论气候法治的公私协同进路

摘要：公私协同应当作为气候治理的基本模式和气候法治遵循的制度逻辑。这不仅是实现碳达峰碳中和目标的必然路径，也是构建气候变化适应型制度体系的内在需求，还是气候法治公私交融属性的重要体现。在气候法治的公私协同模式中，各主体应当基于商谈理性实现互动，以气候信息为节点构建风险应对体系。在具体机制构建层面，气候法治体系应当结合公私协同模式的体系特征，从主体、治理框架和法秩序三个层面体现公私协同的制度逻辑，即以协同共治为基底构建主体决策机制，以信息沟通为核心构建治理框架，以公私法协同为线索构建气候法秩序。

关键词：气候变化；气候法治；公私协同；碳达峰碳中和目标

中图分类号：D922.6""""""""""" 文献标识码：A"""""" 文章编号：1003-8477（2024）07-0123-10

收稿日期：2024-05-25

作者简介：于文轩（1975—），男，法学博士，中国政法大学民商经济法学院副院长、中国政法大学生态与资源法治研究中心主任，教授，博士生导师（北京，100088）；宁天琦（1996—），女，中国政法大学博士研究生（北京，100088）。

基金项目：司法部2019年度国家法治与法学理论研究重点项目“生态文明建设法治保障研究”（19SFB1010）。

①参见《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》第十一篇第三十八章第四节。

引言

作为全人类共同的关切事项，应对气候变化经历了从认识到行动，从短期目标到长期目标的演变，已经深深根植于社会意识和社会实践中。我国自成为《联合国气候变化框架公约》的成员国以来，高度重视气候变化问题，积极履行大国义务，参与气候治理的决策和行动，已经形成了一套较为完善的应对气候变化的政策体系。从2007年开始，我国陆续在国家、地区和部门层次上制定了与应对气候变化相关的政策，将“积极应对气候变化”写入了国民经济和社会发展规划，①在不同领域也构建起了包括减缓和适应两个方面的应对气候变化政策和法律体系。尽管如此，由于气候变化问题充满了复杂性和不确定性，单纯依靠政府机制、市场机制抑或是社会机制解决气候变化问题无法有效实现制度的供需平衡。为实现可持续发展目标，促进绿色低碳发展，应对气候变化需要全社会共同参与。在此背景下，多元主体协同治理模式应运而生。

协同治理是指跨越组织边界和空间边界的政府、市场、社会主体之间相互协调合作，共同解决复杂公共问题的过程。[1]（p13）为实现特定公共目标，协同治理还要求构建一套可以为多主体参与提供保障的程序和组织架构。[2]（p36）这一治理模式强调多元主体的参与与合作，以提高公共物品和服务的供给质量。公私协同是协同治理的一个重要方面，不仅包括政府、企业和社会公众就公共事务治理决策和实施的分工合作，还涉及第三部门的参与，例如第三方监督、评估或认证机构等。[3]（p58）公私协同有助于通过多元化主体的参与构建识别利益冲突、促进利益衡平的机制。[4]（p14-16）基于公私协同构建的机制有助于应对复杂社会公共事务治理中的不确定性和复杂性，通过多元化的利益相关者共同参与决策制定与协同行动，应对复杂社会的公共问题。[5]（p19）在环境保护领域，公私协同广泛出现在关于污染治理、流域治理等涉及公共物品和服务供给的实践中。[6]（p137）在气候治理领域，公私协同模式有助于整合公共部门的政策制定能力和私人部门的执行力，通过双方资源和专业知识的互补，提高气候治理的效率和效果。在碳市场领域尤其如此。碳市场就是基于赋权公益并定价而形成的准市场机制（quasi-market mechanism），[7]（p205-206）其中，市场这只“看不见的手”的调控作用和政府这只“看得见的手”的规制作用缺一不可。可见，公私协同是气候治理的重要特征。为了充分发挥法律在应对气候变化中的功能，保障社会经济发展与生态环境保护相协调，需要把握气候法治的制度逻辑，为稳步实现碳达峰碳中和目标提供法理依据和制度保障。在生态文明法治建设的背景下，气候法治应当基于气候治理的实践，以公私协同为制度逻辑，构建多元主体良性互动的应对气候变化法律体系。

