创新配置土地要素保障新质生产力发展：理论逻辑、基本模式与路径机制

摘要：研究目的：剖析土地要素保障新质生产力发展的理论逻辑，挖掘新质生产力发展对土地要素的需求，探讨创新配置土地要素保障新质生产力发展的实施路径与实现机制。研究方法：文献研究法，综合分析法。研究结果：（1）土地要素保障新质生产力发展遵循生产要素创新配置促进新质生产力发展的科技创新逻辑、新质生产力产业结构与用地结构相适应的结构演进逻辑、土地要素需求侧和供给侧结构性匹配的市场竞争逻辑、新质生产力需要适配新型生产关系的机制保障逻辑；（2）新质生产力发展可以具象化为4类基本模式，数字虚拟化生产模式需要数字产业支撑空间、特殊需求保障空间和宜居宜工复合空间，绿色低碳化生产模式需要循环利用生产空间、清洁能源供给空间和产业污染处理空间，智能制造化生产模式需要集约高效生产空间、灵活动态调整空间和多维功能融合空间，网络链接化生产模式需要物流仓储配送空间、自由功能组团空间和多元主体共享空间；（3）创新配置土地要素需要以数量精准保障新质生产力需求、以空间统筹协调新质生产力布局、以时序动态适应新质生产力变化，并以规划引导机制、市场决定机制和社会共治机制保障新质生产力发展。研究结论：创新配置土地要素是保障新质生产力在空间上落位的关键，更是优化新质生产力布局的重要手段。在发展新质生产力的过程中需要充分深化新质生产力的内涵认知，在复杂性、多变性和动态性发展过程中不断细化生产模式，精准识别不同生产模式的具体实际需求，才能持续优化创新配置土地要素的实施路径与实现机制，从而有效打通发展新质生产力的堵点卡点，推进新质生产力的蓬勃发展。

关键词：新质生产力；土地要素；生产模式；创新配置

中图分类号：F301.2 文献标志码：A 文章编号：1001-8158（2024）07-0001-11

基金项目：国家自然科学基金重点项目（72134008）；国家社科基金重大项目（21ZD121）；国家自然基金项目（72074217）。

发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点，是我国经济社会进入新阶段面临的重大理论和实践命题[1]。区别于传统生产力，新质生产力是由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生，以劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的跃升为基本内涵，以全要素生产率大幅提升为核心标志，以全面创新作为主要特点，摆脱了传统经济增长方式、生产力发展路径，具有高科技、高效能、高质量等特征，符合新发展理念的先进生产力质态[2-3]。在新一轮科技革命和产业变革中，我国经济发展面临复杂的内外部环境，大力发展以科技创新为主导驱动力的新质生产力，既是在大调整、大分化、大重组的国际秩序变局中赢得战略主动的必然选择，又是满足人民日益增长的美好生活现实需求，也是对马克思主义理论中国化的又一次生动实践，更是习近平经济思想内涵的进一步丰富[4-6]。

在新质生产力的产生过程中，技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级可能并非相互独立关系，而是通过技术突破推进生产要素配置创新，进而促进产业深度转型升级的递进过程[7]。其中，生产要素创新性配置是新质生产力发展中承上启下的关键环节[8-9]。实际上，马恩经典理论已然强调了生产要素在发展生产力中的作用及程度，将劳动、资本、土地三大类生产要素归结为价值的源泉[2]。因此，新质生产力的核心是通过传统生产要素质变、新型生产要素涌现以及配置方式创新，实现生产要素禀赋和全要素生产率的大幅提高。作为重要的生产要素之一，土地要素既是新质生产力的基础性资源保障，又是承载各类生产资料的重要空间载体，其制度安排更代表了最为根本的生产关系[10]。当前，众多学者已然发现土地要素配置对新质生产力的布局具有重要的影响，是挖掘新质生产力发展内在要求和优化新质生产力格局的一个独特视角[11-13]。尽管以创新为主导的新质生产力更加依赖新型生产要素，从而可能减少对传统土地要素的需求，但发展新质生产力对土地要素的需求可能更加多元化、复合化，对土地要素配置也提出了更高的要求[14-15]。然而，目前研究更多停留在宏观层面的理论和认知探讨，相对缺乏对于新质生产力核心发展模式的清晰界定，未能明确发展新质生产力对于土地要素的具体需求，更遑论明晰创新配置土地要素保障新质生产力发展的实施路径。

基于此，本文从科技创新、结构演进、市场竞争和机制保障4个方面剖析了土地要素保障新质生产力发展的理论逻辑，基于新质生产力的数字化、绿色化、智能化、网络化特征将新质生产力具象化为不同的生产模式，挖掘了生产模式的概念内涵、功能特征及其对土地要素的需求，并从数量、空间、时序三个维度分析了创新配置土地要素保障新质生产发展的实施路径，提出了规划引导、市场决定和社会共享的保障机制，以期为推进新质生产力发展提供参考和建议。

