公民投票的民粹化图景及其隐忧

关键词：公投民粹化；公投崇拜；公投工具化；议题捆绑；公意偏离；公投理论建构

中图分类号：D08

DOI：10.19504/j.cnki.issn1671-5365.2024.08.02

公民投票①亦称全民公投、全民公决，始终是民主研究关注的热点议题。在20世纪的100年时间里，世界范围内全国层面的公投从18次增长到了385次，增幅约20倍[1]。公民投票不但在西方发达国家日渐成熟，而且有向发展中国家蔓延的趋势。公投已然成为除代议制民主外，最为活跃的民主制度形式。但是，在公民投票高歌猛进的同时，民粹主义倾向日渐显现。例如，2016年乱象丛生的英国脱欧公投，留欧派一方面质疑脱欧派公投决议的合法性，另一方面又召集逾400万公民请愿，意图通过民粹手段举行二次公投来推翻脱欧公投决议。再如，在中国台湾地区，公投一度成为“造势”的工具。“台独”分子借助民粹工具任意曲解公民投票制度，刻意将直接民主范畴的公投与国际法层面的自决权混淆，打着“人民”“人民自决”等旗号来操纵公投，进而谋取“台独”，并虚构了分离运动所谓的合法性。民粹主义作为非建制化的思潮、实践，对制度具有解构、破坏功能，客观上干扰了公民投票制度的良性运行。因此，有必要对公民投票的民粹化问题进行探讨。

在公民投票的研究当中，对公投民粹化现象缺乏较为完整的归纳。甚至一些研究还会忽视公民投票中的民粹主义现象。例如，在涉及公投与司法权力的关系争论中，公投与行政、立法机关权力关系问题，以及公投与少数群体权利问题争论，既有观点往往将公民投票置换为人民主权，直接将人民主权作为研究对象讨论上述争议。似乎公投实践中出现的各种问题（包括民粹化），都应归结为公投乃至人民主权本身的问题。而且，研究多从经验层面揭示公投中存在的民粹主义现象，没有细致挖掘民粹主义如何歪曲公民投票，更没有发掘民粹主义在哪些具体问题上过度解读了公民投票②。那么，公民投票的民粹化呈现出何种面貌？民粹主义是如何歪曲公民投票的？民粹化的公投与非民粹化的公投存在哪些差异？有必要对这些问题作出较为详尽的回答。

同样，在民粹主义研究中，更多关涉宏观的国家体制类型中的民粹主义形态及其关联问题，如俄国民粹主义、拉美民粹主义以及欧美的左翼、右翼民粹主义的研究。但是，上述研究的重点，多是关注民粹主义的产生原因、民粹主义的地域性特征、民粹主义对制度架构的冲击、民粹主义的治理等问题。然而，以特定具体制度为起点，对民粹主义在不同具体制度（中观）中的呈现的归纳性研究，却并不多见。许多研究会涉及民粹主义在代议制度、政党制度中的具体样态的论述，但缺乏系统性的、归纳性的研究。很少有研究将民粹主义放置于某一项具体制度中，来审视并归纳其在该制度中的具体面向。就公民投票制度而言，民粹主义在公投制度中呈现出何种面貌？民粹主义对公投存在何种错误认知？其是如何盲目推崇公民投票，以及在哪些方面、哪些问题上存在过度推崇？民粹主义在实践中又是如何推行公民投票的？既有研究较少关注上述问题。

鉴于民粹主义研究与公民投票研究中的不足，本文尝试对公民投票的民粹化问题进行阐述，以揭示公民投票与民粹主义合流后，民粹主义在认知与实践层面，是如何扭曲公民投票的，并在此基础上提出具体建议。

一、公民投票民粹化的基本意涵

民粹主义是一个较为宽泛、复杂的概念，既有研究对民粹主义概念界定不一。穆德认为“民粹主义作为一种内核单薄的意识形态类型，总是有意识地将社会分裂为两个对立的集团，即‘纯粹的大众’与‘贪腐的精英’，强调政治生活应该是‘人民意志’的集中反映”[2]23。民粹主义表现为一种身份政治的思维。“人民”与“精英”的二元对立特征，塑造了“人民”地位的合法性与道德优越感。但在现实中，民粹主义的“人民”并不是作为整体意义上的人民概念，而是民粹主义者将其所代表的群体范畴进行美化、合法化塑造，在舆论话语中，将其代表的部分群体称之为“人民”，并且对其反对的精英等群体剥夺“人民”的身份。

