坚持同权同价 构建城乡统一的建设用地市场体系

土地是农业最重要的生产资料，是农民赖以生存和发展最基本的物质条件。农村土地制度改革是深化农村产权制度改革不可回避的迫切任务。允许农村集体经营性建设用地入市是新《土地管理法》的一个重大突破，新《土地管理法实施条例》也对其相关规定进行了细化，主要目的是建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划、用途管制和依法取得前提下，推进农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价同责。

同权同价同责的内涵

现代化的市场经济是公平竞争、统一开放的，要求各类要素平等交易，农村集体经营性建设用地作为重要的生产要素也不例外。中央全面深化改革委员会第二十七次会议审议通过的《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的意见》强调，在符合规划、用途管制和依法取得前提下，推进农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价同责，在城乡统一的建设用地市场中交易，适用相同规则，接受市场监督。

同权意味着农村集体经营性建设用地享有与国有建设用地同样的占有、使用、收益和处分权能，在一级市场中可以出让、租赁、入股，在二级市场中可以租赁、转让、抵押等。同价是指建立农村集体经营性建设用地基准地价、标定地价等公示地价体系，采取与国有建设用地同样的价格形成机制，构建城乡统一的公示价格体系。同责更多强调的是与国有土地一样合理控制入市交易土地的规模、时序，强化开发利用和供后监管，与国有土地一样应符合规划条件、产业政策、环境保护等的要求，与国有土地一样适用闲置土地处置办法的有关规定。

入市改革的现状和难点

在全面实施乡村振兴战略的时代背景下，农村集体经营性建设用地入市成为乡村产业项目用地的主要路径。目前，新一轮入市工作正在全国开展，各地坚持问题导向，聚焦规划、权属“两项前置条件”，围绕政策规则、入市流程、交易平台“三项保障”等开展积极探索，积累了一定的经验，但仍存在一些难点亟待解决。如，农村集体经营性建设用地的权利主体不够明确，可能引发入市主体的决策权之争；入市后的农村集体经营性建设用地使用权人与他人再签订的合同效力可能

引发争议；政府与集体经济组织之间，集体经济组织与其成员之间的收益分配也容易产生争议；农村集体经营性建设用地入市后，建设用地供给主体将从国家变为国家和集体并存，对国有建设用地市场形成一定冲击，等等。

探索入市改革的市场化机制

在推进入市过程中，一定要牢牢守住“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线，在此基础上，农村集体经营性建设用地入市改革的关键在于建立一个城乡统一的建设用地市场，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，破除城乡土地二元结构的束缚，进一步提升农村集体土地价值。

建立统一、公开的城乡建设用地市场交易平台。通过公开市场与公平竞争来推动土地买卖双方依据市场需求自发交易。政府承担制定出台城乡统一的建设用地价格体系、科学制定入市基准价格、交易平台的运行维护、提供交易信息等基础性工作。同时，加强培育和发展城乡统一的建设用地市场信息、交易代理、市场咨询、地价评估、土地登记代理、纠纷仲裁等服务机构，实现农村集体经营性建设用地和国有建设用地同网运行、同网竞价、同网交易。

完善土地增值收益分配机制。建立城乡统一的建设用地市场，妥善处理好政府、集体经济组织和农民个人之间的关系是基础。农民在享受入市政策红利的同时，必须按照同等的公共税费政策上缴一定比例的入市收益，用以回报非集体经济组织的公共投资，为实现农村集体经营性建设用地与国有建设用地“同等入市”创造条件。因地制宜设置合理的增值收益调节金比例，既要调动地方政府的积极性，又要确保集体经济组织和农民个人利益不受损害，实现多方利益共赢共享。

强化城乡统一的建设用地市场管控。建立城乡统一建设用地市场是一项系统性工程，涉及重大利益调整，事关全局，意义重大，政策性强，必须切实加强领导，从法制建设、用途管制、确权登记、市场管控、共同责任等方面整体设计、配套推进。（作者单位：河南省自然资源厅" 河南省自然资源监测和国土整治院）