1 土地要素保障新质生产力发展的理论逻辑

1.1 科技创新逻辑：生产要素创新配置促进新质生产力发展

生产力是人类利用或改造自然的能力，而新质生产力是在继承传统生产力的基础上，以科技创新驱动生产要素重新有机结合的先进生产力形态[16]。首先，新质生产力是以技术革命性突破为根本动力。随着人类社会进入到智能化、数字化、绿色化和网络化的新时代，数字技术、人工智能技术、新能源技术、新材料技术等高新技术不断产生关键性和颠覆性的突破，从而推进了质量更好、效率更高、更可持续的生产力发展。其次，新质生产力是以要素组合的创新配置为核心路径。在科技创新的动力激发下，不同的生产要素配置与组合方式会形成不同的生产模式。新生产模式的形成过程涉及各类生产要素在结构和功能上的重构，必然会改变原有生产模式中生产要素和生产关系安排[17]。

具体而言，科技创新所产生的新型生产要素将对传统配置方式产生冲击。首先，新技术的创新突破可能会伴随着新型生产资料的产生，如数据、算法、新能源、新材料、新工具、新机械设备、新基础设施等[18]。这些新型生产资料的产生，一方面会替代传统生产资料，突破了传统生产模式运行的固有逻辑和原始平衡，要求在原有生产要素组合的基础上加入新型生产要素后进行要素创新性配置，从而引发土地、劳动力、资本等原有生产要素组成结构的改变；另一方面，这些新型生产资料也可能需要匹配全新的生产模式和要素配置方式，而土地要素作为必要的空间平台和资源基础，需要针对不同的新型生产资料特征有的放矢地进行配置和保障。其次，科技创新将引发传统生产要素利用效率变革。关键性颠覆性技术创新不仅会带来新型生产要素，还能赋予传统生产要素更高效率的利用方式，例如科技创新形成新型土地绿色集约利用方式，在大幅提升土地单位产出的同时兼顾绿色环保。这种更高效的利用方式也会促进土地、劳动力、资本等生产要素优化重组，从而催化出新的生产模式。最后，科技创新可能带来的组合方式创新。在既定要素的前提下，依靠科技创新提升要素相互组合的协调度，减少土地以及其他生产要素之间的组合摩擦和内耗成本，从而提高生产要素组合综合效率，并推进形成最为适宜的生产要素配置比例。

1.2 结构演进逻辑：新质生产力产业结构与用地结构相适应

在技术革命性突破和生产要素创新配置的基础上，还需要推动产业深度转型升级才能形成新质生产力。从生产力发展历史进程看，“新”的生产力逐渐改造和代替“旧”的生产力过程就是产业结构的改变、演进和升级过程[2]。在技术革新、劳动组织形式、社会结构、资源配置方式、知识水平等多种因素的综合影响下，传统产业将被淘汰或转型升级，生产要素将被引导向战略性新兴产业和未来产业这些更有效率的产业部门流动，推动产业结构向更高效、更先进、更可持续的方向发展，实现产业结构转型升级和优化重组，形成传统产业、新兴产业和未来产业相互影响、相互促进的现代化产业结构体系。

产业结构和土地利用结构之间存在相互影响与制约的关系，产业结构的转变能够通过土地要素在不同产业部门之间的重新分配和组合反映，表现为不同用地类型、规模的变化。而土地利用结构是产业结构在土地上的直接或间接的具体落实，需要根据产业变迁的方向和特征进行调整，以适应不同产业部门发展的需要[19]。首先，新质生产力的产业结构发展方向决定了土地利用的结构与布局。随着新质生产力的发展，数字科技、能源科技、材料科技、生命科技和先进制造业等战略性新兴产业和未来产业在经济发展中的比例将逐步提高，而土地利用结构也应当匹配产业结构的发展方向，对于战略性新兴产业和未来产业有所倾斜。其次，土地利用结构调整能够优化新质生产力的产业结构。新质生产力发展同样涉及多个产业部门，因此有必要优化土地要素在不同产业部门之间的配置结构，在有限的土地要素约束下最大程度保障不同产业部门的最优化发展，从而助推形成更为完善的现代化先进产业体系。最后，土地利用结构能够平衡传统产业和新型产业之间结构。通过优化土地利用结构，能够避免新型产业发展对传统产业发展空间的过度挤占，也可以防止为保护传统产业发展导致的新型产业发展空间不足，从而形成兼顾稳定、安全、高效、绿色等多元目标的产业结构。

1.3 市场竞争逻辑：土地要素需求侧和供给侧的结构性匹配

从需求侧来看，新质生产力的发展对土地要素的需求可根据不同生产模式的功能特征，区分为空间需求、功能需求和模式需求。首先，新质生产力的载体是以战略性新兴产业和未来产业为主体的现代化产业体系，不仅需要支撑产业正常运行的产业发展空间，也需要新型基础设施、绿色交通网络、物流仓储等产业配套支撑空间，更需要区位适宜、环境优美、居住舒适的生活生态空间。其次，新质生产力的产业形态具有结构多元化、功能复合化等特征，需要用途更混合、空间更复合和功能更融合的土地要素功能供给。在横向空间上，新质生产力的发展要求实现居住、商业、办公、文化娱乐、绿地以及交通等功能均衡分布和有机结合；在纵向空间上，要求实现更为自由的产业、居住、公共设施、生活休闲、生态服务等立体空间功能叠加。最后，新质生产力的产业往往相对动态化，需要更为灵活的供地模式。因此，新质生产力的发展需要匹配战略性产业生命周期过程的弹性出让模式，以及长期租赁、先租后让、作价出资（入股）、类型转换、混合供给等差别化供应模式。

