砂石资源对EOD项目贷款融资的影响

摘要：EOD模式一般会将生态环境治理与产业运营等项目进行统一谋划，通常投资额较大，对项目实施主体的资金筹措能力提出了很高的要求。以CH流域（LP段）EOD项目为研究对象，从经营权等方面分析了砂石资源对EOD项目贷款融资的影响，列举了过程中可能遇到的问题并给出解决建议，以期能对同类项目的融资操作提供借鉴。

关键词：EOD项目；贷款融资；砂石资源

中图分类号：D9

作者简介：郭忠英，中铁十五局集团有限公司，会计师。研究方向：产权管理与投融资。

2020年，生态环境部办公厅、发展改革委办公厅、国家开发银行办公厅联合发布《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2020〕489号），提出推动生态环境导向开发（EOD）模式试点工作；2022年4月，生态环境部办公厅发布《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》（环办科财〔2022〕6 号），提出建设生态环保金融支持项目储备库；2023年12月，生态环境部办公厅、国家发展改革办公厅、中国人民银行办公厅、金融监管总局办公厅四部门联合发布《生态环境导向的开发（EOD）项目实施导则（试行）》（环办科财〔2023〕22号，以下简称《实施导则》），明确EOD项目实施流程、实施要点以及职责分工。生态坏境部一直在探索EOD模式创新，并取得了积极的进展，为改善生态环境质量，推动产业高质量发展提供了新方向。

一、EOD模式的内涵及EOD项目贷款融资概况

根据《实施导则》，EOD 模式是指“以习近平生态文明思想为引领，通过产业链延伸、组合开发、联合经营等方式，推动公益性较强的生态环境治理与收益较好的关联产业有效融合、增值反哺、统筹推进、市场化运作、一体化实施、可持续运营，以生态环境治理提升关联产业经营收益，以产业增值收益反哺生态环境治理投入，实现生态环境治理外部经济性内部化的创新性项目组织实施方式”。

EOD模式通过关联产业增值收益、平衡生态环境治理投入，在项目层面实现产业增值反哺生态环境治理，不依靠政府资金投入即可实现项目资金自平衡，即利用产业项目未来经营收益平衡前期的投资。在降低了政府环境治理财政支出与债务压力的同时，也对EOD项目的融资和运营提出了较高的要求。

根据生态环境部公布的数据，截至2023年9月底，已指导205个EOD项目入库并向金融机构推送，总投资9213亿元，融资需求6439亿元。目前已有77个项目获得金融机构支持，授信1890亿元，发放贷款532亿元。由上述数据可以看出，除了项目实施方根据项目总投资按照一定比例投入项目资本金外，金融机构提供的开发性金融贷款是EOD项目资金的主要来源。包括政策性银行在内的金融机构对EOD项目的贷款进行审批时，主要从资金能否真正实现平衡、项目经营性收入及现金流的稳定性、贷款期限和利率等方面考虑，而不是只要项目入库就能获得贷款支持。

二、CH流域（LP段）EOD项目概况

（一）项目背景

CH流域（LP段）生态治理与乡村振兴产业融合发展项目（以下简称“CH流域（LP段）EOD项目”）被列为全国第二批生态环境导向的开发（EOD）模式试点项目，其首要目标是解决CH流域生态环境问题，保护“两区”生态环境，保障密云水库用水安全。为更好地推进LP县全域生态环境整治，结合县域内部分乡镇生态产业发展不平衡、基础设施建设落后的现状，在CH流域（LP段）EOD批复项目的基础上，政府授权项目实施主体策划与生态和基础设施相关的工业固废综合利用项目（以下简称“工业固废项目”），两个项目以“CH流域（LP段）生态治理与乡村振兴产业融合发展（EOD）及工业固废综合利用项目”（以下简称“本项目”）进行招标，合作期25a，首期项目合作期20a。

（二）项目建设内容及运作方式

1.项目建设内容

本项目总投资约为 185亿元，建设内容包括CH流域（LP段）EOD项目和工业固废项目两部分。其中CH流域（LP段）EOD项目主要包括CH流域（LP段）生态治理项目、长城国家文化公园项目、长城康养文旅产业示范区项目以及乡村振兴示范区项目等，总投资约113亿；工业固废项目主要包括尾矿砂石综合利用项目、生态治理类项目、基础设施类项目以及其他项目等，总投资约72亿。

