现代职业教育革新背景下国家资格框架构建策略研究

摘 要：国家资格框架是将各种教育类型纳入统一平台，通过统一的成果认定标准达到不同学习成果间互认和衔接的一种全新等级体系。对接产业和人才需求的国家资格框架，是促进职教融通、职业资格与学历资格互认、推进现代职业教育供给侧结构性改革的应然选择。搭建国家资格框架需要从顶层设计入手，明确资格框架的功能定位，在实施路径上，要以职业分类为基础，以学习成果为导向，以通用的职业能力标准为核心，制定统一的资历等级标准；在运行上，可以采用分层管理与多元化的运行机制；在学分互认上，通过构建国家资格框架这一具有公信力的标准，统筹当下各地学分银行的学习成果认定标准，保证学习者的学习成果能在全国范围内进行统一价值比较；通过建立质量保障体系，确保资格框架的公信力。

关键词：国家资格框架；终身教育；现代职业教育

中图分类号：G719.2文献标识码：A文章编号：2095-9052（2024）08-0204-03

引言

国家资格框架是为了整合各类学习成果而搭建的一个框架体系。该体系通过提供一套统一的成果认证标准，将各级各类教育成果纳入统一的资格等级体系，让学历资格与职业资格具有可比性，促进了教育标准与行业职业标准的对接，对于深化教育改革和规范行业培训具有十分深远的意义。“在终身教育理念指导下，构建国家资历框架，打造中职高职衔接、普教职教融通的，具有中国特色的现代职业教育体系”［1］，是推进现代职业教育供给侧结构性改革的应然选择和必然走向。

一、国家资格框架的发展现状

（一）国际发展趋势

自20世纪80年代起，西方发达国家开始通过建立全纳性的国家资格框架，打通各级各类教育间的壁垒。以职业教育发达的德国为例，通过构建以能力为导向，以各类型教育等值转换为出发点的国家资格框架体系，为各级各类教育以及各种各样的职业资格间的融通建立了明晰的等值关系［2］。目前，全世界有超过150多个国家正在发展和实施国家资格框架，这些资格框架均由国家开发和实施，通过确定的资格等级，从不同维度对资格进行统一描述，从而实现国内或地区间（如欧盟各国、东亚各国）的各种学习成果的互认互通、构建面向全民的终身教育体系［3］。

（二）我国发展现状

在我国，有关国家资格框架的研究起步较晚。2002年首次出现了以“资格框架”为研究题目的文献，此后的研究以介绍国外资格框架经验为主。2010年，国务院在《关于开展国家教育体制改革试点的通知》中提出：“建立学习成果认证和学分银行制度，打造终身教育‘立交桥’”，关于国家资格框架的研究开始逐渐成为热门话题，研究也开始从理论走向实践。2015年，国家开放大学组织实施国家教育部委托的“国家继续教育学习成果认证、积累与转换制度的研究与实践”项目，拟通过搭建“学习成果框架+标准”的资格认证体系，实现不同类型学习成果互认互换，以满足教育市场与劳动力市场融通的需求。2016年，国家在“十三五规划”中明确提出了“制定国家资历框架”。2017年，国家提出“制定国家资历框架，建立个人学习账号和学分累计制度”。2019年，国家印发《国家职业教育改革实施方案》，提出“加快推进职业教育国家学分银行建设，探索建立职业教育个人学习账号，实现学习成果可追溯、可查询、可转换”［4］。基于此，国家开放大学推出了国家开放大学学分银行信息平台。该平台以搭建终身学习“立交桥”为目标，面向社会开展学习成果积累、认证与转换服务。社会组织和个人可以借助此平台完成学习成果的积累、认证与转换。标志着我国国家资历框架从理论研究转向实践层面。

二、国家资格框架的现实意义

由于国家资格框架囊括了公民通过正规教育、非正规教育、非正式教育所能获得的各种资格，能统一学习成果衡量标准，连接、合并及转换各级各类学习成果，因此搭建国家资格框架体系，打破职业教育、普通教育、继续教育衔接瓶颈，实现职业教育与普通教育的等职融通，职业资格与学历资格的无缝转换，为公民提供多样化的成长路线，对于我国建设学习型社会，打造终身教育“立交桥”具有十分重要的意义。

第一，桥梁作用。国家资格框架将各种教育类型（学历教育、职业培训、继续教育、非正式教育）纳入统一平台，通过统一的成果认定标准实现不同学习成果的互认与转换，打破了当前存在于学历教育间、学历教育与非学历教育间的壁垒，使职业教育与普通教育可以做到等值融通，能够使普通教育和职业教育处于相同的位置上，通过不断地转型升级，推动职业教育的跨越式发展。