（一）公民投票民粹化的概念

公民投票的民粹化，涉及对事物的评判标准建立在何处的问题，是从客观的、普遍的标准来审视评价，还是基于民众身份的解读。谭安奎将身份政治理解为对身份的优先考虑与政治判准[3]。本文的公民投票的民粹化，是一种基于大众身份的盲目推崇，身份优先的预设性评判，无视事物本身的优劣进行评判的思维。

当身份成为一种评判标准的时候，就会出现优先基于身份的判断，而这种判断并非基于公理、绩效等客观依据。这种优先考虑身份（无视客观标准）的思维，往往会使争议、对抗变成无解的僵局。

需要说明的是，本文的身份取向概念并非涉及种族、阶层、性别等层面，而是特指存在于公民投票中的大众与政治精英之中的身份取向问题。精英与大众的二元思维，始终是公投在内的直接民主研究的重要关切。

（二）公民投票民粹化的意涵

1. 无视绩效标准，盲目推崇民众参与

身份取向基于身份考虑（忽视了绩效等客观标准），并将其作为评判标准，在精英参与和大众参与的比较过程中，塑造大众参与的优先性、特殊性，而非将两者作为并行的、平等的参与形式。形如“只有公投式的全民参与，才是公意的真正体现”的观点，针对不同主体的参与形式，倾向于建构等级、优劣的评价次序。在不同议题中，只有适用于公投参与的议题，方可进行公投表决。在主权议题（非国际法范畴）、地方自治议题、财税议题等，不适用于公投形式，则不必刻意标榜人民主权，强行推崇公投。

2. 违背政治公理，忽视权责要求

在政治学中，也存在类似自然科学的公理，如“绝对的权力，导致绝对的腐败”“权责统一”等。公民投票作为政治制度的形式之一，也应当遵从普遍的政治规律。相反，当公民投票走向民粹主义，则违背了普遍的政治公理。其致力于扩大公民投票权力，且忽视民众决议背后的政治责任，并为此塑造大众参与的特殊性（免于公理约束）。走向民粹化的公民投票，在权力运行过程中，忽视了对自身权力和大众参与的必要约束。

3. 背离整体利益，偏袒“人民”身份

走向民粹主义的公民投票，偏袒“人民”（自诩为“人民”）的利益，背离了共同体价值与利益。公民投票制度建构的初衷，是基于共同体的价值与利益。民粹化的公投偏离了公投制度建构的初心，其并非专注于共同体的善，也不再关注群体与社会整体的互动关系，而是开始追求群体优先性、追求特权、排他性。大众参与开始走向身份优先、身份光环、行为纵容与过失包庇。大众参与越来越表现出对精英的排斥，开始盲目扩大多数的权利。“最初只是倡导平等和反歧视，继而要求承认差异性，最终是追求特权”[4]。对特权的追求，最终背离了共同体的价值与利益。

二、公民投票民粹化的图景呈现

公民投票的民粹化趋向表现在两个层面：一是理论认知层面的盲目推崇公投；二是实践层面的公投工具化。这两个层面相互交织，相互影响。直接民主理论并不强调直接参与形式相对于间接参与的优越性，而是试图通过对直接参与的推崇，来补充间接参与的不足，以实现公民全面的、多样化、系统化的参与；更不会将公民投票工具化，沦为实现其派系私利的政治工具，为其行为壮大声势。其对直接参与的推崇是理性的，而非盲目的。民粹化的公民投票，走向了其反面。

（一）公投的盲目推崇

公民投票的民粹化，一个面向是价值层面盲目推崇公投。这种推崇无视客观标准，并且有意忽略了公投本身的弊端问题，以及在公投作为制度、权力属性的同时，忽视了制度、权力本应遵守的普遍规范性问题。

