湖南乡村文旅产业高质量发展政策的区域差异研究

[摘 要]政策是乡村文旅产业高质量发展的重要驱动因素，直接反映了地方政府对乡村文旅产业高质量发展的重视程度和实际推进情况。文章以“政策工具-政策力度-政策目标”三维分析框架为基础，采用内容分析法，对湖南省14个市（州）的乡村文旅产业高质量发展政策文本进行量化分析，旨在揭示湖南省乡村文旅产业高质量发展政策的区域差异。研究发现，湖南省乡村文旅产业高质量发展政策工具应用存在显著区域差异且普遍不够重视政府采购政策、政策力度总体偏低且区域不均衡以及政策目标注意力两极分化严重且存在多地对生态保护目标创新发展目标重视不够等问题。因此，建议推动应用多种政策工具、提升中低政策力度地区政策主体层级及政策类型的权威性以及强化中共中央、国务院和湖南省委、省政府精神融入政策目标体系。

[关键词]乡村文旅产业;高质量发展;政策量化;三维分析框架;区域差异

[中图分类号] F592.3 [文献标识码] A [文章编号] 1674-3784（2024）11-0001-16

0 引言

自党的十九大报告提出“高质量发展”的要求以来，湖南省先后出台了一系列政策措施促进乡村文旅产业高质量发展，如《湖南省“十四五”文化和旅游发展规划》《湖南省“十四五”旅游业发展规划》《关于加快建设世界旅游目的地的意见》等，这些政策均强调提升乡村旅游发展质量和提质乡村旅游，助推乡村振兴。然而，如何实现湖南各市（州）乡村文旅产业的高质量发展，仍是当前亟待解决的重要课题。

乡村文旅产业高质量发展是指以新发展理念为指导思想，以绿色发展、品牌建设为引领，以创新为驱动，实现生态效益、经济效益和社会效益统一的一种发展模式。目前，学界专门针对乡村文旅产业高质量发展的政策研究相对较少， 主要集中从市场和政府两个主体视角探究文旅产业的相关发展[1-2]。从市场主体的视角来看，已有研究主要聚焦文旅产业融合发展、文旅产业竞争力评价[3-4]以及文旅产业发展模式[5-6]等方面。从政府主体的视角来看，已有研究主要聚焦文旅产业政策的变迁、评价与选择[7]32，[8]，[9]53，文旅融合政策的演进与选择[10-12]，乡村旅游政策评价、选择与效果[13-15]等方面。总的来说，已有研究为乡村文旅产业高质量发展研究提供了借鉴，但仍然存在一定的研究缺陷。首先，缺乏以乡村文旅产业发展为研究对象的成果。乡村旅游产业不同于乡村文旅产业，文旅产业政策不同于乡村文旅产业政策，当放大研究对象的范围时，研究结论会产生偏差。其次，缺乏构建乡村文旅产业高质量发展政策的立体式分析框架，而政策的科学分析需要从整体视角出发，厘清政策目标、强度、结构和内容之间的关联性，进而有利于政策评估和优化[16]。最后，少有对乡村文旅产业政策量化评价的研究，而量化评价能增强评价的准确性。

本研究以湖南各市（州）乡村文旅产业高质量发展政策区域差异为研究对象，以“政策工具-政策力度-政策目标”三维分析框架为基础，筛选湖南各市（州）乡村文旅产业高质量发展相关政策内容，试图回答以下几个问题：（1）湖南各市（州）乡村文旅产业高质量发展政策工具结构是怎样的，存在什么样的区域差异;（2）湖南各市（州）乡村文旅产业高质量发展政策的力度如何，各市（州）存在什么优势和不足;（3）湖南各市（州）乡村文旅产业高质量发展的政策目标有哪些，呈现什么样的特征。通过对上述问题的探讨，为湖南各市（州）乡村文旅产业高质量发展政策的优化提供建议。

1 研究设计

1.1 理论基础

注意力理论源于心理学，是决策行为的重要理论基础。诺贝尔经济学奖获得者赫伯特·西蒙在1947年将注意力定义为管理者选择性关注某些信息并忽略其他信息的过程[17]。布莱恩·琼斯指出，当公共政策机构的注意力发生变化时，决策行为也会随之调整[17]118。基于有限理性决策者的注意力理论，已得到广泛应用，为政府决策行为研究提供了新视野。注意力理论应用到政策文本分析中，强调如何理解政策制定者在政策议程中关注的问题和主题。通过分析这些关注点，可以揭示政策议程的形成和调整过程。尽管乡村文旅产业发展迅速，相关政策频繁出台，但基于注意力分配理论的研究仍不足。因此，本研究基于注意力理论分析湖南乡村文旅产业高质量发展政策文本，以丰富该领域的研究成果。