从供给侧来看，土地要素要保障新质生产力发展可以从数量、空间和时序路径，基于协调、有序和动态三个维度进行结构性匹配[20]。在协调维度下，需要将土地要素的数量供给同新质生产力发展对需求变化协调统一，对土地要素的数量供给在各个部门间进行调适和分配。重点保障战略性新兴产业和未来产业用地，着重保障生态用地供给，并配套新生产模式发展需要的基础设施与公共服务设施用地，保障生产、生活、生态用地供给协调。在有序维度下，需要以国土空间规划为核心，不断优化土地要素供给的空间布局，统筹各类土地要素供应在空间上的分布，满足新质生产力对土地要素的多样化空间需求。通过用途管制等各种手段，全面统筹传统产业、新兴产业和未来产业发展空间布局的关系，统筹区域和城乡用地布局，确定不同区域相对最优的土地要素供应格局，推动土地要素存量挖掘、增量严控和流量引导，保障区域土地要素空间供给有序。在动态维度下，针对新质生产力发展中可能存在的不确定性，处理好土地供给的时序关系。根据新质生产力发展趋势，预测新质生产力发展需求，动态调整土地要素供给，建立灵活的土地要素供给调节机制，为市场难以准确预测的变化预留弹性空间，通过简化审批程序、放宽用地范围、细化用地类型等灵活的用地政策满足新质生产力对土地要素的需求，并建立用地指标调整、差异化指标设置等灵活的用地指标管理制度适应新质生产力发展的不同需求和特点。

1.4 机制保障逻辑：新质生产力需要相适配的新型生产关系

生产力决定生产关系，生产关系反作用于生产力，两者之间的相互作用构成了社会发展的内在动力。发展新质生产力的过程中，必然会遇到大量的体制机制堵点、社会关系冲突和利益分配矛盾，因而必须要形成与之相适应的新型生产关系，从而为新质生产力的充分释放和发展提供合适的制度环境和科学机制[21]。作为最为基础的生产关系安排，良好的土地制度可以在生产、交换和分配三个层次上发挥作用，有效促进生产要素的优化配置、市场交换的公平高效、资源分配的公平合理，从而为新质生产力的发展提供良好的制度环境和保障。

在生产层面，土地要素相关制度安排可以通过国土空间规划，充分考虑各地的自然经济社会资源禀赋条件，对劳动者、劳动资料和劳动对象等实体性要素和科学技术、教育和管理等非实体性要素进行全时空的统筹优化配置，适应新质生产力空间布局调整需求，促进生产要素高效配置和创新组合，推动生产过程中的技术创新和生产方式的改变。在交换层面，土地要素相关制度安排通过构建公平的市场环境、有序的市场秩序和智慧的监管平台，促进资源在市场上自主有序和公平高效的交换，畅通不同区域之间土地要素流通循环，形成更为弹性的资源配置机制和更为完善的资产价值显化机制，实现资源的最优配置和价值的最大化。在分配层次，土地要素相关制度安排通过建立合理的冲突解决和利益分配机制，化解资源开发和生态保护的矛盾冲突，平衡传统生产力与新质生产力发展，充分明确国家、集体、个人的权益归属，合理分配政治利益、经济利益和其他利益，从而促进资源的合理分配和社会的和谐稳定（图1）。

2 新质生产力发展的基本模式

2.1 数字虚拟化生产模式

2.1.1 生产模式概况

2022年，我国数字产业化规模达到9.2万亿元，连续两年增速在10%以上，占GDP比重为7.6%，占数字经济比重为18.3%①。数字虚拟化生产模式是以数据要素为核心驱动力，以现代信息网络为主要载体，通过信息通信技术的融合应用和全要素数字化转型，促进生产要素的高效配置和创新性重组，形成的数字信息和虚拟平台相结合的一种先进生产方式。数字虚拟化生产模式包含三方面的内涵：一是产业数字化，即是传统产业融合数字化的技术、商品与服务，实现生产效率的提升；二是数字产业化，将数字化的知识和信息转化为生产要素，通过信息技术创新和管理创新、商业模式创新融合，形成数字产业链和产业集群；三是虚拟产业化，通过信息技术将物质形态或物理过程转化为可处理、可演绎的数字化信息系统，从而开发具有沉浸感、交互性、想象性的虚拟产品，实现数字与物理世界融通的沉浸式互联。该模式不仅可以出现在大数据、元宇宙、虚拟现实、云计算等新兴产业形态中，也可能出现在数字金融、数字商贸、数字社会、数字政府、数字生产等传统产业数字化应用场景中[22]。