2.项目运作方式

本项目政府授权的实施主体为项目所在地的文旅集团（以下简称“文旅集团”），出资人为LP县财政局。文旅集团依照市场化原则引入社会资本方共同出资组建项目公司，项目公司作为主体参与项目的投资、设计、建设和管护等全过程，并开展生态旅游、休闲康养等关联产业的投资和运营活动，在项目边界范围内实现产业收益对生态环境治理的反哺。本项目充分利用工业固废项目中尾矿砂石治理子项目现金流较好的优势，形成有效的补充机制，弥补生态类、基础设施类前期建设投入多、收益差的问题，保障项目的经济可行性。

项目公司按照“分序实施、滚动开发”的原则，遵循城市总体规划、控制性详细规划、协定的征收计划、土地供应计划、投资建设计划，开展筹措征地、拆迁、安置补偿工作，所需资本金（占项目总投资的20%）获批后贷款资金发放至项目公司指定的专用账户，确保资金使用合法合规。

项目公司社会资本方占股96%，文旅集团占股4%，各股东根据项目实施要求按期足额缴付出资额。项目公司收入主要为经营性项目收入，包括但不限于工业固废综合利用销售收入、文旅康养等产业经营收入。股东根据各自的股权比例，通过项目公司的利润分红获得回报，在未达到社会资本方合理收益率前，文旅集团不参与项目公司分红。项目公司同时设置超额利润分配机制，在达到社会资本方合理收益率后，根据项目公司每年审计结果，文旅集团和社会资本方对超额利润按照约定比例进行分配。

三、砂石资源合作方式对项目融资的影响

CH流域（LP段）EOD项目作为第二批EOD模式试点项目，积极创新EOD模式，引入工业固废项目，通过尾矿、砂石现金流优势，解决了项目前期投入大的实际问题，加大了产业收益对生态环境治理的反哺力度，也为项目信贷融资提供了保障，极大地促进了项目落地实施。

（一）砂石资源经营权的逐步整合

该项目尾矿、砂石资源大部分为铁矿等选矿产生的伴生砂石料，通过加强废石资源化利用，发展绿色新型建材、砂石骨料等关联产业具备现实的可行性。根据《自然资源部关于规范和完善砂石开采管理的通知》（自然资发〔2023〕57号）的规定，“非砂石类生产矿山在其矿区范围内按照矿山设计或开发利用方案，矿山剥离、井巷开拓、选矿产生的砂石料，应优先供该矿山井巷填充、修复治理及工程建设等综合利用，利用后仍有剩余的，由所在地的自然资源主管部门报县级以上地方人民政府组织纳入公共资源交易平台处置。”项目所在地政府颁布的《LP县矿山固废综合利用若干措施》也提出：鼓励资金雄厚的国企、央企等大型企业以资源、资本、技术、品牌、市场等为纽带，与区域内矿产企业合作经营，实现资源优化配置，推动矿山固废产业集约化、规范化、标准化发展。在项目开展前，社会资本方应确定项目公司尾矿、砂石资源的经营权。本项目拟通过公共资源平台逐步整合并集中尾矿、砂石的经营权，解决项目所在地尾矿、砂石资源由各个矿企自发经营的问题，将资源优势变为产业优势，并将尾矿、砂石资源的产业收益和现金流投入至生态环保项目中，实现投资、建设、运营全生命周期的可持续发展。

（二）砂石资源合作期的弹性处理

根据产业项目的实际情况，实施方案中也对砂石资源合作期进行了约定：对CH流域（LP段）EOD项目中产业类项目进行充分论证，逐一分析，以保障经营收益。并考虑相应减少砂石骨料合作经营期限，或减少砂石骨料的开采量，或砂石骨料超额收益归政府安排，或追加投资项目外政府计划实施的生态类、基础设施类项目，以固废利用替代砂石资源。该项目充分利用了工业固废项目中尾矿、砂石现金流较好的优势，随着项目公司按照合规程序逐步获取尾矿、砂石治理子项目经营权，在本项目建设期就可实现尾矿、砂石经营收益，有效缓解项目生态类、基础设施类建设前期投入多、收益差的问题，确保项目的经济可行性。

