以高水平融杭接沪推动高质量城乡一体化的路径研究

摘 要：2004年，时任浙江省委书记的习近平同志主持制定了《浙江省统筹城乡发展推进城乡一体化纲要》，《纲要》明确了全省统筹城乡发展的目标、六大任务和七项举措。《纲要》实施20年来，浙江城乡发展取得了显著的发展成效。而镇一级党委、政府作为联系群众的关键一环，肩负着众多顶层设计最后落实的使命，浙江高质量城乡统筹发展20年的成功，很重要的因素在于基层镇一级党委、政府的高效落实。本文以大都市毗邻区的海宁市许村镇、长安镇组成的杭海新区为例，立足分析新区如何联动式融入杭州、上海两大都市圈做法，研究未来如何坚持规划共绘一幅图、基础设施一张网、产业融合一齐进、公共服务一联通、风貌共守一根线、文化共建一家亲等视角出发，构建以融入都市圈、来实现自身区域统筹城乡发展水平新飞跃的路径。

关键词：统筹城乡发展20周年；融杭接沪；城乡一体化

中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：１００９ — ２２３４（２０24）12 — ００８３ — ０5

一、引言

2004年，时任浙江省委书记的习近平同志主持制定了《浙江省统筹城乡发展推进城乡一体化纲要》，《纲要》明确了要统筹城乡产业发展、社会事业发展、基础设施建设、劳动就业和社会保障、生态环境建设和统筹区域经济社会发展等六大统筹工作全面展开，浙江成为全国最早发布和实施城乡一体化纲要的省份。“八八战略”中对“进一步发挥浙江的城乡协调发展优势，加快推进城乡一体化”［1］也有明确要求。《纲要》实施20年来，浙江区域发展更加协调，工农差别也不断缩小，逐渐呈现城乡互补、协调发展和共同繁荣的新局面，为当前奋力谱写中国式现代化的浙江篇章打下了良好基础。

统筹城乡发展推进城乡一体化，强调政府的宏观统筹作用，要求对城乡发展进行整体规划和协调，以促进各类资源要素在城乡之间的一体化合理配置和优化。过去，浙江各地在这方面的成功，主要是全方位落实《浙江省统筹城乡发展推进城乡一体化纲要》的结果，是将城乡经济社会作为一个整体来统一筹划，把促进城市建设发展与加快农村建设发展结合起来，把推动经济增长与加快社会发展、环境建设结合起来，把发达地区加快发展与欠发达地区跨越式发展结合起来，打破城乡二元结构。而镇一级党委、政府，作为联系群众的关键一环，肩负着众多顶层设计最后落实的使命，政策出台后，如果不打通顶层设计与基层落实的“最后一公里”，群众也难以真正享受到政策出台带来的“红利”。而20年来浙江能通过高质量的城乡统筹发展推进城乡一体化，很重要的因素在于基层镇一级党委、政府的高效落实。而面对新的发展形势，必须持续从2004年《纲要》中汲取力量，结合当前城乡统筹发展方面的新特点、新趋势，高水平推进好城乡一体化，其中一个主攻的方向是如何继续发挥镇一级党委、政府作用的问题。

学界围绕统筹城乡发展和城乡融合、城乡一体化，开展了大量调查研究。特别是最新的学术成果，也是富有成效，张震宇（2024）分析在新质生产力赋能统筹城乡发展过程中，认为必须协同资源配置、加快产业升级、统筹人才培育等［2］，还要把工业和农业、城市和乡村作为一个整体谋划，推进城乡功能统筹，加快产业融合、要素融合、社会融合等。夏岩磊（2024）梳理提炼了制度、技术、合作创新为内容的“三维度创新”，提出要加强协同、集聚、合作机制，提升跨省域层面上的城乡统筹发展程度［3］。孙晓瞳（2024）认为新发展格局下城乡统筹发展关系改革着力点，应放在城乡要素配置的供需动态均衡上［4］。赵普兵（2024）通过对技术、资源、政策等占据“结构洞”位置的分析，认为这是推动城乡要素统筹有序跨界配置的关键［5］。