一、作为气候治理基本模式的公私协同

公私协同应当作为气候治理的基本模式和气候法治应遵循的制度逻辑。这不仅是实现碳达峰碳中和目标的必然路径，也是构建气候变化适应型制度体系的内在需求，还是气候法治公私交融属性的重要体现。

（一）现实需求：合力实现碳达峰碳中和目标

碳达峰碳中和是生态文明法治建设的重要目标。习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论中首次提出“双碳”目标，明确表示中国将努力争取在2030年前达到二氧化碳排放峰值，并力争在2060年前实现碳中和。实施“双碳”目标不仅是推动中国经济向全面绿色转型的策略，也为生态文明建设奠定了战略基础。在国内层面，中国在减少碳排放方面已经取得显著成效。2020年，我国二氧化碳排放强度比2005年下降48.4%，超额完成第一阶段国家自主贡献承诺。在此基础上，“十四五”前两年，我国二氧化碳排放强度进一步下降4.6%，降碳成效显著。[8]这些成效的取得，离不开公私主体的协同推动。

一方面，公主体在实现碳达峰碳中和目标过程中发挥了指导和引领作用。首先，政府将“双碳”目标纳入国家政策和行业发展的基本方案中。在国家政策层面，2021年9月，中共中央、国务院发布了《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，明确提出碳达峰碳中和目标“是着力解决资源环境约束突出问题、实现中华民族永续发展的必然选择，是构建人类命运共同体的庄严承诺”。在行业层面，2022年6月，住房和城乡建设部与国家发展改革委联合印发了《城乡建设领域碳达峰实施方案》，旨在通过调整城市县乡布局改善人居环境，形成绿色生活方式，控制城乡建设领域碳排放量的增长。2022年7月，工业和信息化部、国家发展改革委和生态环境部联合印发了《工业领域碳达峰实施方案》，聚焦重点行业，制定了钢铁、建材、石油化工、有色金属等行业碳达峰实施方案，研究了消费品、装备制造、电子等行业低碳发展路线图。其次，在管理职责方面，气候执法经历了从国家应对气候变化及节能减排工作领导小组到以生态环境部、发展改革委为核心的责任主体转变，明确了应对气候变化管理职责，为减碳政策可持续推进打下了坚实基础。[9]（p38）最后，在司法方面，2021年2月最高人民法院发布了《环境资源案件类型与统计规范（试行）》，明确将在应对因排放温室气体、臭氧层损耗物质等直接或间接影响气候变化过程中产生的刑事、民事、行政以及公益案件归类为气候变化应对类案件，为气候案件裁判尺度统一奠定了基础。

另一方面，碳达峰碳中和目标的实现离不开私主体的积极参与。从企业视角看，实现“双碳”目标不仅是完成减碳承诺中提出的任务，也是企业进行绿色低碳转型的契机。对于那些污染严重、排放量大的企业来说，在“双碳”目标的推动下，他们只有改变传统的生产方式和经营方式，采取低碳生产和可持续经营策略，方可提升自身竞争力。随着环境信息披露机制的逐步完善，企业的生产活动产生的环境影响可以得到更科学的评估和量化。受这些信息影响，投资者在投资决策中越来越多地考虑企业生产经营活动的环境兼容性。[10]（p86）这意味着企业参与气候治理的程度与其营利能力挂钩，有利于促进企业进入可持续发展的良性循环。除此之外，“双碳”目标下的绿色金融创新也激发了企业探索新机遇的热情，例如通过碳排放权交易市场进行碳资产融资，以及在绿色金融领域进行工具创新的尝试等。这些新兴金融产品促进了资金向气候治理领域流动，成为绿色低碳转型的重要保障。

（二）制度空间：适应型制度体系的构建

减缓和适应是应对气候变化的两个主要方面。根据《联合国气候变化框架公约的规定》的定义，“减缓”是指在气候变化的背景下，通过人为干预减少温室气体排放源或加强温室气体的吸收，包括减碳和增汇两个方面的内容。“适应”则指根据实际或预期的气候变化及其影响，调整自然或人文系统，从而减轻气候变化冲击带来的影响。