1. 德性建构与德性标签

基于对“人民”的崇尚，民粹化的公投对“人民”和直接参与的呈现一种道德式的推崇。但这种推崇是建构的，缺乏客观标准。

德性的评判具有其客观标准。公民德性的评判，存在系统的、客观的衡量指标。依据亚里士多德对公民政治参与中的德性要求，包括节制、大度、公正和友爱的“中庸”式伦理层面的德性③。此外，德性要求还包括“明智”层面的政治判断能力。总之，德性问题应当是基于德性自身的标准体系，进行综合性的评判。民粹主义对“人民”与大众参与行为的德性标签，是建构的、赋予的，而非依据客观标准衡量的。

德性的形成源于民情的长期熏陶，来源于习惯的塑造与培育，需要后天长期培养。青年教育、立法引导在塑造与培育德性公民中扮演重要角色。亚里士多德认为，对“人民”德性的维系，不能忽略人口疆域、社会分工、贫富差距等客观条件。因此，德性是后天养成的，而非先天赋予的。

在美德问题上，公投制度及其实践不符合民粹化公投的认知。一方面，价值、利益冲突产生的社会撕裂。公民直接参与的动机多表现为狭隘的个人、派系利益，以及不同价值、意识形态间的冲突。罗尔斯认为，基于利益和价值观的投票，“都同样既不承认公民义务，也不尊重公共理性的限制”[5]233。价值偏好会影响个人判断，极端态度更易使个别问题凸显。价值偏好越极端的群体，会自动刺激自己对部分偏颇信息的处理，进而降低公民的能力[6]。另一方面，制度安排不利于社会分歧的调和。从公民投票的决策方式来看，其内部不存在相对复杂的制衡机制与协商机制，而是多数对少数进行非对称、非平衡的压迫④。与代议制民主比较，行政与议会，以及议会内部（上院与下院）的制衡机制，其不仅仅依赖于多数表决机制。与协商民主比较，协商民主中的商议、斡旋的决策形式，更有利于主体间的妥协、合作。相反，公投决议缺乏中间选项，易激发政治对立情绪，进而侵蚀审慎、妥协精神。民粹主义对公投参与公民德性存在美化倾向，但是涉及公投参与如何对公民德性进行建构，其制度保障存在诸多不足。

2. 制度美化与绩效无视

从理论层面上讲，民众直接参与的合法性是相对的，而非绝对的，直接参与的表决结果不应被赋予特殊地位[7]。这种道义上的优越性并非总是基于事实，而是建构的成分居多。从绩效层面来看，公民投票并未表现出理论家所阐述的高绩效。

彰显人民主权的谱系具有渐变性，存在以下几种类型。一是从纵向深度加大人民在决策权中的权重。例如从知情、咨询、辅助决策到主导决策过渡。二是横向扩大人民的权力类型。如将选择代表权拓展至决策权、执行权、监督权等。但是，在有限的时间、精力的条件下，主导事项越多，实际上意味着人民对重大事务的决策能力就越弱。正如克拉克认为，公民投票在议题权重的优先次序问题上，不能够准确反映人民的声音[7]。

公民投票的滥用会导致运行绩效不足，包括导致议会绩效降低和分割公民对选举民主的精力。其一，公民投票会干扰政务官的决策自由，影响代表的积极性。公民投票中的民意具有变动性，而政策需要相对稳定性，如果政治家失去自主性完全追随民意，导致政策失去持续性和弱化立法机关职能。此外，公民投票对议会的替代效应降低了代表的积极性，反过来增加了议会的政策失误率[8]。其二，公民投票会分散公民对选举投票的精力，并降低对选举的热情。在政治参与上，当直接民主达到“饱和”后，过度的参与会导致选民疏离选举投票[9]。换句话讲，人民的参与并不是线性发展，而是存在上升、瓶颈饱和与下降阶段。其三，没有足够证据证明公民投票可以有效动员社会边缘和政治冷漠群体，其更加鼓励较高受教育群体的参与，而这些参与的积极分子多具有精英色彩。公民投票的参与率并非如理论家所预期的那样，而是普遍低于代议制选举的参与率，参与率的不足，从侧面论证了公民政治冷漠现象的普遍性问题。