通过对文献分析发现，当前已有的研究，取得较大成就和积累了丰富的经验，但更多聚焦于走在全国前列的地区如成都、重庆、江苏、浙江等省域或者如嘉兴、昆山、义乌等地市一级、发达县市区一级的研究，聚焦镇一级的研究相对较少，而镇一级却是抓政策落实“最后一公里”的关键。同时，已有研究更多聚焦区域自身，通过统筹城乡发展推进城乡一体化的情况，但从融入都市圈的视角，来对毗邻地区进行的理论思考、研究分析还不多。因此，本研究以海宁市许村镇、长安镇组成的杭海新区为例，分析两镇如何在《浙江省统筹城乡发展推进城乡一体化纲要》指引下，充分利用杭州、上海两大都市圈增长极带来的溢出效应，通过发挥规划引领作用、深化战略合作优势、推进重大项目建设、开展民生领域合作等，自身实现统筹城乡的跨越式发展、加速推进城乡一体化的演进路径和特征。并通过深入探索政策、要素、环境等对其的影响方式、成效、规律等，系统分析如何以融入都市圈，加快消除城乡之间、区域之间由于行政壁垒产生的“边界效应”， 强化于毗邻大都市的“共生效应”，来高效提升城乡一体化发展水平的典型做法，对党委、政府打造未来更多统筹城乡发展的高质量镇域新增长点，推动双向融合发展，形成互促互进的新格局极具有借鉴意义。

二、以融入都市圈推动高水平城乡一体化的机理

融杭接沪，实则是融入都市圈一体化的过程。在都市圈建设进程中，毗邻区发展是重大理论问题，有助于研究深化完善细分领域的理论，能更好补充融入都市圈背景下城乡一体化细分领域的理论问题。

（一）都市圈一体化的高渗透性构建起了高水平城乡一体化的着力点

增长极理论认为，当城市、特别是中心城市聚集到一定阶段后才逐渐显示出向外扩散。因此，都市圈一体化是一个非常复杂、受各种因素影响的进程，虽然其主轴表现为产业结构调整和产业演进，但也伴随产生了劳动力不断从农业转移到工业、从农村转移到城市，更高质量进行产业分工、就业群体空间地域布局等结果。依据生产网络理论［6］，资源重组、产业空间重构形成网络化生产组织结构，推动了都市圈产业横向、纵向一体化，才能充分发挥溢出效应。合作博弈理论中，认为都市圈协同发展是一个“博弈—协同—突变”的非线性螺旋上升过程［7］，客观上给了毗邻区域发展弯道超车的机会。

（二）都市圈一体化的高融合性产生起了高水平城乡一体化的关键点

关于都市圈、城乡“两个一体化”，因为其高融合性，有的研究围绕选取多项经济社会发展的相关指标，构建测度体系进行分析。有的研究则聚焦某一关键领域进行分析，围绕国土空间规划制度的研究，要求通过央地、区域的空间统筹，才可有望解决基础设施重复建设、市场分割等问题［8］。协同创新的研究认为，融入都市圈推进城乡一体化，必须要让知识、技术、人才、资金等要素充分释放，科技创新是核心驱动［9］。

（三）都市圈一体化的高互动性倒逼了高水平城乡一体化紧迫性

依据区域协调发展的战略研究，要以网络嵌入与互联为前置条件、优化要素空间配置结构为目的、功能互补协同为核心动力，才能实现都市圈价值的传递、增值［10］。根据世界发达国家的经济社会空间看，多以大都市圈、大城市群为代表的区域一体化模式。中国自20世纪80年代开始，我国区域间长期竞争的“非一体化”现象突出。京津冀、粤港澳、长三角等一体化发展纲要相继出台，体现了国内对都市圈、城市群的日益重视和紧迫性。而当前因受制于空间、能源等要素制约，大城市、市县一级都出现了瓶颈问题，通过打造都市圈一体化带来“开放红利”“产业红利”“制度红利”，更好实现在新常态下的高质量发展。

