乡空间差异引致的发展阻滞与矛盾，把握城乡互动交融与国土空间治理的内在关系，统筹优化城乡空间开发格局，推进城乡融合发展（图2）。

2.1 城乡融合发展的空间阻滞矛盾

资源要素内嵌于空间之中，空间在资源要素配置与权利运作中塑造社会结构秩序。理想状态下，城乡空间关系表现为一种动态平衡且有序演进的状态，但城乡具有空间差异效应，存在空间阻滞矛盾（图2），制约着城乡融合发展。具体来看：（1）城乡物质空间结构割裂。二元体制结构下城乡处于非均衡发展状态，尤其是城市偏向使城市具有空间优势，造成土地、资本、劳动力等资源要素空间配置失衡、社会空间权益与福利分化，加之县城、小城镇发展内生动能不足，城乡结合部、城中村成为城乡空间过渡区隔体，致使城乡空间界线分明、发展差距拉大和空间结构分化问题突出。（2）农村空间权属关系模糊。与城市空间载体集中布局且政策制度相对完善不同，农村空间载体较分散，空间权属存在公共空间与私有空间关系不明等问题[34]，造成空间权责主体不清和权益分配矛盾，农村资源空间配置效率偏低，抑制了资源要素顺畅流动，加之政策不完善和基层认知局限，阻碍了农村空间从资源向资本—资产属性转化。（3）农村空间组织体系不畅。城镇化诱导农村人口外迁瓦解了传统乡土社会，造成农村空心化，以及基层治理对人才下乡、政策执行等渗透不足，造成农村空间组织存在主体缺乏、能力不足、机制不健全等问题，加之农地、产业零散化，使得权属关系组织不清、公共空间组织缺位等矛盾凸显[9]，导致农村空间组织体系网络紊乱、效率偏低。（4）城乡空间用途管制差异。部门事权分配引致规划编制的交叉重复，以及受制于自上而下的计划管控，导致立足于城乡管理体制和政策制定的空间用途管制规则在城乡之间缺乏协调性与同步性，存在管制依据与标准不统一、管制内容不完善、管制政策不协调等问题，割裂了城乡空间要素系统的有机联系，抑制了城乡关系改善。

2.2 国土空间治理与城乡融合发展的逻辑关联

国土空间是城乡发展的空间载体，国土空间治理对城乡融合发展具有相关性影响（图2）。一方面，国土空间治理与城乡融合发展在实施措施和目标愿景等方面的内在一致性具有关联逻辑。国土空间治理是在遵循新发展理念的基础上，以国土空间开发保护新格局建构为重点、以资源要素优化配置与高效利用为抓手，通过“区域空间—要素配置”科学统筹布局，厘清国家高质量发展战略需求与国土空间分异演化规律的内在关系，形成农村空间、城镇空间和生态空间均衡协调发展形态，实现国土空间高效、公平和可持续利用，服务国家（空间）治理体系现代化目标。城乡融合发展是城市与农村社会关系的变迁，也是空间解构与重构的过程[11]。在新发展理念、乡村振兴和高质量发展等战略指引下，从公平—均衡出发，聚焦城乡空间资源要素双向自由流动、平等交换和高效配置，着力破除城乡二元化结构问题和空间发展不平衡不充分症结，推动形成城乡良性互动、深度融合、协调发展、共同繁荣的空间格局。因此，国土空间治理是助推城乡融合发展的重要手段，亦是城乡空间均衡配置和资源要素顺畅流动的关键措施，面向新发展格局的共同目标是国土空间治理与城乡融合发展的关联基础。

另一方面，国土空间治理与城乡融合发展实施效应互动决定二者关联具有现实性。城乡空间差异是客观存在的，国土空间治理作为优化空间格局的战略举措，在空间正义价值取向下，通过多元共治结构建构、刚柔并济治理相结合，革新城乡物质空间及其空间权属组织关系，强化空间用途管制科学性，有利于保障空间发展正义、资源要素均衡配置和权益共享，形成城乡融合发展的空间均衡，这决定了破解城乡融合发展体制机制障碍与之直接关联。同时，城乡空间差异效应产生的现实空间约束（或矛盾）需要围绕协调国土空间资源要素配置关系这一路线，充分挖掘国土空间功能属性，形成空间范畴上“城镇带动农村、农村支撑城镇”的协调发展关系，强调城乡空间地位—机会—权利平等，尊重城乡空间本质属性差异，充分发挥城乡空间主导优势，实现城乡空间共生共荣。此外，国土空间治理是优化空间供给与需求关系的工具媒介，影响发展权初次分配格局和城乡空间发展权转移趋势[7]，一定程度上国土空间治理手段及其实施对策决定了城乡融合发展进程。因此，构建基于城乡融合发展的国土空间治理目标与路径，落实在国土空间有序运行和高效配置下的城乡空间均衡发展秩序，有利于破除城乡空间二元分治矛盾，助推城乡平衡充分发展，进而推进城乡融合发展。