相反，代议制民主在权力委托、赋权方面具有绩效优势，赋权代表可以实现人民权力的最大化和最优化配置。其一，赋权中的权力行使与追责是一体的，人民并不必然因为赋权给代表而减损权力。权力的授予与监督实现了权力的“收”与“放”的结合，人民权力在“输出”的同时保持“控制”，保证代议制在人民意志下行动，并非人民权力的减损。其二，合理赋权可以实现资源的合理配置，实现整体利益的最大化。不同赋权的对象具有不同功能、特性，在衡量不同主体特性基础上的权力配置安排，保证代议制对权力高效地分工、配合，维护民主的同时保证民主绩效。此外，替换代理人是其问责的最重要手段，保障代理人对人民的忠诚与代议制的活力。因此，全民公投对代议制民主发挥的补充功能，“只有在代议制民主无法决策的情况下，才应通过直接民主方式进行决策”[10]。

3. 民众决议与担责缺失

权责统一原则应当是具有普遍性意义的准则，而不应基于身份差异实行双重标准。权责统一的观点在政治学、管理学等学科中存在大量论述。甚至传统社会中也涉及君主的权责问题，如君主的“罪己诏”。但是在公民投票中，人民并没有将权力赋予代议制机关，而是由人民直接行使权力。哈贝马斯认为，在公民投票中，人民承担其后果可以有利于其更好地践行直接民主的权力。但其所谈论的承担后果并非属于制度范畴。反观公民投票，多是关于对人民直接决策权力的倡导，涉及人民的责任的论述却凤毛麟角，似乎人民应当具有政治权力，而可以直接忽略政治责任⑤。公民投票理论一方面倡导直接掌握权力，另一方面却鲜有论述人民的政治责任。权责统一的原则、规范，在公民投票理论中变得失效。

在公投制度中践行权责统一，具有必要性与正当性。其一，民众追责的必要性。公投决议的超大规模及影响力，更有必要追责。公投是一种集体人民的决策，其规模覆盖整个国家、整个地区范围，规模要远大于协商民主、恳谈会等其他直接民主形式。超大规模与巨大影响力，需要提高参与民众的责任心与态度。其二，民众追责的理论正当性。权责统一原则同样适用于民众决策。卢梭的人民主权、公意中的“人民”，是一种抽象的概念，而非参与者的集合体。虽然公民投票的制度设计之初是彰显并践行人民主权，但公投仍然只是近似于人民主权，而非其本身，或者称之为众意的决议，而众意始终处于无限趋近于公意的过程中。因此，从理论与逻辑层面，追责民众并不等于追责人民本身。“人民机关化”的观点也在一定程度上也印证了人民责任的问题，认为当人民作为集体人格进行公民投票时，其自身具备了国家机关的属性，而机关属性的人民应当遵守权责一致原则。人民直接行使决策的权力，所以理应承担权力背后的政治责任，对决策失误的问责应当是法律意义上的制度安排。

权责错位的原因，可从几个方面进行论述。其一，权责理论往往局限于赋权、委托代理等理论范畴，问责往往是和授权相互联系的，依据权力的来源，谁授权，谁问责。一旦离开了委托代理理论范畴，权责一致的原则就少有人去补充、论述。其二，法律界定上的困难。人民并非具有统一的集体人格，在具体的政治实践中并不具有法律上的人格，因此公民投票缺乏事后追责的责任主体，也缺乏事后的惩罚制度规范。“就算结果表明这是一场偏失甚至错误的公决，公民也不会遭到惩处”[11]。其三，人民的变动性问题。“从来没有所有有资格的选民都参加选举，昨天投票的人不是今天或明天投票的人”[12]。其四，公民投票制度部分源于古代雅典的直接民主——公民大会制度。公民大会少有追责机制，公民往往对演说家、占卜者进行追责，而“忘记”了正是自己投的赞成票⑥。现代议会制度中，代表会因为失职、渎职以及决策失误被追责，公投却因盲目推崇而少见决策主体问责。

（二）公投的工具化

公民投票民粹化的另一个面向是实践中的公投工具化[13]问题。公投工具化与公投价值层面的盲目崇拜相对应，是将公投作为实现特定政治目的的手段加以利用，而无意专注于其自身价值的指向。