（四）都市圈一体化的高泛性加速了高水平城乡一体化系统性

多层级治理理论则提倡用网络思维和多边治理模式推动都市圈一体化，难度在于“政府力—市场力—社会力”如何形成合力［11］，以融入都市圈推进一体化，必须高水平构建起多维合作的立体矩阵。因此要从合作机制更高效率、要素流动耦合更高水平、生态体系更高质量入手，围绕都市圈一体化效能，摒弃“城乡对立、城乡分割”的习惯性思维，去除“就城论城、就乡论乡”的单一性思维，政、企、社三方合力解决产业、人才、医疗、教育、体育等领域城乡发展不平衡的问题，这也是共同富裕的要求，真正推动城乡一体化在空间结构、基础设施、生态、公共服务、经济上的全面一体化。

三、海宁市杭海新区下辖镇20年融杭接沪工作开展情况

海宁市杭海新区所在区域的两镇，充分发挥西接临平、下沙，南邻萧山、钱塘的区位优势和距离上海1小时通勤圈的优势，2004年以来，大力实施融杭接沪战略，全面融入杭州、主动接轨上海，始终坚持一张蓝图绘到底、一任接着一任干，取得了显著的成效，归纳起来可以分为5个阶段：

第一阶段：探索起步阶段（2004年-2005年），主动融入《杭州市城市总体规划（2001-2020年）》，呼应杭州城市东扩战略，加快下沙开发区的连接道路的建设和通车，在前期将位于下沙交界处的农发区的3000亩土地使用权转让给下沙开发区下属的北方公司后，加紧互动合作交流，开启了海宁对接杭州的新篇章。

第二阶段：全面合作阶段（2006年-2011年），2006年主动响应杭州“决战东部”战略决策，5月成立了临杭新区，2007年4月又规划了连杭经济区（包括长安镇、许村镇、农发区和临杭新区），功能定位为“杭州都市区经济圈的重要节点，海宁接轨杭州、融入长三角的桥头堡，海宁西部综合新城”。2007年6月浙江财经大学东方学院整体搬迁落户长安镇。2009年5月连通许村镇与余杭区临平的人民大道建成通车。2011年1月位于长安镇的海宁市第三人民医院增挂“浙江省人民医院海宁医院”牌子。

第三阶段：持续推进阶段（2012年-2016年），2012年2月明确在连杭经济区党工委、管委会的统一领导下，整合长安镇、高新技术产业园区党政机构，实行“区镇合一、以区带镇”的领导体制，与许村镇形成两个主体、竞合发展的格局。2016年9月10日浙江大学国际联合学院（海宁国际校区）正式开学。同年9月29日，海宁市与余杭区签订区域战略合作开发协议，将在许村镇与余杭临平新城接壤的2200亩土地空间内进行共同开发。

第四阶段：重大深化阶段（2017年-2020年），2017年启动编制《长安许村“一体化”融杭发展规划》，谋划以海宁西站枢纽为核心，将高铁新区打造成为杭州湾“湾东新区”，谋求杭海同城化。同年1月3日，海宁历史上投资规模最大的交通基础设施项目——杭海城际铁路正式开工建设，穿过两镇全境。与上海证券交易所签订了《战略合作备忘录》，给两镇企业发展赋能。2018年杭海新区写入了《省大都市区建设行动计划》（浙委发〔2018〕78号），包括长安、许村约205平方公里。2019年海宁市委常委会会议在许村镇召开、专题研究杭海新区未来发展。2020年开展了新一轮与钱塘新区、余杭区的战略合作。