第二，标尺作用。国家资格框架通过制定通用的资格等级标准，为学习者的学习结果和能力水平设立一个共同的参照点，改变了当前学历教育与职业资格两套体系不存在对应关系、职业资格证书与职业教育学历证书之间不等值的状况，实现了“双证融通”，有助于职业教育的学习成果转化［5］。同时，国家资格框架中的认证标准，能够结合外部政策、环境、教育体系的变化，认证资格进行不断地修改和调整，保证职业教育能够与产业发展现实情况对接，不断满足社会对人才的多层次需求，也能够推动职业教育的深化改革。

第三，教育公平作用。搭建国家资格框架是破解现有教育制度瓶颈，切实推进终身教育“立交桥”建设工作的关键因素，也是促进社会教育公平化的重要环节［6］。通过国家资格框架，推动学校间的课程互认、学分互认、成果互认，保障学习者的学习成果能在全国范围内进行统一价值比较，满足了学习者教育选择与发展的个性化需求，避免了学习者的重复学习，突出了学习者的中心地位，推动了教育系统的改革发展，为学习者的成才以及终身职业的发展提供了多样化的“路线图”。

三、现代职业教育革新背景下的国家资格框架构建策略

在国家的大力推动下，“全面深化职业教育改革”成为近几年我国职业教育研究关注的焦点话题。而以国家资格框架为参考，实现不同层次职业教育之间的融通，是建设现代职业教育体系中非常重要的环节。

（一）明确资格框架的功能定位

国家资格框架是立足全局，结合当前教育布局和国家教育制度建设现状，通过顶层设计建立起的等级体系，通过国家资格框架这套系统做到学历证书与职业资格证书、学历成果与非学历成果的互认互通，是一项基础性、先导性、长期性的工作，是构建我国终身教育体系的过程，关系整个教育管理体制的重构，需要国家层面的支持。需要国家出台系列政策与制度，辅以教育管理、评估与认证体系的配套改革，并设立专门的经费，才能真正发挥出国家资格框架在我国教育与社会经济发展中的功能。各式各样的学习成果涉及教育的各个层面，想要将其统合到一个框架中，必须从顶层设计入手，由国务院主导，将认证制度建设上升为国家教育改革和人力资源开发战略的一部分，由国家设定并公布，保证国家资格框架等级认定的公信力。因此，国家资格框架的功能定位应该是基于社会各界对资格框架的具体诉求，为我国多元的人才评价制度提供一套通用的评价标准，起到维护公共利益、规范人才资源市场秩序、实现人才自由流动的作用。

（二）制定统一的资格等级标准

建立国家资格框架的目的在于促进人才流动，需要建立一套全国统一的学习成果认证标准，给人才的使用提供一个比对、评价和认定的国家平台，保证学习者的学习成果能在全国范围内进行统一的价值比较［7］。现阶段我国资格类型繁杂，既有学历教育资格、非学历教育资格，也有各种非正规、非正式学习成果。为了形成一个层级相对分明，公众认可度较高的国家资格等级标准，可以参考国际上资格框架的设计思路，根据目前我国现有的资格框架，以职业分类为基础，以学习成果为导向，以通用的职业能力标准为核心，制定统一的资格等级对应标准。国家要发挥国家职业资格主管部门及有关部门、行业学会协会在高等教育专业认证中的作用，在认真梳理各层次各等级资格证书的相关标准与要求的基础上，以国家资历框架等级标准为共同参照，形成职业标准与教学标准联动开发机制，确保国家资格框架的每个层级都能有对应的标准要求、学习内容、证书类别、适用范围、评价方式、学习时间以及等级晋升条件的等级标准。同时，还应考虑与国际接轨，让其资格框架体系具有国际可比性和等效性，为人才的国际流动提供依据。

（三）打造分层管理体制与多元化运行机制

国家资格框架的有效实施既仰仗于国家机构的统筹协调，也需要各教育机构的通力合作。参考国际上资格框架管理与运行的成功经验，结合我国的国情，国家资格框架管理与运行可以采用分层管理与多元化的运行机制，由国家资格框架委员会、国家资格框架委员会办公室和学习成果认证中心组成三级管理制度。国家资格框架委员会由国务院牵头，以教育部与人力资源和社会保障部为主，联合多个部委共同组成，负责国家资格框架的统筹决策、协调执行和质量监控。国家资格框架委员会下设国家资格框架委员会办公室，负责控制学习成果认证规定的工作进程，做好全国层面内的各教育类别、教育层级的学习成果认证标准的管理、认证规则管理、认证档案库的管理、学习资源库的管理等工作。各省分设学习成果认证中心，该认证中心由国家资格框架委员会认证授权的一家或多家学习成果认证中心组成，实行多元化的运行机制，按照市场运行机制管理。这些学习成果认证中心应该是非营利的组织，根据我国不同地区、不同行业的不同需求建立，具体负责各个教育成果的认证、转换、档案管理、资源共建等工作。