相较于减缓型制度而言，适应型制度更强调提升社会的气候韧性，对多元主体参与气候治理提出了更高要求。首先，减缓型制度主要通过计算碳当量来实现其目标，即减少温室气体的排放量，从而减缓气候变化的速度和程度。而适应型制度则侧重于提高社会、经济和生态系统对气候变化的适应能力，包括改善基础设施、调整农业生产方式、增强社区抵御能力等。在社会经济发展水平、生态环境变化以及政策执行情况等诸多因素的影响下，适应型制度的成效更难以量化。例如，适应型制度可能需要大量的资金投入，但资金的分配和使用效率往往难以精确评估。其次，适应气候变化涉及对现有环境和社会结构的调整和改进，而不仅仅是减少温室气体排放或稳定大气温室气体浓度。这种调整和改进需要广泛的社会资源和多方面的知识与技术支持。再次，适应型制度的实施受到地理特征、文化背景和区域经济结构和发展水平的影响。不同地区面临的气候变化影响和挑战各不相同，因此需要根据当地的实际情况制定和实施适应措施。[11]（p374-390）这就要求提供个性化的解决方案，以满足不同地区的特定需求。最后，适应气候变化的过程是一个动态的、迭代的过程，需要不断地评估和调整适应策略和措施。在这一过程中，私主体因其灵活性和创新能力，可以发挥重要作用，为适应气候变化提供更多可能性。

我国在有关适应气候变化的政策和立法中规定了多元主体参与气候治理的内容。在政策方面，2007年发布的《中国应对气候变化国家方案》明确提出“建立企业、公众广泛参与应对气候变化的行动机制等措施”。2022年5月，生态环境部等十七部门联合发布《国家适应气候变化战略2035》，确定了适应气候变化的“协同适应，联动共治”原则，强调“推动多主体参与，形成适应气候变化工作合力”。2024年3月，中国人民银行等七部门联合发布《关于进一步强化金融支持绿色低碳发展的指导意见》，明确规定“引导金融资源支持高排放行业绿色低碳转型和可再生能源项目建设”，并通过加强对绿色信贷、保险等金融产品的监管保障健康有序的市场活动。在立法方面，《能源法（草案）》明确规定了以多元主体为基础的能源市场体系，鼓励多种所有制主体参与能源基础设施建设和能源开发利用活动投资，通过订立长期协议等市场化方式加强合作，并规定实施市场指导价+政府定价的能源价格机制，1在保障能源安全的前提下充分发挥能源市场机制的功能。除此之外，《碳排放权交易管理暂行条例》也体现了公私协同的制度逻辑，规定了碳排放交易的民事行为属性，体现了政府在交易市场中的双重身份，即一级市场的配额分配者和二级市场的监管者，最后明确规定了民事责任和行政责任。2

然而，关于适应型制度的立法仍然存在不足。一方面，尽管我国在农业领域、草原领域、水资源领域、陆地生态系统领域、海岸带和防灾减灾相关领域的法律法规中规定的部分制度可以产生适应气候变化的效果，但是缺少直接回应适应气候变化要求的规定。[12]（p48-49）同时，这些法律法规重点规定了政府的权责，缺少对多元主体参与治理的方式、范围等内容的规定，也缺少关于多元主体参与的具体程序和法律后果的规定。另一方面，目前我国缺少应对气候变化专门立法。现有法律规定的间接性制度难以支持有效应对气候变化，而大量旨在应对气候变化、推动低碳发展的政策则缺乏明确的行为规范和责任条款。

（三）理论基础：气候法治的公私交融性

气候法治的公私交融属性体现在其产生、演进背景和利益构成方面。气候法治中公私主体、公私利益和公私法调整方式的交融符合公私协同的特征。

第一，气候法治在公私法交融的背景下产生和演进。随着社会经济的发展和公共事务范围的扩大，公私活动的界限愈加模糊，公私二分模式难以回应跨法域的活动产生的规制需求。[13]（p22）近代以来，出于更有效地规制公共事务的目的，在一些特定领域，公法和私法逐渐打破二分的界限走向交融，公、私法在价值观和形式上产生了不少共通之处。[14]（p44）在此背景下，面对气候变化的全球挑战，应对气候变化经历了从科学事实到社会共识的转变，以法律手段应对气候变化逐渐成为各国共识，气候法治应运而生。在国际法层面，1972年，《联合国人类环境会议宣言》明确提出，为实现“为今代和后世维护和改善人类环境”的目标，“公民和社区以及每一阶层的企业和机关，都必须负起责任，公平地、各尽其分地作出共同努力”。2015年通过的《巴黎协定》也明确要求，构建适应气候变化机制体系，应当以“国家驱动”为主，适当考虑其他主体的经验价值。1在国内法层面，早在1998年开始施行的《节约能源法》和2006年开始施行的《可再生能源法》就已经明确规定了政府、企业和用户在可再生能源开发利用中的责任和义务。随后，我国进一步构建起碳交易制度，通过市场手段促进碳减排目标的推进。在此过程中，基于平等主体的市场交易相关法律规范越来越多地出现在气候法治中。2024年5月开始施行的《碳排放权交易管理暂行条例》较为细致地规定了主管部门、市场交易主体、第三方技术服务机构的权利义务和法律责任，集中体现了应对气候变化领域公私法交融的特征。