第五阶段：提升发展阶段（2021年-2023年），以城市的姿态融入沪杭两大都市区，全域纳入虹桥国际开放枢纽南向拓展带。在长安镇成立钱塘国际新城指挥部，CBD先行区块开工，百里钱塘综合整治提升工程（盐仓段）启动。许村镇内的杭海国际数字贸易新城开园，举办数字新浙商峰会。贯穿许村镇、长安镇的杭海城际铁路正式建成通车运营，沪杭城际、下沙至长安线、杭海城铁西延3个项目列入国家长三角多层次轨交规划。沪杭高速许村段改建，持续办好世界花园大会等活动。推进现代服务业与先进制造业融合发展，统筹抓好奥特莱斯综合购物体扩建、楼宇经济发展、龙头企业培育等。

四、融杭接沪推动高质量城乡一体化的经验启示

按照《浙江省统筹城乡发展推进城乡一体化纲要》要求，杭海新区下辖的许村镇、长安镇，经过20年的统筹整合、主动融入沪杭都市圈，并进行内部机制的大胆创新，形成了“不是杭州，就在杭州”“上海气息，上海元素”“省会配套，镇级成本”优势，实现了新区、两镇自身高质量城乡一体化。具体有效经验有以下几个方面：

（一）战略一体化是关键，形成好发展利益的趋同

杭海新区通过主动促进当时的余杭区、钱塘新区与海宁市高层的对接协同、区域规划协同、重大战略项目协同三方面关键因素，形成顺通高效、及时有效、富有融入发展韧性度和持续性的健全机制。围绕大都市区建设，将“海宁需要沪杭、沪杭也需要海宁”已上升为双方的共识。经历了十几年的磨合发展，内部合作机制不断提升，并结合实际在战略合作方面不断实现新的突破。从余杭看，通过合作共同推进《临平区域协同发展研究》《大临平地区2049战略规划——运河二通道两侧空间规划协调策略研究》等课题，明确了区域共同体概念，强调余杭与周边区域特别是海宁的相依相融发展。从下沙看，体制调整后建立杭州大江东产业集聚区（杭州经济技术开发区），当时面临申报国家级新区需要，体量与能级亟待进一步提升，也迫切需要临近区域提供空间和产业的协同。从上海看，杭海新区全域纳入了虹桥国际开放枢纽南向拓展带。

（二）能级一体化是重点，承接好都市功能外溢的机遇

通过加快创新发展融合、产业结构融合、城建设施融合等，通过与在沪、在杭资源深度合作过程中的高频牵引及耦合互促，打造系统化、集成化的要素流动、创新协同、产业协作、交通互联、城貌一致的区域性节点。特别是在2010年上海世博会、2016年杭州G20峰会后，中心城区已经进入功能提升外溢、结构优化重组的新阶段，非核心功能的外迁成为大都市圈更新的内生动力。这期间，宝武集团浙江总部、娃哈哈、西子电梯等大量在沪在杭高新技术企业纷纷通过杭海新区的招商，成功落户，加速了新区传统产业的迭代升级和新兴产业的发展壮大。同时，交通作为大城市功能外溢任务的主要助力，交通配套到哪里，城市功能就外溢到哪里，东湖高架连接线建成，连接道路与杭州下沙无差别贯通更名，2021年开通运行的杭海城际铁路接入临平1号线，下沙地铁延伸连接城际铁路长安镇站也已开展前期工作，在可预见的未来，都市圈中心的商业、教育、居住、产业等功能因子将沿着轨道交通向新区蔓延。杭海新区两大中心点——许村新城、长安临杭新城，与毗邻的临平区、下沙的城市风貌达到无差别化。

（三）服务一体化是基础，锚定好高品质的功能标准

聚焦与沪杭营商环境无差别化、环境治理无差别化和医疗、教育、文化等民生保障无差别化三方面的目标，变革推进各项工作，形成推动公共服务“内生+外承”高品质特征的路径和方式。为加快营商环境无差别化，成立杭海新区政务服务中心，市级窗口全面进驻，电信通讯与杭市话同城计费，从杭接入自来水、天然气，从上海引入三产服务业。为加快环境治理无差别化，推进城镇有机更新、“公寓房+”农村搬迁重塑，开展水、大气等环境综合治理。为加快民生保障无差别化，与省城三甲医院合作办医，为全省“双下沉、两提升”示范点，引进在杭高校、在沪养老机构，建设杭文化书院、图书馆等。