2.1.2 功能特征

数字虚拟化生产模式具有突出的三大特征：一是生产过程数字化。相较于传统的生产模式，数字虚拟化生产模式不再需要大量的生产车间和工厂，而是更侧重于数字化技术和虚拟化工具的运用，通过网络和云平台进行生产活动的协同和管理，从而在数字化空间实现生产过程。二是劳动工作分散化。数字化技术支持劳动者在不同的地理位置进行协同工作，并根据工作内容灵活安排工作时间，通过分散化的任务提高生产效率和发挥个人专长，实现生产要素的优化配置。三是传统产业叠加化。该生产模式往往并不是独立于传统产业而存在，更为强调通过对传统产业的融合叠加实现价值增量，从而不仅在传统空间上实现新功能叠加，更形成了线上虚拟空间与线下物理空间的功能混合。

2.1.3 土地要素需求

首先，该模式可能导致传统生产空间减少，但会带来更高的数字产业支撑空间诉求。由于该模式能帮助传统生产模式提质增效，且部分生产过程转移到数字虚拟空间中进行，可能导致直接用于生产的传统物理空间需求减少，如工业用地、仓储用地等。然而，该模式对于保障生产过程正常运行的产业支撑空间需求可能增加，如支持数字化生产模式实施和发展的新型基础设施空间。其次，该模式也形成了独特的土地要素保障需求，例如承载着大量的数据存储、处理和传输任务的数据中心并不是随处可建，应选择在自然地理条件适宜、配套设施较好、周边环境稳定的地区，如气温较低、地质风险低、电力资源充沛、电力供给稳定、远离强电磁场的区域。再次，该模式需要零散化的宜居空间。该模式允许劳动者在任何地点进行远程工作，不再依赖于传统的集中式办公或生产场所，可能倾向于选择住房条件和人居环境较好的生活空间，并需要更高水平基础设施和公共服务配套。最后，该生产模式需要更为复合的土地要素功能供给。不仅是由于该模式涉及到研发、生产、体验等多个功能环节，具有工业用地、教育用地、公共服务用地、商业用地等多种用途诉求，也是由于该模式实现了现实和虚拟空间的混合。

2.2 绿色低碳化生产模式

2.2.1 生产模式概况

2012年以来，我国规模以上工业单位增加值能耗累计下降超过36%，以年均3%的能源消费增速支撑了年均6.6%的经济增长，清洁能源设备生产规模居世界第一①。绿色低碳化生产模式是以环境保护和低碳排放作为核心理念，由绿色低碳创新技术驱动，采用先进的科学技术、创新的生产工艺以及可持续的资源利用方式，促进传统产业的深度转型和新兴产生的不断涌现，形成经济发展与环境保护协调发展的先进生产方式。该模式旨在生产过程中采用低碳能源、减少污染排放、提高资源利用效率以减少对环境的负面影响，以绿色低碳创新技术促进各类生产要素优化组合形成新的业态，如节能降碳产业、环境保护产业、资源循环利用产业、能源绿色低碳转型、生态保护修复和利用、基础设施绿色升级等，其中的重点是温室气体控制、重点工业行业绿色低碳转型、绿色物流、信息基础设施、绿色技术产品研发认证推广、新污染物治理、氢能“制储输用”全链条装备制造等新兴绿色低碳转型产业[23]。

2.2.2 功能特征

一是资源利用循环化。该模式通过技术创新或工艺改进，促进生产、流通、消费各环节的循环链接，形成产品全生命周期的再利用、再生和循环利用的资源管理体系，从而实现资源循环高效利用。二是能源消费低碳化。该模式鼓励采用太阳能、风能、水能等可再生能源替代传统化石能源，并推动节能降碳技术的研发和应用，利用优化生产工艺、更新设备、改进管理等方式提高能源利用效率，从而推动生产过程向绿色低碳的方向发展。三是生产过程清洁化。该模式强化源头减量、过程控制和末端高效治理相结合的系统减污理念，推动存量企业持续实施清洁生产技术改造，通过绿色设计削减生产过程污染排放，从而提高生产过程清洁生产水平。

2.2.3 土地要素需求

首先，该模式需要较为独特的循环利用生产空间。资源循环利用化的特征需要通过整合上下游产业链，通过模拟自然生态系统的“生产者—消费者—分解者”循环途径来改造产业空间，进而建立产业系统的“生态链”，形成产业共生网络和生产共同体，从而实现对水、材料、能源等环境资源的综合管理和合作，实现园区成员之间的副产物和废物的交换和多级利用。其次，该模式需要更多清洁能源供给空间。绿色低碳转型模式是在传统产业的基础上进行改造升级，需要部分传统的未利用地用于光伏电池板、风力发电设备或水力发电站的建设和运营。此外，绿色的出行方式也需要更多的空间用于构建绿色交通网络，除了交通用地，还要基于绿色理念优化居住、休闲、商业用地等，及时调整各类能源用地供给，加快建设全球能源互联网和完善全国能源运输网络，促进空间利用全面绿色低碳转型。最后，该模式需要兼顾集聚和分散的产业污染处理空间。不仅需要在地理位置合适、交通便利的空间上布局符合环保法规和土地政策的污染控制设施用地，通过污染处理空间的集聚降低单位处理成本和提高生产效率，还要强化污染处理空间科学分散配置，实现利用最少的站点数量满足最大的服务覆盖范围，降低建设成本和维护成本。