第二，气候利益具有公益和私益交融的特征。气候变化是一个复杂的全球性问题，不仅影响到人类社会的生存和发展，还对自然生态系统产生深远的影响。因此，气候政策的制定和实施对于保护生态环境、维护生态平衡等环境公益保护具有重要意义。同时，气候治理也促进私益保护。例如，气候政策可能带来经济上的利益，通过发展绿色能源、促进环保产业发展等方式，创造新的就业机会和经济增长点。又如，增汇种植的树木有利于人居环境的改善，有利于保障人体健康。人们不再理所当然地认为获取生态系统服务品应当免费，为生态付费渐渐成为常态，生态环境保护逐渐与市场经济活动相融合，市场机制逐渐在生态环境治理中发挥作用。[15]（p160）在这一转型过程中，公益与私益间的界限正在变得模糊。以企业ESG合规为例，许多企业主动将减碳与增汇作为寻求供应链合作的评价标准，主动构建ESG合规体系和增强气候治理能力建设，其目的不仅仅是参与应对气候变化这一公共事务，更是为了获取更高的市场评价，可持续地实现营利目标，获得长期发展的机会。

第三，气候法治的公私交融符合协同理论的秩序导向。首先，协同理论强调系统内部各元素之间的相互作用和协同效应。在气候治理中，协同意味着政府、市场和社会三者之间需要建立有效的沟通和协作机制，以实现资源的最优配置和政策目标的达成。这种协同不仅限于内部协同，即政府部门之间的协作，也包括外部协同，即政府与市场、社会之间的合作。通过内部有效的资源匹配和外部主体之间的协作，可以最大化整体效应，推动经济社会的可持续发展。其次，协同理论还强调利益共享的重要性。[16]（p81）由于气候利益中公益与私益相交融，不同层级的利益相关者之间需要建立共建共享的合作关系，才能实现有效的气候治理，实现风险最小化和惠益共享。再次，协同理论还提出了自组织运动作为一种高级阶段的协同效应。自组织是不依赖外部指令自发形成的组织，其重要特性是自主承担义务。但在自组织行动的过程中，政府并不缺位，而是嵌入自组织组织间，为整体行动制定目标和行动规则，这也符合气候治理自上而下推进的整体性特征。由此，气候法治的公私交融表现为公私协同模式。

二、气候法治公私协同模式的体系构建

基于气候治理的现实需求、制度空间和理论基础方面的考虑，气候法治公私协同模式在主体方面应当体现为基于商谈理性的主体互动，在内容上体现为以气候信息为基础构建的风险应对体系。

（一）基于商谈的主体互动结构

商谈是指在特定议题或问题上，各方参与者通过沟通和协商，以达成共识、解决分歧或制定计划的过程。[17]（p106）商谈的目的在于使公共事务中的事实全面而充分地展现出来，为审查决策是否符合比例原则提供事实依据。[18]（p59）气候法治的主体互动结构应当基于商谈构建，这是由应对气候变化的利益结构决定的。应对气候变化的本质是实现可持续发展，其核心在于如何实现生态环境利益、经济利益与社会利益的衡平，而实现利益衡平的前提是明确各种利益的内容及其冲突与协调关系的现实表现。理性商谈的程序有助于保障各种利益的充分显现，解决信息不对称或不完全的问题，[19]（p451-470）也为气候立法和决策提供正当性基础。[20]（p110）