3 国土空间治理促进城乡融合发展的路径构建

综上所述，围绕国土空间治理与城乡融合发展的内在逻辑，国土空间治理促进城乡融合发展需要破除现实空间阻滞矛盾，探索多元价值要求与目标下的国土空间治理措施，推进城乡空间公平均衡配置。因此，结合当前国家重大战略需求，从“价值要求—重要依据—路径探索—响应举措”的基本逻辑出发，构建国土空间治理促进城乡融合发展的路径（图3）。

3.1 国土空间治理促进城乡融合发展的依据

国土空间治理与城乡融合发展是交叉互促的有机体，以国土空间治理促进城乡融合发展是发展理念与政策协同的表达，应以整体筹划空间规划布局、资源配置、发展机会、秩序协调等内容为依据，提升城乡空间治理现代化水平，推进城乡融合发展。（1）以国土空间科学规划布局为前提。综合考虑城镇空间、农村空间和生态空间演变规律、分布特点，完善主体功能定位，落实国土空间规划实施，优化产业结构、公共服务设施、基础设施等空间布局，充分发挥空间规划对城乡发展的指导约束作用，形成城乡空间交融互动格局。（2）以国土空间资源高效配置为关键。深化供给侧结构性改革，提高土地、人口、资本等资源要素的空间配置效率，推动资源要素市场化改革，推进城镇空间、农村空间和生态空间资源要素合理利用，充分发挥资源要素均衡配置的空间效应。（3）以国土空间发展机会均等为支撑。基于不同地域空间用途管制要求，统筹城乡自然资源资产开发保护，协调国土空间发展权公平配置时空关系，优化空间发展权初次分配制度体系，激发农村空间潜在价值与内生动能，推动城乡空间公平发展。（4）以国土空间秩序均衡协调为目标。破除城乡资源要素在空间范畴上顺畅流动的体制机制壁垒，打通资源要素通道，统筹城镇空间、农村空间联动式发展，促进农村资源资产在空间范畴内优化配置，形成城乡不同地域空间均衡协调发展的空间秩序。

3.2 国土空间治理促进城乡融合发展的路径

国土空间治理促进城乡融合发展的可行路径需要依托上述依据以及二者内在逻辑，遵循城乡国土空间地域交互生成规律，通过城乡空间结构功能体系优化、农村空间组织权属关系完善、城乡空间用途管制机制创新，搭建面向城乡融合发展的空间统筹治理路径。

3.2.1 优化城乡空间结构功能体系，形成空间互动交融格局

城乡空间结构功能互通是实现城乡地域空间价值交换、推动空间治理体系现代化的重要手段。二元化城乡国土空间管控及价值分配应基于城乡物质空间网络结构体系建构，完善城乡空间功能分区调控体系，以优化城乡空间系统结构功能状态，重塑城乡空间互动交融格局。

一方面，建构城乡物质空间网络交互结构，保障城乡空间高效有序利用。物质空间可视为地理学范畴由物质资源要素组成的空间环境[35]，城乡物质空间关系建构应坚持城乡空间物质要素供需匹配的原则，以土地资源为基础要素，重点协调人地关系，注重城乡物质资源要素顺畅交融，形成以“土地—人口（劳动力）—产业”为核心的城乡物质空间网络治理模式，优化农村空间发展内部环境与外部条件，推进农村基础设施—公共服务网络体系建设与城镇的衔接性和交融化，构建城乡功能互补、交互联结的横向网络结构，赋能城乡物质空间网络体系价值。同时，依托互联网+大数据，搭建城乡空间要素互动交融信息数字平台，基于空间网络化的国土空间治理实施体系，逐步实现城乡空间物质要素数字化联动和跨尺度性互动，打通城乡物质空间网络交互壁垒，推进城乡空间高效有序利用。

另一方面，完善城乡空间功能分区调控体系，保障城乡空间权利公平配置。围绕城乡空间功能多样性特征，以城乡空间流动系统为突破口，把握城乡地域空间功能主导因素，强化权利公平—机会均等的城乡空间正义，形成城乡空间功能体系均衡形态，优化城乡空间结构统筹社会公平、经济高效、生态优美多目标发展导向趋势。依托国土空间“三区三线”划定，以城乡差异化空间要素为基础，制定权责明晰—层级衔接的空间要素流动规则、统筹空间用途管制—资源配置形成要素资产的供需关系等构建城乡空间要素多层级流动调控逻辑，优化城乡国土空间“生产—生活—生态”功能及其空间交互机制，推进城乡生产空间、生活空间和生态空间功能与主体功能区划相联接，突出城乡全域生态空间与安全底线统筹治理，注重城乡全域空间协同，重塑城乡空间互动格局，同时构建城乡空间承载能力内涵机制与功能耦合价值体系，不断优化城乡空间功能体系，增强城乡空间韧性，服务城乡融合发展目标。