2.3 智能制造化生产模式

2.3.1 生产模式概况

2022年智能制造装备、工业软件、系统解决方案等支撑产业规模超过4万亿元，我国已成为全球最大的智能制造应用市场①。智能制造化模式是通过深度融合云计算、大数据、物联网、5G等先进的信息技术与制造技术，实现研发、生产、供应、销售、服务等制造业全链条生产过程自动化、智能化和融合化，形成自我感知、自驱学习、自主决策、自动执行、自发适应的先进生产模式。该模式是以智能工厂为载体、生产环节智能化为核心、先进技术为支撑，能够根据不同用户的个性化需求实现按需生产和定制化生产，从而降低传统制造生产过程中产销不平衡风险，实现供需精准匹配、产业效率动态提升、生产成本逐步降低、价值增量不断增加等多元目标，促进制造业“量”上合理增长和“质”的有效提升[24]。该模式具有自动化集成、自我学习优化、产业链协同等特征，其产业新形态主要包括融合数字孪生、人工智能等新技术的协作机器人、自适应机器人等新型智能制造装备，面向产品全生命周期和制造全过程的研发设计、生产制造、经营管理和控制执行等工业软件，面向典型场景和细分行业的工艺、装备、软件、网络的系统集成解决方案等。

2.3.2 功能特征

一是生产过程自动化。该模式能够将新型智能装备、工业软件和系统解决方案嵌入到全产业生产流程，能够相对独立地完成产品设计、工艺规划、生产调度、质量控制、物流配送、售后服务等环节，从而减少或消除制造过程中机械性、重复性工作对劳动力的依赖，提高智能制造过程中人与人、人与设备、设备与设备之间的互联互通效率，实现整体生产过程的低成本和高质量的运行。二是感知反馈智能化。该模式通过基础技术、先进工艺技术、共性技术以及人工智能等在工业领域的适用性技术，不仅能够让智能制造系统实时感知生产过程中参数的变化，将其反馈给控制系统进行智能分析和决策，从而自主调整生产过程，还能突破传统的生产网络，形成跨平台、跨行业的产业链信息交互和协作优化体系，促进产业生产根据需求变化动态协调整个生产链的供给，从而支撑智能制造产业的高质量发展。三是生产集成融合化。该模式在集成化系统平台中通过融合先进生产制造技术、信息技术以及人工智能技术，实现不同生产环节的信息共享和流通，优化生产流程的低效、高耗的中间环节，促进生产设备之间互联互通。此外，该模式还能整合上下游产业链资源，将部分关联性强的产业有机融合，从而提高产业链的响应能力和速度，满足社会经济发展的多样化需求。

2.3.3 土地要素需求

首先，该模式需要集约高效生产空间。自动化生产主要使用智能制造装备代替人工，需要根据生产要求、空间条件以及技术可行性等综合因素，合理规划生产空间，畅通物质流、能量流和信息流的路径，减少生产过程中不必要的时间和空间浪费，实现最佳的生产效率高效集约的空间利用方式。例如，智能化化工厂可以更紧凑地布局设备和生产线，智能仓库可以自动调整货物的种类、数量和位置，从而减少不必要的空间占用。其次，该模式需要灵活动态调整空间。为快速响应市场变化、订单需求、技术进步和环境条件的变化，智能化制造不仅需要布局可调整的灵活空间用于生产线和设备的模块化设计，还需要地类用途可调整的灵活空间用于医疗救治隔离、避难安置、疏散救援等不同应用场景类型转换，更需要用地强度可调整的灵活空间用于智能制造产业转型升级和创新发展。最后，该模式需要多维功能融合空间。智能制造产业打破了原有生产环节的界限，通过集成平台将相关上下游产业实现整合，因此需要毗邻空间相连、部分空间重合和同一空间功能叠加等融合空间。例如，产加销贯通产业中各类用地需要在空间上形成直接毗临或者道路便捷相连的形式，智能农业产业需要直接能够支撑一二三产融合发展的融合空间。

2.4 网络链接化生产模式

2.4.1 生产模式概况

网络链接化生产模式是指利用网络技术将分散的生产要素连接在一起，促进各类生产要素优化重组，通过可交互的网络平台实现信息互通、资源共享和协同生产，从而以最小化的交易成本增强生产者之间的跨地域联通与合作的先进生产方式。该模式通过网络生产平台拉近了不同生产者之间的物理距离，减少了协作生产过程中沟通时间成本，提高了不同产业链环节的生产效率，扩大了各类生产要素的流动范围，能够有效促进跨企业、跨行业、跨时空的社会化协作，实现适应不同场景化的分布式生产[25]。网络链接化模式的产业形态主要指通过网络平台实现设计、生产、供应链等生产环节的协同生产产业，如互联网医疗、无人经济、共享经济等。