具体而言，一方面，政府在气候商谈过程中应作为商谈的主导者。尽管公私协同要求政府为私主体参与治理留出足够的空间，但这并非意味着不履行职责，而是更加强调精简行政程序，通过提升效率提高政府的治理能力。[21]（p19）政府在公共事务中不仅需要高效地运用法律手段和行政手段实现治理目标，而且要构建治理体系以实现多元主体的协同共治。在此过程中，政府既要作为“领航员”，把握气候治理的整体脉络，推动碳达峰碳中和目标的稳步实现；也应促进沟通对话，充分发挥各类社会主体的积极性。因此，公私主体在气候治理中的权利义务关系并不对等，政府应当居于主导地位。需要注意的是，以政府为主导、多元主体参与的商谈模式并不是固定不变的，而是在不同领域有不同侧重。例如，在分析预测类信息等气候“软”信息的披露中，政府需要基于环境公益和社会影响对信息内容作出实质审查，继而作出要求披露或不要求披露的决定；而在碳排放交易二级市场中，政府应当坚守监管者的角色，充分尊重市场在资源配置中的决定性作用。另一方面，气候商谈应当保证多元主体的充分参与。在商谈过程中，政府应以治理者的姿态对内进行结构调适，对外同市场、公众互动，从而在作为公共利益的气候治理上形成共识、共建与共享的“善治”图景。[22]（p326）

（二）以气候信息为基础的风险应对体系

功能分化是现代社会复杂性的体现，其背后隐含着选择带来的未来不确定性，即风险。只有当社会系统因功能分化而变得复杂时，才会促使人们面对未来的不确定性做出选择，而这些选择反馈在社会系统中又会进一步导致新的不确定性。在这个矛盾进程中，每一次的选择都在时间维度上开启了一个充满无法控制的可能性的未来。这些可能性包括稳定的、有益的向度，也包括潜在的危害，即风险。可见，以“功能分化”为主要特质的社会，必然随时都在面临着不断地选择与时间安排，每次选择都会开启潜在危害的可能性，这也就是风险会成为当今社会根本特质之一的原因。概言之，一方面，社会系统的高度分化是选择的前提，也即是风险的前提；另一方面，不确定性不等于风险，不确定性是由选择所产生的客观实在，但风险取决于社会建构。

从生态整体主义的视角来看，气候变化所造成的风险不是单一的，各类单一性风险会在交互影响、动态演进中形成气候系统性风险，一旦发生便难以逆转。例如，严重超标的碳排放行为以提高温室气体浓度的方式破坏大气系统的稳定性，威胁生态系统的存续，甚至可能引发环境健康风险，造成社会经济的重大损失。[23]（p39）然而，未来的危害可能性是否能够被识别为风险又取决于作为社会建构的法律规制，由此，应对气候变化的本质是规制气候风险。这样，风险的客观实在与社会建构同时构成了应对气候变化的内在逻辑，二者以循环的方式共同决定了法律规制在应对气候变化中的意义。

在气候风险的结构中，气候信息位居关键地位。气候信息既包括记录水热条件及其变化趋势的气象信息，也包括关于排放量、排放设施等方面的碳信息，还包括企业气候合规、环境管理等基本信息，以及环境违法情况等与气候治理有关的其他信息。1其中，气象信息标示了气候变化的进程和特征，是反映气候变化的直观证据。除气象信息外，其他气候信息均基于社会建构产生——或是产生自企业参与气候治理的活动，或是产生自政府对气候问题的规制。因此，气候信息可以帮助治理主体从生态系统和社会系统两个层面识别和评估气候风险，对气候信息的分析和科学运用应当成为气候法治的重要内容。

一方面，这要求将规制重心从事后救济移向事前预防。事后救济主要是为了弥补业已产生的生态环境损害，通常体现在民事救济程序中。在适用事后救济的情境下，生态环境利益往往被视为财产权和人身权的延伸。但就应对气候变化而言，由于气候变化问题本身及其应对过程都充满着高度不确定性与复杂性，[24]（p42-44）围绕事后救济展开的制度体系会偏离应对气候变化的风险预防初衷。围绕气候信息展开的规制体系，例如强制碳信息披露，使权力可以在事前适时介入，[25]（p158）及时评估气候风险并采取相应措施。围绕气候信息构建的沟通机制，例如环境影响评价中的信息公开，则为公主体内部、公私主体之间的沟通提供了契机，为企业和社会参与气候治理提供了基础。

另一方面，这要求公私主体之间基于气候信息的良性互动巩固信赖关系，降低协作治理中的沟通成本。[26]（p136）主体间的信赖程度越高，参与协同行动的积极性就越强。在高度信赖的环境中，参与者对有意义合作的承诺以及愿望得以体现。就气候治理而言，若相关主体之间缺少信息沟通的渠道，或者商谈程序不够公开透明，会降低主体间的信赖程度，协同机制将陷入负反馈的循环之中。因此，应充分重视气候信息及气候信息的沟通机制在气候法治公私协同体系中的作用，以更好地回应充满不确定性的复杂的气候治理场域。