1.2 研究框架

“政策工具-政策力度-政策目标”三维分析框架[19]135 是政策研究中的经典结构，具有清晰化、逻辑强及结构化等优点[7]28，[12]33。本研究以此框架演绎湖南乡村文旅产业高质量发展区域政策的行为逻辑（图1）。

1.2.1 政策工具-X 维度

政策工具是由政府掌握、运用并达成政策目标的手段和措施[20]52，其实质是为影响某些领域而设计的制度规则的不同组合[21]。在文旅产业发展政策的相关研究领域中，研究人员通常采用Rothwell的政策工具理论，将文旅产业发展政策划分为供给型、环境型和需求型3种类别[22]。本研究也将乡村文旅产业高质量发展政策工具划分为供给型、环境型和需求型3种类别。具体而言，供给型政策工具是指政府在资金、人才和技术等方面为乡村文旅产业高质量发展提供支持;环境型政策工具是指政府通过目标规划、法规管制、金融支持等，为乡村文旅产业高质量发展提供宏观环境;需求型政策工具是指政府通过市场培育、政府采购、社会参与和消费引导等方式激发乡村文旅产业高质量发展的潜力（表1）。总而言之，供给型政策工具和需求型政策工具对乡村文旅产业高质量发展发挥着直接推动或拉动的作用，而环境型政策工具起间接性的影响作用[20]53。

1.2.2 政策力度-Y 维度

政策力度是指政府在实施某项政策时所表现出的执行强度和决心，一定程度上体现了其权威性。它衡量的是政策实施过程中的实际操作和执行效果，而不仅仅是政策条文的规定。一般来讲，政策颁布机构的级别越高，政策的实施力度就越大[19]136，[23]5，该项政策也就越受重视[24]。通过政策力度这一维度对乡村文旅产业高质量发展政策进行评价，可以量化政策颁布主体的层级，评估政府对乡村文旅产业高质量发展的重视程度。本研究借鉴彭纪生等[19]136、张国兴等[23]5、黄锐等[7]30 学者的政策量化研究成果，依据行政权力等级、参与部门数量及政策类型进行交叉分层，对地方政府颁布的乡村文旅产业高质量发展政策力度进行评分，评分标准为1-6分，分数越高代表政策力度越强（表2）。

1.2.3 政策目标-Z 维度

政策目标是指政府在制定和实施政策时所希望实现的具体结果或目的[25]。本研究将政策目标作为研究的Z 维度。乡村文旅产业作为一种关联带动性强的新型产业形态，兼具经济、社会、文化和生态功能。高质量发展是创新驱动和品牌实力的发展。因此，本研究将乡村文旅产业高质量发展政策目标归纳为经济发展目标、文化繁荣目标、生态保护目标、社会发展目标、品牌建设目标、创新发展目标（表3）。这些目标既由乡村文旅产业高质量发展的终极目标———经济效益、社会效益、生态效益的统一派生而来，也贯彻了创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。此外，它们反映了针对发展问题的解决方案，而这些方案可以被视为实现高质量发展的基础。

1.3 研究方法

本研究采用内容分析法对湖南乡村文旅产业高质量发展区域政策进行编码分类和统计分析，分析软件选用Nvivo 11.0。内容分析法具有系统性、客观性、定量性和可重复性等特点。其核心是通过统计方法将定性的内容数据转化为定量的数据，便于进行系统分析。这种将定量和定性分析相结合的研究方法在一定程度上可以克服传统定性研究中相对主观和可复制性较差的问题，帮助研究者深入理解各种形式的内容及其背后的意义。本研究筛选出部分地方与乡村文旅产业高质量发展政策相关的内容进行初始编码，并进一步根据政策内容主题对预设编码进行调整，从而完善框架结构，量化政策文本内容。