1. 公意标榜与派系造势

公民投票的工具化表现为公意标榜。公意标榜是将自己派系发起的“人民”决议，贴上“公意”的标签（不仅否认观点的多元性，甚至漠视公投的法治程序问题）。一种是合法公投。如对咨询性公投的公意标榜，意图超越咨询性质而对政府决议施压。另一种是非法公投。非法公投并不是严格意义上的公民投票，而是一种大众投票、“民间公投”[14]，或民意投票测验。如地方分离主义绕过中央政府的准许擅自发动的公投，是不具法律效力的民众投票活动。因此，通过“民间”投票行径，罔顾公投的非法性质肆意地向政府施压，其标榜公意本质上是一种自我美化的贴标签行为。

公意标榜，意味着其并非真正的公意。民粹化的公民投票，是一种假借“人民”的决议，是一种伪装的公意。民粹主义塑造“人民”在公投中的身份优越感，这种优越感不仅针对对方“精英”而言，同时也会针对宪法与法律。鉴于“人民”并非整体（共同体）意义上的人民，其对对方“精英”本能地排斥，招致其意志非整体意志，已经偏离了公意。在此基础上，刻意塑造“人民”与宪法法律之间的对立性，但其通过假借的“公意”来获得超越宪法、法律的优越性，则直接背离了公意。

公民投票的工具化表现为派系的造势。造势是指在舆论、话语上进行壮大自己派系的声势，进而意图获取博弈中的优势地位。除获取优势地位外，造势的另一个目的是迷惑对方，以假乱真，意图借助外在手段而非依靠事物自身的优劣来取胜。鉴于造势具有“成本小，获利大”的特征，公投往往沦为民粹主义者争相追逐的手段。

民粹主义将公民投票中的“人民”与“精英”区隔，意图在舆论、话语中占据主动，形成对政治派别在舆论、话语上的压制。在此逻辑下，借助公投造势的一方，要比不借助公投的一方，占据了政治上的优势。在不进行细致辨别的情况下，非借助公投的一方，又难以明晰滥用公投者的问题之所在，进而造成了面对“公意”时气势不足。

民粹化的公投需要激发普通民众的政治情绪，民粹主义者利用“人民vs精英”与公民投票的人民主权的相似性，混淆两者的边界，为其滥用公民投票提供了“合理”依据。由于民众对民主的朴素情感，以及对民主与民粹之间缺乏清晰的辨析能力，容易被民粹主义者的说辞引导，进而为其造势提供了“民众基础”。

总之，标榜公意与造势的行为，可以为政治派别骗取社会认同，而这种情感上的认同，会提升其在政治上的主动权。政治投机所带来的政治利益的诱惑，会激发不同政治派别对公民投票手段的滥用行为，以致滑向民粹主义的泥沼。

2. 议题捆绑与意涵混淆

逻辑上，民粹主义者只有将公投工具化，才可以更有效地增强自身合法性的迷惑力。论及公民投票的合法性，民粹主义者只是在舆论、话语中强调其合法性，但在实际的政治博弈过程中，其内心并未将公民投票作为人民主权的象征以示尊重，而是将其作为实现其目标的政治工具。

公投工具化的操作方式是将非正当议题与公投进行捆绑，形成“议题+公投”式的不同性质事物的联结。其试图建构如下逻辑：因为公投是合理的，那么通过公投进行的所有事项、议题都是合理的。其忽略的是，议题自身的非法性，并不能通过“议题+公投”的形式进行美化⑦。公投决议议题是有范围的，只能对特定范围内议题进行决议，而不能对正当范围外议题进行表决。如果超越了特定议题范围，公投并不能为特定议题决议提供合法性支持，相反，公投却因为与非法议题的捆绑走向了歧途，进而招致多方批评。

除议题捆绑外，民粹主义还刻意扩大公投工具的意涵，即为达到其目的甚至不惜对“工具”任意改动。对公投的歪曲表现在公投的适用范围与适用条件层面，在主权国家内部与国际法层面，公民投票表现为两种不同的制度类型，其制度运行所遵守的规则也是不同的。地方的分离，须经全体人民同意或中央政府批准[15]。但是，分离主义者对公投应用场域的混淆，刻意抹杀民主性公民投票与国际法自决权之间的界限。将原本适用于主权国家范围内的公投，忽视其发动条件、应用范围，刻意捏造为所谓的地方“独立”公投。在中国台湾地区，“台独分子”鼓动的“分离公投”，既不是民主性公投，亦非国际法自决权性质的公投，而是不伦不类的非法公民投票。