三、公私协同在气候法治中的具体展开

气候法治体系应结合公私协同模式的体系特征，从主体、治理框架和法秩序三个层面展开，即以协同共治为基础构建主体决策机制，以信息沟通为核心构建治理框架，以公私法协同为线索构建应对气候法秩序。

（一）以协同共治为基础的决策机制

协同共治的决策机制是基于商谈的主体互动结构的制度体现，其协同性应当同时体现在决策程序和决策主体中。就气候法治而言，应当健全开放型决策程序，并在此基础上厘清主体的角色定位，引导社会主体参与气候治理。

健全开放型决策程序。根据商谈的基本要素，1开放型决策程序包括两方面要点。一是信息共享。信息共享机制要求整合生态环境和气候监测信息、工业生产信息、碳排放信息、市场交易信息、气候决策信息和行政执法信息等涉及气候治理的市场信息和管理信息，并通过适当的形式共享。[27]（p43）这一机制有利于避免信息“单向棘轮”2造成的信息负担，是提高决策效率的前提。二是沟通平台。沟通平台应使多元社会主体拥有商谈空间，保证沟通的充分性。应当以健全沟通平台为契机，实现高效决策，同时发挥社会力量对于协同治理的监督作用。[28]（p17）

厘清角色定位。在同时涉及公法关系与私法关系的领域，应当厘清不同阶段不同主体的角色定位。譬如，在碳排放交易中，一级市场和二级市场中各主体角色不同。一级市场是配额分配市场，政府在其中发挥主导作用。根据《碳排放权交易管理暂行条例》的规定，配额分配首先应当以国家温室气体排放控制目标为依据；在总量控制目标下，主管部门应当确定重点排放单位；除此之外，主管部门通过行政许可的方式对排放主体进行初次分配，还可以根据减排目标实现的情况对已分配的配额进行调整；主管部门还可以制定标准，明确配额分配中可调整的内容、限制调整的内容与不可调整的内容等。接受分配的主体应当依法进行碳排放配额登记。3可见，在一级市场中，政府是决策的主导者，通过管控碳排放行为履行应对气候变化、保护生态环境的职责。二级市场是碳排放配额流转和交易市场，碳排放配额体现出更为明显的财产属性，甚至可以作为公司分割、继承、质押的标的1。由此，围绕碳排放配额流转和交易产生的法律关系体现出私法属性。在二级交易市场中，市场主体具有平等地位，政府承担监管职责，通过适时的干预来调整市场结构，通过保证市场效率和公平性来推动碳达峰碳中和目标的实现。

引导社会主体参与气候治理。气候法治应鼓励社会主体积极参与气候治理。在立法层面，可基于不同主体的参与能力规定不同的参与方式。对于企业和行业组织而言，应尊重其发展权、参与权和表达权。企业和行业组织掌握的关于涉碳市场需求、投资和消费碳偏好、企业碳排放情况、行业发展现状等信息，是制定碳排放配额总量和分配方案等决策的基础2。为此，首先，立法应当对企业、行业组织与政府之间的沟通机制作出规定，包括企业和行业组织的信息披露义务、政府的调查和反馈机制等内容。对于社会公众，可以规定其对于企业碳减排、碳交易等活动的监督权，鼓励社会公众对企业是否守法开展社会监督。其次，应当充分考虑社会主体应对气候变化的技术优势和组织优势。企业承担自我规制责任，同时负责落实提供绿色技术、产品供给等具体措施；行业组织承担自律监管责任，负责对企业的措施开展评价。再次，应当完善激励机制和责任机制，鼓励企业主动构建碳合规机制，积极履行碳减排责任，奖励在碳合规、碳足迹等方面取得突出成效的企业；对未能清缴碳排放配额等违法行为，及时查处并追究法律责任。此外，还需要在表彰奖励以及违法监督等方面加强信息沟通，例如加强奖惩信息公示、完善碳信息系统等。