鉴于目前湖南省地方政府较少针对乡村文旅产业高质量发展出台专门性的政策文件，更多是包含在文旅产业高质量发展、乡村旅游发展和生态文化旅游产业高质量发展等较高或相似一级概念的政策文件中，如《娄底市“十四五”文化和旅游发展规划》《衡阳市乡村旅游管理办法》《怀化市促进生态文化旅游产业高质量发展奖励办法》等。因此，本研究通过两位研究人员分别对收集到的涉及乡村文旅产业高质量发展的政策文件内容进行人工检索和识别，提取其中涉及乡村文旅产业高质量发展的政策内容并进行编码。编码规则为“地级市-政策号-章节号-条款号”，对不一致的内容交由专家审核确定。因此，将政策内容和乡村文旅产业高质量发展进行匹配（表4）。

1.4 数据概况

本研究按照公开、权威和相关3个原则检索政策文本。政策文件检索主要在“北大法宝”数据库，同时从湖南省14个市（州）政府官网补充检索可能遗漏的政策。检索标准如下：（1）发文单位为地方机关，包括市（州）委、市（州）政府，市（州）人大，市（州）直单位;（2）时间跨度为2017-2023年，因为2017年是党在十九大报告中首次提出“高质量发展”的重大论断，中国经济社会全面转向高质量发展阶段，而乡村文旅产业亦是如此;（3）政策内容与乡村文旅主题高度直接相关，剔除不符合本研究重点的政策文本，如名单公布、培训班通知和会议召开等;（4）政策形式主要选择通知、意见和规划等正式文件，不计入复函与批复等非正式文件。经反复阅读和查缺补漏，最终筛选出95份湖南省14个市（州）的政策文件。

2 湖南乡村文旅产业高质量发展政策区域差异文本分析

2.1 政策工具维度分析

将湖南省内14市（州）乡村文旅产业高质量发展政策编码完成的472条内容分析单元按照所表达政策内容的不同，分到政策工具的4个类型中（表5）。

2.1.1 从政策工具编码总量考察，关注程度和政策投入存在显著不均衡性

郴州市和湘西土家族苗族自治州乡村文旅产业高质量发展政策工具编码频数相对较高，占比分别为15.89%和13.56%，显示这两个地区在乡村文旅产业高质量发展上的积极态度和政策倾斜。衡阳市、株洲市、常德市、邵阳市、娄底市、长沙市、怀化市和张家界市等市政策工具编码频数接近，占比在6.57%～8.05%。永州市和湘潭市政策工具编码频数较低，占比为4.24%和5.3%，表明其乡村文旅产业的发展潜力可能未被充分认识。岳阳市和益阳市的政策工具编码频数最少，占比分别为0.42%和1.91%。其中，岳阳市的政策工具仅有2个。这种差异背后的逻辑可能与地区经济结构、文化旅游资源的丰富程度以及政策执行能力等因素密切相关。郴州市和湘西土家族苗族自治州的政策倾斜可能源于其丰富的自然景观和人文资源，使得地方政府更加重视文旅产业的发展。这些地区的政策支持不仅体现在资金投入上，还包括基础设施建设和市场推广等方面。这种政策倾斜的机理可以归结为地方政府对经济增长和就业创造的强烈追求。而岳阳市和益阳市虽然将文旅产业视为经济发展的重点，但政策聚焦城市核心区，未足够重视乡村文旅产业的发展，导致政策数量不足，地方政府亟须重新评估该领域的重要性。

总体而言，需求型政策工具、环境型政策工具和供给型政策工具编码频数占比分别为34.3%、28.0%和37.7%。这表明在湖南各市（州）乡村文旅产业高质量发展政策工具数量中，供给型政策工具gt;需求型政策工具gt; 环境型政策工具。可见，湖南各市（州）在乡村文旅产业高质量发展政策工具选择时，更重视能产生直接作用的政策工具。