（四）协同学分银行，搭建终身教育立交桥

不同资格间的沟通与衔接一直是国家资格框架构建的重要操作性目标。学分银行给学习者们提供了一个打通普通教育、职业教育与职业资格教育壁垒的平台，通过学分的认定、积累和转化实现不同教育成果的互认互通。目前，学分银行的建设工作是教育改革的热点话题，各省市结合自身实际情况对学分银行制度建设工作进行了卓有成效的探索工作。如北京西城区、慈溪市、杭州湖滨商圈等地区成立的市民学分银行；上海市推出的终身教育学分银行；陕西省成立的高等继续教育联盟学分银行；广西大学、深圳电大等开展的“高校学分银行”和南京化工职业技术学院、广西商业学校的“职业学院学分银行”；还有菜百、全聚德、中国邮政等企业成立的“企业学分银行”等多种模式。其中比较具有代表性的是协议制模式和国家资历框架制度模式。协议制模式以上海市终身教育学分银行为代表，需要各颁证机构间协商成果认定规则。国家资历框架制度模式以国家开放大学学分银行为代表，需要搭建国家层面的标准体系。几年的实践探索表明，搭建国家层面的统一学习成果衡量标准更利于统一质量标准，便于操作，提高效率。目前国际上超过150个国家或地区采用了资历框架模式，将资历框架作为制订标准和制度，将学分银行作为实施资历框架的具体方法。总的来说，通过构建国家资格框架这一具有公信力的标准，统筹当下各地学分银行的学习成果认定标准，保证学习者的学习成果能在全国范围内进行统一价值比较，既推动学历教育的教育教学改革向标准靠拢，也提高了培训市场的教育培训质量，最终实现学历教育与资格培训之间的互认互通，是构建终身学习的“立交桥”的可行之策。

（五）建立质量保障体系确保资格框架的公信力

严格的质量监督机制是保证国家资格框架具有社会公信力的重要基础，也是国家资格框架得以在全国顺利推行的关键保障。一个具有公信力的国家框架体系需要有一个国家层面的质量保障体系，包含资格与标准的审核、教育培训机构的认证和监管、考试评价质量监管三个方面，遵循政府为主导，相关利益者共同参与的原则。缺乏政府的主导，无法建立有效的国家资格框架质量保障体系，但若缺少资格框架利益相关者的参与，质量保障也很难有效实施。同时，由于国家资格框架的目的是服务社会，为公民提供终身学习“立交桥”，因此国家资格框架的标准、规则与监督规则要做到透明、公开，以便于社会监督。在质量保障体系建设过程中，还需要考虑成本效益的原则，避免过于复杂、操作困难的质量保障体系反而妨碍国家框架的建设。国家资格框架体系的质量评估与监督最好每半年或每年一次，要选取没有直接利益关系，具有良好社会信誉的第三方做好监督工作，监督的重点应放在政府与社会监督不易监督的环节上，监控和审查国家资格框架标准的实施工作，对教育与培训的资格认证进行评估与认证，促进教育与培训机构质量意识的提高，监控教育与培训的质量。

结语

作为国家终身教育体系中不可或缺的一环，职业教育担负着为国家产业结构升级转型培养技术技能复合型人才的重要任务。通过搭建国家资格框架，实现职业资格证书与教育学历证书“双证融通”，是我国深化现代职业教育体系变革的重要切入点。在明确国家资格框架功能定位的基础上，以职业分类为基础，以学习成果为导向，以通用的职业能力标准为核心，制定统一的资历等级标准，通过分层管理与多元化的运行机制，在学分认知上建立一套具有国家公信力的标准，统筹当下各地学分银行的学习成果认定标准，保证学习者的学习成果能在全国范围内进行统一价值比较，从而打破职业教育、普通教育、继续教育衔接瓶颈，实现职业教育与普通教育的等职融通，职业资格与学历资格的无缝转换。

参考文献：

［1］郝天聪，石伟平.全面深化改革语境下的职业教育研究——近年中国职业教育研究热点问题分析［J］.教育研究，2018（4）：80-88.

［2］王立科.国家资格框架：模式、结构和运行［J］.教育研究，2017（07）：44-54.

［3］李静，鄢小平，季欣.以资历框架为引领的学分银行制度建设探索［J］.终身教育研究，2018（01）：48-56.

［4］马箫.职业教育国家资格框架的国际典型经验及启示［J］.教育与职业，2016（06）：15-19.

［5］李明慧，曾绍玮.终身学习时代国家资历框架构建研究［J］.教育与职业，2020（02）：28-35.

［6］谢晶.国际视野下国家资历框架对我国职业资格制度改革的启示借鉴［J］.中国行政管理，2018（08）：150-155.

［7］蓝洁.国家资格框架：基于国内文献的述评［J］.中国职业技术教育，2017（03）：15-19.