3.2.2 完善农村空间组织权属关系，保障空间公平高效发展

城乡空间异质下的组织权属关系实现方式决定着空间治理体系建构，影响着城乡融合发展。与城市相较，城乡转型进程中，农村空间组织体系与权属关系模糊制约城乡空间权益配置效率，亟需通过农村空间组织关系优化、空间权属关系明晰，保障城乡空间公平高效发展。

一方面，优化农村空间组织关系，加强农村空间管控。农村空间组织包括公共（政治）组织和经济组织[36]，农村空间组织关系优化的根本在于调整生产关系，以适应生产力发展的需要。在强化村民自治制度、明确自治权责边界的基础上，注重村集体空间组织能力建设，加强“村两委”、村集体经济组织等基层组织整合，且以村党支部为领导核心，协调其他组织在村级组织中的定位与职责，突出农村基层组织统筹能力，形成农村空间组织治理合力，提高农村空间组织效率，改善农村空间发展组织体系散乱问题。同时，以“村两委”的领导作用深化“多治合一”运行机制，推进以农村家庭承包经营责任制为基础的农村基本经营制度完善，从优化农村空间组织行为入手统筹分散（经营）农户，注重家庭经营与（市场）合作经营优势衔接，引导社会资本—人才下乡，形成农村“集体+市场”行动力，推进新型农村经济规模化发展，提升农村空间经济组织能力，夯实农村空间组织模式基础。

另一方面，明晰农村空间权属关系，推进农村转型发展。农村空间权属关系是人地关系、效率—公平关系的重要体现。以深化农村土地制度改革为基础，构建权责明晰的农村空间权属体系，挖掘农村空间开发潜力，持续优化农村空间配置及其分工，不断拓展农村空间价值实现方式。基于此，应明确农村生产空间、生活空间、生态空间等不同空间产权关系，明晰政府、企业、农户、社会组织等不同主体之间农村空间发展（经济）利益关系，构建农村空间发展权益初次分配与再分配机制，科学界定公共空间—私人空间权责边界（尤其是明晰农村公共空间范畴），建立空间权属联接体系与弹性划定方案[9]，从空间正义出发强调农村空间公共利益属性，保障农村空间发展的公平与正义，突出农村空间发展成果长效化和利益分配共享化，进而优化农村空间社会关系，激活农村空间发展与创新活力，实现村域资源要素优化配置，推进农村转型发展。

3.2.3 创新城乡空间用途管制机制，助力空间协调有序发展

创新城乡空间用途管制体系是优化城乡发展关系的重要内容。在统筹自然资源资产管理和加大国土空间治理实施背景下，应在明确城乡空间用途管制重点的基础上，构建空间联动发展—激励机制和跨区联动管控机制，进而畅通城乡空间资源要素流动，推动城乡融合发展。

一是明确城乡空间用途管制重点。以城乡空间价值公平正义为价值取向，城镇空间应注重用地刚性指标传导与分区弹性管控相结合，优化城镇空间网络结构模式，明晰城镇空间边界。农村空间应给予农民更多的发展权，以乡镇国土空间规划编制实施为契机，落实农民农村发展诉求，完善农村公共服务与基础设施建设，统筹农业产业发展空间。与此同时，通过细分区划方案协调城乡生态空间，挖掘一般生态管控区开发价值，建构城乡生态空间价值公平交易机制并转化为经济优势。

二是构建城乡空间联动发展—激励机制。以土地要素为根本，突出城乡土地机会成本显化，建立城乡空间联动发展与土地高效利用的协调机制，且围绕空间联动与共治逻辑思维，探索城乡空间跨省、跨区县联动发展与补偿机制，突破用地计划指标跨地区交易的空间管制障碍，通过城乡主体功能在空间尺度上的融通，强化城乡国土空间联动效能，提高资源要素配置效率。建立城乡空间公平发展激励体系，突出农村土地发展机会，且从土地发展权农村偏向视角出发[37]，通过公共资源交易平台建设、资源要素供需市场对接等方式创新农村资源要素交易手段和市场配置方案，突出城乡土地市场与用途管制的互馈激励机制，完善城乡国土空间用途的差异化价格形成机制，保护农民农村的基本权益，助推乡村振兴。