（二）以信息沟通为核心的治理框架

信息沟通机制不仅是推进多元共治的重要措施，也是实现气候风险治理的重要途径。以信息沟通为核心的气候法治应当包含两方面内容：信息公开和信息披露。

信息公开是构建监督约束机制的前提和关键。在我国，气候信息公开具备法律依据。《环境保护法》第五十三条规定了环境信息公开制度；《政府信息公开条例》第二十条规定，涉及环境保护监督检查情况的信息，行政机关应当主动公开；《碳排放权交易管理暂行条例》第十二条也明确规定，“省级人民政府生态环境主管部门应当对重点排放单位报送的年度排放报告进行核查”，核查结果应当向社会公开。除此之外，其他法律法规中规定的节能产品认证、绿色产品统一标识、能效“领跑者”标识等也涉及气候信息公开的内容。同时，气候信息公开也是履行国际条约义务的要求。《巴黎协定》第十三条确立了透明度框架，要求缔约方定期公开关于温室气体的人为源排放量和汇清除量的信息、执行和实现国家自主贡献的相关信息、气候风险应对能力及其变化的信息和资金技术支持等相关信息。目前，我国立法中涉及的环境信息公开的内容主要集中于污染信息、公众健康信息等领域，缺少对气候信息公开的直接规定。[29]（p79）为此，应当在进一步立法中明确规定气候信息公开的相关内容。除此之外，也要扩大碳排放领域的气候信息公开范围，管理部门应当在不涉及国家秘密的前提下，依法公开确定配额总量和分配方法过程中形成的关于决策依据、评估标准、分配指南、分配方法和分配方案编制等涉及社会公共利益的重要信息。

信息披露是促进气候商谈的重要保障。气候信息披露与气候信息公开不同。信息公开的目的既在于加强行政主体间的信息沟通，提高行政效率，也在于保障市场主体和公众的知情权及其他合法权益。信息披露是市场主体应当承担的法律义务，其披露的信息内容是政府制定或调整政策措施的事实基础。根据应对气候变化的需求，气候信息披露应当以总量控制目标为基础，披露内容和披露标准根据气候变化减缓和适应的进程进行适时调整。气候信息披露最初来源于证券市场的信息披露要求，随着投资者逐渐将温室气体排放强度和碳合规作为投资的考量因素，气候信息逐渐与上市公司的财务表现挂钩，因此气候信息披露会影响证券交易市场的稳定和投资者保护，证券市场的信息披露要求逐步将气候信息纳入规制范围。[30]（p77）2022年施行的《企业环境信息依法披露管理办法》将碳排放信息披露的主体从上市公司扩展到发债企业和重点排污单位等五类主体，1首次将证券监管法和环境保护法的气候信息披露联系起来。但是，《企业环境信息依法披露管理办法》没有明确规定碳信息的披露程序和具体披露形式，同时由于缺乏强制披露机制，企业常常为了掩盖碳足迹而通过“漂绿”来隐藏碳信息，违背了商谈的透明度要求，使商谈和决策无法基于充分的事实依据展开。对此，应当在立法中明确气候信息自愿披露和强制披露的条件，要求重点企业定期发布报告，或者将气候信息纳入公司年报等重要报告中。对于重点企业的范畴、气候信息的范围、披露程序和标准等具体内容，必要时可以制定行政法规、规章或者技术规范等文件。

（三）基于公私法协同的气候法秩序

良好的法秩序是气候法治的重要方面。气候法秩序的构建应基于现有法律规范促进公法与私法的秩序协调，在应对气候变化专门立法和地方立法中作出相应的安排，加强相关立法与应对气候变化法治的衔接，重视发挥地方法规和行业规则的积极作用。

首先，整合现有公法和私法规范中涉及应对气候变化的内容，在现有法律的基础上，促进公法与私法的秩序协调。例如在碳排放交易中，《民法典》关于营利法人社会责任的规定可适用于排放企业，尤其是可以适用于二级市场的配额交易中。碳排放交易二级市场中的买卖合同纠纷是平等市场主体之间订立的以配额为标的物的买卖合同纠纷，应该适用民法典合同编的关于合同订立、成立、履行、变更和违约等规定。若当事方不履行有效成立的合同或履行不符合规定，应依照民法典合同编的规定承担违约责任。相应地，碳排放交易一级市场中的行政许可等具体行政行为产生的法律纠纷，或者二级市场中碳市场主管部门在履行配额交易监管职责的过程中与减排企业产生的行政处罚纠纷，减排企业可依据行政处罚法和行政诉讼法来维护自身的正当权益。[31]（p29）除此之外，《民法典》规定的消除危险、排除妨害、停止侵害的法律责任形式也可适用于调整应对气候变化私法关系。