2.4.2 功能特征

一是生产过程链接化。在互联网、物联网等信息技术支持下，生产的各个环节、各个参与者之间通过网络进行信息传递、数据交换和协同合作，不同的生产模块通过网络有效链接，从而构建有序的生产系统。二是生产活动自由化。该模式允许不同的生产要素在不同地理位置的分散布局，通过网络链接形成一个紧密协作的整体生产力网络，使得生产活动不再局限于传统的集中式生产场所，而是可以在不同地理位置、不同组织之间进行分散执行。三是生产资料共享化。该模式能够实现不同生产主体之间生产设备、技术知识、数据信息等生产资料的共享和共用，使得各个生产主体可以充分利用彼此的资源和优势，实现资源的优化配置、成本的有效降低和生产效率的显著提升。

2.4.3 土地要素需求

首先，该模式需要充足的物流仓储配送空间进行支撑。在网络链接生产过程中，由于设计、生产、分销和售后服务等环节可能分布在不同的地理位置，需要更多的小型且分散布局的物流仓储空间维持供应链的库存管理和物流配送，确保生产和分销过程的连续性和效率。此外，为了实现各类生产要素的快速流动，需要依赖由铁路、公路、水路、民航和管道等组成的综合物流运输空间，以满足不同生产场景下各类生产要素快速流动。其次，该模式需要每个分散单元形成更为自由化的功能组团。不同生产要素的分散化布局导致每个单元并不需要巨大的规模和全面的功能供给，再加上人流、物流、信息流等快速流动，各个分散单元需要更为精准的功能供给，重点保障空间的流动性、可达性和舒适性。最后，该模式需要多元主体共享空间。网络平台通过显著降低生产主体间的沟通成本，激发了对共享空间的新需求。这种需求主要体现在两个方面：一是生产者可以根据自身的生产需求，灵活地共享他人的生产空间，或者将自己的生产空间提供给其他生产者使用，从而实现空间资源的优化配置。二是生产者还可以共享生产保障空间，包括配套生活设施、公共服务设施、生产工具和设备等，这不仅提高了资源的使用效率，还促进了资源的集约化管理和成本节约（图2）。

3 创新配置土地要素的实施路径与实现机制

3.1 实施路径

3.1.1 以数量为基础，精准保障新质生产力需求

首先，优先新型产业用地供给。发展新质生产力要以科技创新为引领，统筹推进传统产业升级、新型产业壮大和未来产业培育。满足传统产业的高端化、智能化、绿色化转型升级用地需求，鼓励盘活利用存量用地进行改造；可考虑新兴产业产业规模小、成长速度快、附加产值高、融合程度深等特征，对照企业生命周期，实行差别化产业用地供给；在未来产业培育方面，按需“随用随供”，采用长期租赁、先租后让和弹性年期出让等供给方式，为未来产业预留发展空间。其次，保障产业配套用地供给。在生产配套用地供给上，保障基础设施用地供给，适度超前供给信息、智能、网络等新型基础设施用地规模和速度，优化物流仓储用地供给，优先鼓励供给未利用的自然空间用于太阳能光伏电站、风力发电厂等新能源基础设施，在地形适宜且水资源丰富的山区建设数据中心和大数据平台；在生活配套用地供给方面，增加一类、二类居住用地供应占比，优先多功能、多站点和多空间的高质量公共基础设施用地供应，提高生活配套的绿地、公园用地、湿地、水面等用地比例。最后，加强混合产业用地供给。发展新质生产力的产业载体呈现产业兼容性、功能复合性和主体多元性的特征，需要适配多种土地用途、弹性配置利用强度和融合多元土地功能。不仅要允许产业用地有条件用途变更，还要以产业链、供应链为纽带，推动工业、仓储、科研等用途联结的用地混合供给，配套部分商业、住宅和公共设施用地，实行“定制化”的产业混合用地供给。此外，还要允许单一工业用地内可合理兼容工业生产必需的研发、设计、检测、中试等设施，通过立体化、复合型利用叠合多种产业形态，从而融合多种创新型产业功能。

3.1.2 以空间为载体，统筹协调新质生产力布局

首先，发展新质生产力需要形成优势互补的“点—线—面—网”土地要素供给格局。在点的层面，充分保障具有高科技、高效能和高质量的新型产业用地需求，培育具有变革性、颠覆性的未来产业“链主”企业和国内领先的“小巨人”企业；在线的层面，充分保障区域之间交通、网络、物流等基础设施用地需求，构建生产要素有序、流动高效、产业联通的流通空间；在面的层面，保障优势突出和重点核心区域的产业空间用地需求，通过产业集聚促进创新要素的产生；在网的层面，基于产业链、创新链和资金链相互联系，加强城市群网络整体产业用地供给。其次，统筹考虑不同区域资源禀赋、经济基础和产业条件，形成差异化的土地要素供给格局。有选择地将战略性新兴产业主要布局在东部发达地区与其他地区的中心城市，优先保障发达地区新质生产力发展，增强发达城市地区的辐射能力；数字化、网络化、智能化等新技术的广泛应用能在一定程度上克服物理距离的桎梏，将网络基础设施、清洁能源等用地需求更多分布在西部等欠发达但自然资源禀赋条件好的区域；促进新技术、新生产要素赋能传统老工业基地发展，满足其产业转型升级用地需求。最后，协调城乡土地要素供给。充分挖掘城市存量建设用地空间，优先保障现代化产业园区或创新创业基地，并重点为创意行业的初创企业提供产业孵化基地；通过全域土地综合整治等方式，提供集中连片、区位优势的建设用地空间，为农村一二三产融合发展提供用地空间。