五、融入都市圈过程中毗邻区面临的发展短板

（一）阻碍区域协同的藩篱客观存在

都市圈经济强调的是总体协调发展、产业梯度合理，要素流动便捷，但现实中由于行政区划的不同，协同难度很大。特别是因行政层级差距大，无论是上海、杭州，还是同为县（市、区）的余杭区、临平区、杭州经济技术开发区、钱塘区，行政层级也高于海宁，海宁杭海新区下辖的许村镇、长安镇，因层级更低，行政壁垒远未打破，导致区域协调协同难以高效。

（二）区域协同发展中虹吸效应仍大于溢出效应

作为大都市圈“极点”的上海、杭州，溢出效应与虹吸效应同时存在，但在都市区发展未成熟之前，虹吸效应远远大于溢出效应。中心城区作为“极点”，虽然首位度较高，但尚未形成适应区域性经济整体发展的核心辐射力，却能凭借国际大都市、省会的优势汇聚了各方资源，吸引了周边人才、资本、技术等高端要素源源不断涌入。同时，上海、杭州对产业和人口的高要求，使溢出到杭海新区中的许村、长安两镇的人口和企业项目质量远低于预期。

（三）发展主体在区域协同发展中同质化竞争激烈

接轨沪杭都市圈并非一家的目标，周边桐乡、德清、安吉、诸暨、柯桥、上虞等一批杭州周边城市的乡镇，都在积极融入杭州、对接上海，对都市圈资源外溢的争夺战越发激烈。此外，各地发展竞争，形成的隐性或显性的行政壁垒阻碍了区域间开放，区域经济也受行政关系影响和冲击，区域一体化的公共品的规模供给不足，地方政府的职能还未完全适应一体化发展。

六、未来大都市毗邻区域推动高质量城乡一体化的路径研究

一体化是路径、高质量是目标。海宁市杭海新区以高水平融杭接沪，构建起了以融入都市圈、来实现自身城乡一体化水平飞跃的同时，也为大都市利用毗邻区域，扩展自身发展的空间提供了有力支持，更是对各地党委、政府在未来用好统筹城乡发展20年的经验，打造更多高质量城乡一体化的新增长极提供了借鉴。

（一）规划共绘一幅图是未来发展的核心

要深入研究和及时把握当地所处的大区域、大格局的重大战略部署和重要工作动态，主动融入长三角一体化规划和上海、杭州市域总体规划等，及时把握这些区域的总体规划、生产力布局规划、专项规划和重点开发区块的控制性详细规划、城市设计等。主动加强与大都市圈的上门对接沟通，谋求国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等“多规合一”，同时要切实维护规划的严肃性和稳定性，确保刚性执行。要继续推进好跨区域的开发合作，增强互访互信，建立主要领导每年定期会商机制和平时信息通报制度，及时协调解决工作中遇到的重大问题。

（二）基础设施一张网是未来发展的重点

加快交通和基础设施互联互通，要科学规划、有力争取、有序建设，谋划建设好融杭入沪的快速路网，加快改善杭海新区下辖两个镇区与嘉绍高速、杭浦高速、高铁西站等交通枢纽站点的连接，探索采用立交、快速路等，提升出行效率。致力轨道交通优化，以杭海城际铁路为主线，主动对接融入都市圈城市综合交通专项规划，着力点是织密杭海新区下辖镇区至大都市的机场、重点开发区域、组团的网络，实现成片、成网、提速，同时要考虑智能轨道、公交接驳或其他方式接驳，以实现效应的最大化。