当然，议题捆绑与意涵混淆存在一定的交叉，民粹主义者将非正当议题与公投捆绑，也会存在公投意涵混淆、扩大的情形。但是，两者又有区分：民粹主义对议题捆绑的逻辑在于通过公投合法性过渡到议题决议合法性；而意涵扩大则试图通过混淆不同类型公投的边界，从中制造所谓的合法性。

三、理论与实践的双重侵扰——公民投票的民粹化隐忧

制度化是实现公意的重要环节，公意理论只有实现制度化才能从抽象的理论模型走向现实的制度实践。而公民投票的民粹化趋向，则直接背离了公民投票的制度建构进程，具体包括引发思想理论的混乱与制度实践的秩序紊乱。

（一）理论层面：公意偏离与理论解构

公民投票民粹化，一方面会造成公投偏离公意，另一方面则引发公投理论建构的混乱。

其一，是公投对公意的偏离。民粹主义基于“人民”与“精英”的对抗思维，构成了对人民本体认知、人民与精英关系以及民主制度等问题认知的歪曲化。而公民投票涉及人民直接参与，离不开普通民众与代议制精英的关系问题，同时涉及制度建构问题，为民粹主义思想的渗入提供了可乘之机。与此同时，公民投票中也会存在“维护人民利益、反对精英垄断政治”“倡导直接参与”等观点论断，与民粹主义的“纯洁的人民反对腐败的精英”、盲目推崇人民至上的观点存在诸多相似之处。两者之间虽然具有诸多差异之处，但其间的细微差异并不为普通民众所（甚至研究者）熟知，往往会将两者混淆，导致公投投票呈现出民粹主义倾向，进而偏离了公投的理论本源——公意理论。

其二，是阻滞公投理论的建构。民粹主义对公投的渗入，给公投理论建构加大了阻碍。公投制度实践与公意理论具有高度的契合性，即公意具有较高合法性，因此衍生于公意理论的公投，也具有较高的合法性。在涉及公投与司法、行政、立法机关权力关系问题，以及与少数群体权利问题争论时，许多研究往往将公投置换为人民主权，直接将人民主权作为研究对象讨论上述争议。但这里的问题是，对于民粹主义与公民投票理论的混淆，如果不加以辨析，易导致偏差性的理论认知：公投在实践中出现的各方面的问题，都应归结为人民主权本身；质疑民粹化的公民投票，或者质疑公投本身，就是反对人民主权。

总之，公民投票作为直接民主的制度形式之一，决定了公民投票的理论范畴，应当在人民主权理论范畴内，而非可以僭越人民主权理论，偏离甚至背离人民主权、公意。但是在实践过程中，公民投票会渗入诸多学说、观点，进而误导、歪曲公民投票的理论本义。民粹主义与公民投票的混淆，导致公民投票理论建构出现混乱。

（二）实践层面：权力越轨与制度紊乱

公民投票民粹化引发的实践层面的问题，表现为权力越轨导致的制度紊乱，包括多元的政治权力关系问题、权责一致问题以及公投权力违宪等问题。

第一，多元政治权力间关系问题。具体表现为公民投票引起不同国家机构之间权力关系的紊乱。仅从人民身份的价值优先考虑，去认为公投是最接近于人民主权的制度形式，代议制机关对公投的否决就是违背人民主权的反客为主行为。在此逻辑下，造成了议会、行政与司法等机构对公民投票制约的弱化。例如，虽然诸多观点支持对公民投票的司法审查，“公民投票也仅仅是一种特殊形态下的权力运作，它也应受宪法的制约”[16]。但是从政治实践来看，其结果并不理想。当人民表达其意志时，不论其表决议题的权重，人民总是集立法者、制宪者、修宪者于一身[17]123，法官在推翻公投结果上存在较大难度。相反，在立法与行政机关争夺公投发动权的权力划分中，还可能为公民投票权力的扩大提供机会。例如，与约束公民投票的发动权相反，一些观点认为应当扩大公投发动主体，主张通过赋予行政机关公投发动权来对立法机关构成牵制。该类观点认为当行政权与立法权僵持的时候，公民投票可以作为立法与行政机关冲突的裁决者。这种观点不利于弥合分歧⑧，赋予多个机关公民投票发动权可能造成公民投票的滥用，甚至加大公民投票的制度权重。对人民权力的高估，易造成制度失衡的新问题。