3.1.3 以时序为保障，动态适应新质生产力变化

首先，构建超前预测与实时反馈的土地要素动态供给机制，保障产业高质量发展与迭代更替。针对战略性新兴产业，根据产业生命周期匹配产业需要的供地年限，并根据产业发展周期特征实行阶梯化、动态化修正产业用地价格标准，从而以时序为保障优化土地要素供应。针对未来产业，要及时跟踪和分析新质生产力发展趋势，动态评估未来产业发展的可能方向，建立适度减免用地价格、降低未来产业准入门槛的供地方式，形成动态供给与收回的循环供应体系。其次，需要注重土地要素留白的弹性供给方式。面对未来新质生产力对应的产业发展的不确定性，需要提前预留不确定空间位置、不确定具体用途的建设用地，并且通过规划合理确定留白的供给方向、规模和时序；针对新质生产力发展所涉及的产业，在供应土地时按照实际供应和虚拟供应的方式配置产业用地，实际供应用于产业发展现阶段的需求，虚拟供应满足产业发展未来的需求，并严格规范空间留白的使用条件和收回期限，从而有效保障新质生产力发展需要。最后，针对设计灵活调整的用地方式。承载新质生产力发展的产业形态往往会与时俱进，通过新的技术赋能产业转型升级，从而造成产业用地内部土地要素被其他生产要素替代，因此应适当放宽产业配套其他用途土地比例并给予动态调整权利，允许产业发展能够根据自己的发展阶段自主配置产业用途及其功能。

3.2 实现机制

3.2.1 规划引导机制

首先，充分发挥规划的引领作用，保障区域高质量发展。合理确定城镇、生态和农业开发保护利用布局，优化对于新质生产力相关产业的土地供应总量和空间功能布局，提高土地要素的结构合理程度和空间协同水平，增强土地要素对不同地区新质生产力发展的支撑能力。其次，科学划定耕地保护红线、生态保护红线和城镇开发边界三条控制线，确保新质生产力发展可持续。严格限制因新质生产力发展对耕地的占用，坚决守住十八亿亩耕地红线，并通过发展新质生产力提高耕地利用效率，保护和提升耕地质量和产能。同时，新质生产力的本质是绿色生产力，要严格控制对生态环境的破坏和污染，加强生态环境监测和评估，确保生态空间不减少和生态系统功能健康。此外，城镇开发边界是确保城市可持续发展的关键，需要明确发展新质生产力的用地范围和限制条件，杜绝新质生产力的“摊大饼”式发展。最后，强化规划的对于“市场失灵”的纠偏作用。充分发挥规划的宏观调控作用，解决外部性、信息不对称带来的市场失灵问题。针对外部性问题导致的市场失灵，利用指标管控和用途管制弥补土地要素供给的外部性，利用差异化地价、捆绑式供地和赋予财产权利进行诱导性调控；针对信息不对称导致的市场失灵，建立、建好“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”的国土空间规划平台，健全规划公示和信息公开机制，强化规划实施、监察和惩处等管理机制，从而有效纠正土地要素配置过程中的市场失灵[26]。

3.2.2 市场决定机制

首先，持续推进土地要素市场化改革，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。充分保障价值规律、竞争规律和供求规律等市场经济规律作用充分体现，明确提高配置效率、促进有序流动、保障财产权益、激发市场活力等战略目标，把握构建“有效市场”、注重“公平效率”、坚持“循序渐进”、强调“永续利用”等战略导向，细化完善城乡统一建设用地市场、匹配产业用地供需、盘活存量建设用地、支撑发展农用地市场和落实配套机制五大改革战略任务，实现所有土地都有主，所有土地都有价，所有土地流动自主有序、配置高效公平。其次，创新跨区域土地要素流动机制。健全补充发展新质生产力的用地指标跨区域、跨城乡、跨时间交易机制，根据产业结构、产业区位和产业发展周期推动跨区域用地指标的协调，减少土地要素的供需时空错配程度，促进要素合理流动和高效集聚。最后，健全土地要素发展权补偿机制。在纵向上，以政府财政投入的稳定资金来源为主，根据新质生产力发展不同阶段、不同区域对土地要素布局的差异，以“现有价值+预期价值”的补偿资金分配依据，建立公正、透明的纵向补偿机制。在横向上，以“成本共担、效益共享、风险共治”的原则，充分考虑新质生产力产业的全生命周期效益和正向外部性，建立总量动态平衡的横向补偿机制。