（三）产业融合一齐进是未来发展的关键

由于行政体制的制约，目前杭海新区要承接上海、杭州溢出的优质产业和优秀企业同时，大量落后产能也被挤压进来。因此必须保持定力、有保有压加强产业协同。新区一级要加强与县、市招商主管部门的对接，强化招商选资和招才引智，按照与产业协同的要求，严格产业准入，大力引进国内大城市、国外的先进制造业企业和现代服务业企业，自身也要加快“退二优二”“退二进三”，“腾笼换鸟”腾出发展空间，重点发展先进制造业和生产性服务业，大力发展现代服务业、总部经济，打造CBD。要构建高层次的人才生态体系，大力引进国际高端创业创新团队和海外高层次人才。

（四）公共服务一联通是未来发展的基础

在“赋权”“下沉”“增效”上下功夫，跳出镇级思维定势，市一级层面要推动行政服务、行政管理机构下沉，工作重心下移、工作人员下派、服务事项到底。同时要积极探索新区及下辖镇，与大都市实行行政审批服务事项的“跨城通办”，在教育、医疗、社保、行政审批等方面，创造高标准的便利服务环境。要以公共交通对接为突破口，实现公交体系无缝对接，特别是在繁荣夜经济方面，鼓励商家延长营业时间，完善一体化夜间公共服务。

（五）风貌共守一根线是未来发展的焦点

借鉴国际先进城市发展经验，全面提高城镇设计和建设水平，规划时充分预留未来发展的功能空间，编制实施城镇公共标识系统建设规划。要提升新区内镇域的配套，加速产城融合发展，推动从单一的生产型经济向综合型经济转型。连接大都市的道路要对接大都市建设的标准，围绕“绿化”“洁化”“美化”“序化”做好重点入口、重点窗口、重点道路的完善提升，达到视觉上的无差别。要不断提升管理的都市化、国际化、智慧化水平，综合运用互联网、云计算、大数据等现代信息技术，加快建设以城镇管理、公共交通、公共安全、生态环保等为重点的“智慧平台”。

（六）文化共建一家亲是未来发展的焦点

文化是城市的灵魂，是跨越时空的交流力量，要充分发挥杭州对海宁历史上特别是许村镇、长安镇的认同感，激活史前文化、挖掘吴越文化、推广“灯文化”“潮文化”“名人文化”“运河文化”等特色文化。如与杭州方面，据史书记载，从隨开皇九年（589）废海宁郡、置杭州，并将盐官县属杭州后，一直到建国前，约1300年时间海宁都归杭州管辖。公元1138年，南宋定都临安（杭州），大批中原移民随之南迁，在京城周边地区定居从业，海宁也接收了大量移民。地区间的文化交流在历史上源远流长，特别是杭州和海宁许村镇、长安镇的文化交流、学术研讨、婚嫁迎娶等来往更加密切。接续两地的历史文脉，通过以文融城、以文兴镇，持续赋能推进更高质量的城乡一体化。

〔参 考 文 献〕

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［3］夏岩磊. “三维度创新”驱动区域城乡深度融合的机制与路径——一个基于安徽视角的分析框架 ［J］.农村经济与科技， 2024， 35 （01）： 118-121.

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［6］张正博.全球生产网络理论发展过程与发展态势分析［J］.经济研究导刊，2010（30）：5-6.

［7］方创琳.京津冀城市群协同发展的理论基础与规律性分析［J］.地理科学进展，2017，36（01）：15-24.

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［12］何红光，李雅君，戴振阳，等. 要素流动对城乡融合发展的影响研究——以长三角地区为例 ［J］. 农业经济与管理， 2024（01）： 76-88.

［13］刘志彪，陈柳.长三角区域一体化发展的示范价值与动力机制［J］.改革，2018（12）：65-71.

［14］Gottman J. Megalopolis Or the urbanization of the Northeastern Seaboard［J］．Economic Geography，

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〔责任编辑：孙玉婷〕