（三）砂石资源合作范围的动态调整

项目实施方案中提出，文旅集团可根据需要，与社会资本方协商，对工业固废项目进行调整，包括对生态治理、基础设施项目的调整（增加或减少），以及对反哺产业项目和资源的调整（收回或增加）。调整后按照社会资本中标条件重新测算，征求社会资本方同意并签订补充协议，以满足项目总体平衡、动态平衡的要求。可用于反哺的产业项目和资源包括但不限于政府掌控的已销号尾矿库等资源、绿色建材基地项目、“公转铁”项目、清洁能源运输项目、矿区资源整合项目、清洁能源开发项目（包括风电、光伏和抽水蓄能电站）等。这一协议，扩大了砂石资源的合作范围，也扩大了资源导入的范围，为项目的融资和后续还款提供了保障，对项目的建设和运营具有重要作用。

四、砂石资源合作风险对项目融资的影响及对策

1.政府方面推动经营权整合的力度不够

EOD项目融资的关键在于项目的自平衡。在市场化环境中，金融机构的贷款资金一般会优先投向有较好经营收益的项目。因此，自平衡模式的EOD项目很难在市场化的环境下获取低成本信贷资金，必须依靠政府部门的规划和调控，以推动项目落地生根。

项目实施过程中，如何在合法合规的前提下尽快将砂石资源经营权集中到项目公司，也是项目所在地政府需要考虑的问题。建议项目所在地政府通过实地考察和调研，掌握现有尾矿、砂石资源储量、品质、分布情况、现行经营销售模式、收回经营权主要障碍等基础信息，并责成相关部门制定尾矿、砂石资源综合利用规划，要求项目实施主体和项目公司对尾矿、砂石资源的经营计划制定具体可实施方案，在政策允许范围内通过招标等形式逐步将经营权集中至项目公司，并加强矿业相关资源综合利用，推动矿业绿色低碳发展，为项目的贷款融资“保驾护航”。

2.金融机构不认可项目合作模式

EOD项目顺利实施的前提是项目资金充裕，而金融机构的贷款资金又是项目资金的主要来源。金融机构在提供贷款资金前，往往会对EOD项目做详尽调查，包括各个子项目的经营性现金流、融资主体的信用等级、收益来源等。因此，项目中砂石资源合作模式以及砂石资源与其他项目间的紧密关系，成为贷款项目分析的重要内容。建议社会资本方在中标后与金融机构签署相关保密协议，就一些项目计划与金融机构进行深入沟通，让金融机构充分了解砂石资源合作方式，以及产业开发项目的具体实施计划，以确保项目信贷资金的落地。

3.砂石资源的销售风险

LP县砂石主要销往北京东部的密云、怀柔、顺义、平谷、朝阳、昌平等区域，年销售约5200万t，占销售总量的81%；本地年销售1200万t，占19%。北京区域运输方式主要采用汽车运输。根据以上数据，北京市场是本项目砂石资源销售的主要市场，当北京市场存在波动时，如何规避砂石资源销售风险，保证项目资金流充裕，是社会资本方实施该项目时要重点关注的问题。

建议项目公司按照市场化原则与矿山企业签订砂石骨料收购协议，从源头控制砂石骨料资源，争取更多的话语权和议价权。同时转变经营方式，与北京区域有实力和资源优势的大企业合作，采取服务外包或合资入股等方式，锁定终端市场，打通运输通道，控制资源与市场，实现砂石销售的“去中间化”。

EOD项目的可融资性是项目顺利落地实施的基础和保障，建议项目实施主体统筹做好资源类项目与产业类项目的开发规划，配合金融机构做好项目的可融资性测试，确保项目融资到位，充分利用好EOD项目融合、一体化和反哺的优势，进一步推进“绿水青山就是金山银山”的发展理念。

参考文献：

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