第二，权责关系问题。议会转移决策权并不总是基于对公投的认同心理，其中有转嫁责任的动机。议会在面临具有争议的议题时倾向于将议题抛给公民投票解决，而不管公民投票形式是否为解决争议的最优方式。集体的人民往往免于被问责，反过来助长人民发动公民投票的动机，造成权责缺失的恶性循环。议会与人民，均存在发动公民投票的动机，进而带来公民投票的滥用问题。因此，权责关系的混乱，会变更既有的权力运行轨迹，助长民粹主义者通过公投的杠杆撬动既有的政治权力秩序。因此，公投的权责关系混乱，最终会干扰既有的政治体系、架构的稳定。

第三，公投权力违宪问题。基于身份优先的思维，一些观点认为公民投票所代表的高合法性，投票的结果可以突破宪法、法律的约束。需要厘清的是，现代宪法的理论来源于民主主义，宪法及制度规范是维护民主的重要体现，宪法与“人民至上”在本质上是一致的。人民主权所针对的客体并非针对宪法及民主制度，而是针对传统的封建等级制贵族、君主等势力，而非针对现代民主的产物——民主宪法。因此，公民投票不得违宪，违背宪法就是违背民主本身。但是，实践过程却存在对上述问题的混淆，公民投票的违宪行为依然存在。

结语

公民投票制度的良性运行，需要消解公民投票中的民粹主义要素。一方面需要在理论层面正本溯源，追溯而非偏离于公意理论。另一方面需要在制度实践层面，持续建构并完善公民投票制度，实现权力内部逻辑自洽以及多元权力间的平衡稳定关系。

理论建构层面。公民投票理论的发展需要在如下几个方面进行理论发展和创新。其一，是公民投票的中观制度与宏观政治哲学间的关系问题。需要厘清公民投票在何种程度上依托人民主权理论，又在何种程度上使具体制度形式区别于抽象理论的问题，并进一步明晰公民投票与公意、众意之间的关联。公民投票的决议结果，并非人民的“最终”意愿[18]。适度调整公民投票的合法性高度，减少直接标榜“公意”的方式来造势与政策挟持。其二，是公民投票制度的制度边界及其适应问题。厘清公民投票与间接民主、其他直接民主制度的关系问题，包括地位、功能比较等。公民投票的简单多数票决形式，相对于代议制与协商民主等制度形式，其优势与不足是什么，需要进一步框定其适应的场域和运行边界，进而为具体情境中是否倡导公投提供客观的参照，缩减民粹主义活动的空间。

制度建构层面。公民投票制度建构应当遵循权责统一、权力制约、程序正义等原则。价值问题不得违背科学性问题，科学定理、公理为价值问题制定规范与边界，以此消解公民投票制度中的民粹主义要素。其一，对直接主体、关涉主体的相关方进行问责，可以通过限制公投权力、发动频率，或对同一议题多次公投的方式进行变相问责。同时要求，区分代议制机关和人民主体的担责问题，既不能造成问责缺失，又不能够产生问责不清、责任转嫁等问题。只有人民在直接掌握权力的同时，承担权力对应的政治责任，才能实现制度的逻辑自洽，为制度的良性运行提供配套的制度保障。其二，建构起对公民投票权力的多方位的制约。如厘清不同性质公民投票的合法性位阶，减少民粹主义者对公投的标榜公意的行为依据。在此基础上，建构公民投票权力与立法、行政与司法机关之间的权力制衡规范，完善公投决议的审查制度，防止民粹力量借助公投合法性干扰权力机关正常职能。通过制度规范，抑制公民投票中民粹主义的发展空间。