三是构建城乡空间跨区域联动管制机制。在明确城乡主体空间行为的基础上，构建城乡融合发展跨区域协作架构，形成多中心、组团式联动管制模式，强化区域空间行动主体跨区域常态化互动与交流合作，并规范其交互关系与基本权责，且以公平—可持续发展为行动目标，从顶层规划计划、区域空间产业协同配套、信息技术跨界互联等方面进行制度设计，推动城乡不同地域空间跨区域组团与联动协调发展，增强跨区域联动合力。同时，注重城乡空间资源要素跨区域协同配置，通过建立跨部门协调机制统筹资源要素联动工作、优化功能分区并加大联动信息共享等方式，打通以土地为核心、以劳动力、资本为重点的城乡要素流动通道，加强同一区域空间与跨区域内城市空间与农村空间之间的资源要素连通，促进优质资源要素主动向大城市集聚的同时，引导次一级资源要素逐步向中等城市、小城市集中，充分挖掘农村空间要素资源价值潜能，推动城乡空间共建共荣发展。

4 结论

国土空间治理是新时代我国推进城乡融合发展的重要内容。本文在指出国土空间治理理论认知的基础上，从以聚焦经济建设与增长为目标的社会主义现代化建设阶段、以统筹经济与社会发展为目标的社会主义和谐社会建设阶段、以经济、社会、生态全面高质量发展为目标的生态文明建设阶段这三个阶段出发梳理了国土空间治理“战略导向—政策目标”演进脉络，分析了国土空间治理与城乡融合发展的内在逻辑，指出了城乡关系转型发展进程中国土空间治理对城乡融合发展进程具有深刻影响。本文认为，城乡融合发展面临着城乡物质空间割裂、农村空间权属关系模糊、农村空间组织体系不畅和城乡空间用途管制差异等空间阻滞矛盾，需要落实在国土空间有序运行和高效配置下的城乡空间均衡发展秩序，这是由于国土空间治理与城乡融合发展在实施措施和目标愿景方面具有关联逻辑，且实施效应互动决定二者深度关联具有现实性。基于此，以国土空间治理促进城乡融合发展应以整体筹划空间规划布局、资源配置、发展机会、秩序协调为依据，通过优化城乡空间结构功能体系、完善农村空间组织权属关系、创新城乡空间用途管制机制，重塑城乡空间发展格局，提升城乡空间治理现代化水平。总之，国土空间治理是深化我国城乡关系体系改革、助力乡村振兴和实现共同富裕的重要一环，尤其是在加快推进中国式现代化的时代背景下，国土空间治理如何促进城乡融合发展是一个重要的研究切入点，本文就国土空间治理与城乡融合发展的认知、逻辑和路径进行了初步探究，但仍需更加深入构建政策制度支持体系为重塑城乡空间关系、推进城乡区域协调发展提供支撑。

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Theoretical Logic and Path Construction of Territorial Space Governance to Promote Urban-rural Integrated Development

CHEN Lei1，2， JIANG Hai2，3

（1. College of Management， China West Normal University， Nanchong 637002， China； 2. China Resources Environment Policy Academy， Nanjing Agricultural University， Nanjing 210095， China； 3. School of Public Administration， Nanjing Audit University， Nanjing 211815， China ）

Abstract： The purposes of this study are to explore the spatial blocking contradictions of urban-rural integrated development and its logical correlation with territorial space governance， and to propose feasible paths， to provide a basis for optimizing urban-rural relations and promoting Chinese-style modernization. The research methods include theoretical analysis and literature review. The results show that the strategic orientation of territorial space governance to promote urban-rural development has gone through three stages， i.e.， the socialist modernization construction stage aiming at economic growth， the socialist harmonious society construction stage aiming at coordinate economic and social development， and the ecological civilization construction stage aiming at high-quality development of economy， society and ecology. The urban-rural integrated development is confronted with the spatial blocking contradictions， such as the separation of urban and rural material space， the ambiguity of rural space ownership relationship， the poor rural spatial organization system， and the difference in urban and rural space use control. The internal consistency of implementation measures and goals and visions of territorial space governance and urban-rural integrated development builds the correlation logic of the two， and the interaction of implementation effects determines the realism of the correlation between the two. In conclusion， the promotion of urban-rural integrated development by territorial spatial governance should be based on the overall planning of spatial planning layout， resource allocation， development opportunities， and order coordination， by optimizing the functional system of urban-rural spatial structure， improving the ownership relationship of rural spatial organization， and innovating the urban-rural space use control mechanism to build a spatial overall spatial governance framework for urban-rural integrated development， and shape a new pattern of urban-rural spatial development.

Key words： urban-rural integrated development； territorial space governance； basic cognition； inner logic； implementation path

（本文责编：陈美景）