其次，将实践中行之有效的协同共治经验纳入应对气候变化专门立法中，确保公私协同机制的长效化和稳定性。为此，应明确多元主体的法律地位，将风险预防和公众参与作为基本原则。同时，可以“减缓”和“适应”作为应对气候变化专门法的两方面主体内容，针对减缓型制度与适应型制度的不同特征作出统筹安排，特别应顾及气候变化适应型制度适用的区域差异，以及地方政府在适应气候变化方面的重要作用，为制定气候变化适应地方性法规留出空间。另外，可将政府职责及其管理体制、碳市场及其运行规则、碳主体及其行为规则等内容纳入应对气候变化专门立法，必要时制定专门法律或者行政法规、规章，对制度实施作出规定。

再次，加强环境法、能源法等相关领域的立法与气候治理法律规范的衔接。应以“双碳”目标为中心，推动制定综合性的应对气候变化法，将应对气候变化相关政策法律化。同时，可在环境法中细化与“双碳”目标相关的基本制度，将应对气候变化要求纳入污染防治、生态保护、绿色低碳发展等环境法基本领域的法律规范之中。另外，可在能源法中就节能减排、总量控制制度作出具有可操作性的规定。例如，《节约能源法》可以将具有显著低碳效益的商业模式纳入“商业节能”章节；可强化生产者责任延伸，明确将生产责任从产品生产经营和使用延伸至废弃物利用回收和加工处置环节。

最后，重视地方立法和行业规则的创新和探索，构建多元主体协同的应对气候变化法秩序。在地方立法方面，部分省市区已颁布和实施了应对气候变化办法和应对气候变化具体领域专门办法，规定了包括通过应对气候变化促进地方发展、实施预防性和全过程性的制度、将应对气候变化纳入业绩考核、促进气候投融资、促进降碳产品价值实现等多方面内容，在多元主体协同层面作出了制度探索2。在此基础上，应对气候变化法应总结地方立法的成功经验，同时为进一步的地方立法提供指引。在行业规则方面，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求完善行业规章、团体章程等社会规范体系。[32]（p112）据此，应充分发挥社会规范体系为行业或团体提供治理指南和行为准则、保障行业成员参与气候共治的功能，为相关产业的绿色低碳发展提供保障。

结论

气候问题的全球性、复杂性和风险性等特征使气候法治面临巨大挑战。气候法治既应回应当下气候治理的现实需要，也应着眼未来保留制度发展空间。作为一种突破传统中心主义的多元治理机制，公私协同为气候法治提供了可行的出路。公私协同不仅是实现碳达峰碳中和目标的关键途径，也是构建应对气候变化制度体系的必要条件，同时还体现了气候法治的公私法融合特征。就制度逻辑而言，公私协同中的各主体应当基于商谈理性实现互动，并将商谈理性运用于决策程序中；公私协同的治理框架应以气候信息作为节点，并围绕信息沟通构建体系；公私协同应确保多元主体参与气候治理的实效。以公私协同为制度逻辑的气候法治通过构建多元主体良性互动的应对气候变化法秩序，为推进碳达峰碳中和目标提供重要的制度保障。

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责任编辑"" 王"" 京

On the Public-Private Collaborative Governance in Climate Rule of Law

Yu Wenxuan"""" Ning Tianqi

（China University of Political Science and Law， Civil Commercial and Economical Law School， Beijing 100088， China）

Abstract： Public-private collaboration should be regarded as the fundamental model of climate governance and the institutional logic of climate rule of law. This approach is not only an inevitable path to achieving the Carbon Peak and Carbon Neutrality goals but also requirements for improving the adaptation measures and for integrating public and private attributes in climate rule of law. With the public-private collaboration， all entities should act based on discourse rationality based on a risk response system with climate information as “node”. The climate legal system should reflect the institutional logic of public-private collaboration in three aspects： subjects， governance framework and legal order. That is， to promote the decision-making mechanism based on collaborative co-governance， to establish a framework based on sufficient information communication， and to create a climate law order through the coordination between public and private laws.

Keywords：Climate Change; Climate Rule of Law; Public-private Collaboration; Carbon Peak and Carbon Neutrality Goals