3.2.3 社会共治机制

共建共治共享理念要求在配置土地要素过程中需要多主体参与、全过程协作和多维度监督，确保土地要素在发展新质生产力过程中透明、公正、合法配置[27]。首先，健全多主体参与机制。公众通过政策文件、规划草案、研究报告、社交平台等多种渠道对土地要素重新配置及可能影响形成基本认知，政府采取听证会、在线咨询、民意调查等方式，让公众、政府、专家等主体进行充分交流沟通，以公众诉讼、第三方评估、社区监督等方式对土地要素配置进行监督和干预，确保土地要素配置方案能够达到预期效果。其次，构建全过程协作机制。一是构建咨询小组、伙伴关系、公共参与平台等利益协调机制，让各方利益相关者参与到新质生产力发展的土地要素配置全过程；二是通过构建资源共享、信息交流、优势互补的区域协作机制，实现不同地域之间新质生产力布局优化；三是通过构建推动社区规划、乡村建设等基层自治机制，提高社区居民主动参与新质生产力布局的意识和能力，更好地理解和参与土地要素配置的决策和管理。最后，加强多维度社会监督。发挥各类社会团体、非政府组织的专业优势，通过深度参与新质生产力发展布局的评估、审查过程，优化配置土地要素保障新质生产力发展。此外，通过新闻报道、专题讨论、网友评论等方式，对新质生产力的土地要素配置进行公开、透明的评价和监督，并采取公开听证会、意见反馈、公民举报投诉等方式，增加土地要素配置的透明度和公众参与度。

4 结论

创新配置土地要素是保障新质生产力在空间上落位的关键，更是优化新质生产力布局的重要抓手。本文从科技创新、结构演进、市场竞争和机制保障4个方面剖析了土地要素保障新质生产力发展的理论逻辑，将新质生产力发展具象化为数字虚拟化生产模式、绿色低碳化生产模式、智能制造化生产模式、网络链接化生产模式4种基本模式，并解析了不同生产模式的功能特征及其对土地要素的需求，进而设计了以数量精准保障新质生产力需求、以空间统筹协调新质生产力布局、以时序动态适应新质生产力变化的土地要素创新性配置实施路径，提出了规划引导、市场决定和社会共治的实现机制。

需要进一步指出的是，发展新质生产力是一个长期的过程，其复杂性、交叉性和综合性远非4类生产模式所能概括，并会随着生产力的进一步发展和生产关系的再调适而呈现更新的生产模式。因此，本文提出的4类生产模式主要针对的是新质生产力发展当前所呈现的核心特征，从而锚定相对清晰的土地要素需求，提出创新配置土地要素的相关实施路径和实现机制。此外，不同生产模式也可能根据不同的区域禀赋、时间变化和实践发展产生差异化的土地要素需求，本文所提出的土地要素诉求在很大程度上仅仅是初步探索，未来还需要在发展新质生产力的过程中进一步深化新质生产力的内涵认知，在复杂性、多变性和动态性发展过程中细化生产模式，精准识别未来发展不同生产模式的具体实际需求，并持续优化创新配置土地要素的实施路径与实现机制，从而有效打通发展新质生产力的堵点卡点，推进新质生产力的蓬勃发展。

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Innovative Allocation of Land Element to Ensure the Development of New Quality Productivity： Theoretical Logic， Basic Pattern and Pathway Mechanisms

YAN Jinming， PU Jinfang， XIA Fangzhou

（School of Public Administration and Policy， Renmin University of China， Beijing 100872， China）

Abstract： The purposes of this study are to analyze the theoretical logic of land element in supporting the development of new quality productivity， to investigate the demand for land element in fostering new productive productivity， and to explore the implementation paths and mechanisms for innovatively allocating land element to ensure such development. The research methods include literature review and comprehensive analysis. The research results show that： 1） the development of new quality productivity， underpinned by land element， adheres to various logics including promoting innovation in production element to drive new quality productivity， aligning industrial structure with land use structure， matching demand and supply of land element， and adapting to new production relations. 2） Four basic patterns emerge in the development of new productive productivity. The digital virtual production pattern necessitates digital industry support space， special needs assurance space and livable and working compound space. The green low-carbon production pattern requires recycle production space， clean energy supply space and industrial pollution control space. The intelligent manufacturing production pattern demands intensive and efficient production space， flexible and dynamic adjustment space and multi-dimensional functional fusion space. The network-linked production pattern relies on logistics warehousing and distribution space， free functional group space and multiple subjects share space. 3） Innovative allocation of land element requires accurate quantity assurance to meet the demand for new quality productivity， spatial coordination in layout， dynamic adaptation to changes over time， and the new quality productivity development ensured by planning guidance， market decisions and social co-governance mechanisms. In conclusion， innovative allocation of land element is the key to ensuring the spatial location of new quality productivity， and it is also an important means to optimize its layout. During the process of developing new quality productivity， it is necessary to deepen the understanding of its connotation， to continuously refine the production pattern amidst complex， changeable， and dynamic development， and accurately identify the specific needs of different production patterns. This enables the continuous optimization of the implementation path and mechanism for innovatively allocating land element， effectively clearing bottlenecks in its development， and promoting its vigorous growth.

Key words： new quality productivity； land element； production pattern； innovative allocation

（本文责编：郎海鸥）

①数据来源于中国信息通讯研究院的《中国数字经济发展研究报告 （2023年）》，http：//www.caict.ac.cn/。

①数据来源于中华人民共和国国家统计局的中国年度数据，https：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm cn=C01/。

①数据来源于中华人民共和国工业和信息化部的年度数据，https：//wap.miit.gov.cn/gxsj/index.html。