（1）需求型政策工具的区域不均衡性。郴州市的政策编码频数占比为16.05%，岳阳市的政策编码频数占比为1.23%，两市相差14.82%，表明郴州市更倾向于使用需求型政策，而岳阳市使用需求型政策较少。进一步分析具体的政策工具：首先，在消费引导政策方面，郴州市和张家界市表现积极（编码频数均占比为13.25%），表明这两个地区重视宣传推广本地文旅产品和服务，而岳阳市、永州市和衡阳市的表现不够积极（编码占比分别为0、2.41%、3.61%），表明这3个地区对本地文旅产品和服务市场拓展关注度较低。其次，社会参与政策在郴州市和湘西土家族苗族自治州较为活跃（编码占比分别为25.93%和18.52%），显示了其有效动员社区参与乡村文旅产业的能力，背后是较高的社会资本和良好的文化氛围。相对而言，岳阳市、益阳市和娄底市3个市缺乏相应的社会支持（编码占比均为0），使得政策难以落实。此外，市场培育政策在郴州市、株洲市和常德市3个市应用较多（编码占比分别为15.38%、13.46%和11.54%），反映出这些地区营造了良好的乡村文旅产业市场环境;而长沙市和益阳市的市场培育不足（编码占比分别为0 和1.92%），表明这两地的市场环境有待改善。最后，湖南省的14个市（州）对政府采购政策普遍不够重视（编码占比均为0），表明地方政府对乡村文旅产业发展的支持力度不足，削弱了本土乡村文旅产品和服务的市场竞争力。综合来看，经济发展水平、社会资本、政策导向和资源配置能力等因素相互作用，导致湖南各市（州）在乡村文旅产业需求型政策工具应用上存在显著不均衡性。这些逻辑机理为未来地方政府制定更加有效的乡村文旅产业高质量发展的需求型政策工具提供了重要的理论支持。

（2）环境型政策工具的区域不均衡性。具体表现为湘西土家族苗族自治州的政策编码频数最高，占比为18.18%，而岳阳市的政策编码频数占比则为0。这一差异背后反映了两地在环境保护意识、政策优先级和资源分配上的深层次差异。首先，湘西土家族苗族自治州积极应用环境型政策工具，表明其对环境保护和可持续发展的重视。这可能源于该地区丰富的自然资源和对旅游业的依赖，政府在制定政策时更倾向于考虑环境因素，以维护生态平衡和吸引游客。相对而言，岳阳市的政策空白则反映出其在环境保护方面的政策制定和执行存在明显不足。这可能与地方经济发展优先级的偏向有关，政府可能更关注短期经济增长而忽视了长期的环境治理和可持续发展。这种政策导向的差异可能与地方经济结构、社会资本和政府资源配置能力直接相关。

进一步分析具体的政策工具，“策略性措施”政策在湘西土家族苗族自治州、郴州市和怀化市的编码相对较多，占比分别为16.47%、12.94% 和12.94%，表明这3个地区在环境治理上更加主动、灵活，能够结合本地实际制定适宜的乡村文旅产业高质量发展政策。相比之下，益阳市、常德市、衡阳市和岳阳市4个市的策略性措施编码相对较少，表明这些地区在政策灵活性和适应性上的不足，这可能会导致环境问题的加剧。在“标准规制”方面，郴州市的政策编码占比高达33.33%，表明其在环境标准和规范方面的措施强有力，说明该地区在推动乡村文旅产业高质量发展过程中，在环境治理制度化方面具有较强的能力。这种能力与地方政府的治理意愿、技术支持和公众参与程度密切相关。相比而言，岳阳市和益阳市的标准规制编码占比均为0，表明这些地区在环境标准化政策的实施上乏力，可能与缺乏足够的政策重视和资源配置有关。在“金融支持”政策方面，虽然湘潭市、衡阳市、株洲市、常德市、邵阳市、张家界市和湘西土家族苗族自治州等7个市（州）有一定应用（占比均为14.29%），但整体来看，金融支持政策的普遍缺失反映出大多数地区对乡村文旅高质量发展的环境保护资金投入不足，影响了政策的有效实施。这一现象体现了政府资源配置优先级的差异，即经济发展导向较强的地区可能优先考虑基础设施建设，而忽视了环境保护资金的支持。最后，在“目标规划”政策中，湘西土家族苗族自治州、怀化市和娄底市的表现相对较好，表明这些地区对乡村文旅高质量发展的长期规划和目标设定具有前瞻性和系统性。然而，岳阳市和益阳市的编码占比均为0，显示出在环境保护的长期战略上存在明显不足，反映了这两市在政策制定时缺乏对环境问题的综合考虑。

综上所述，湖南省内不同地区环境型政策工具的应用差异，不仅反映了政策的具体选择，而且揭示了各地在经济发展、环境保护意识、政策优先级和资源分配机制上的深层次逻辑。这些因素交织在一起，形成了不同地区在环境政策制定与实施中的独特机制及其实施效果。

（3）供给型政策工具的区域不均衡性。郴州市和湘西土家族苗族自治州的高编码频率（占比分别为27.78%和22.22%）反映出这两个地区对乡村文旅产业高质量发展的资源投入较多。岳阳市、益阳市和永州市3个市的政策编码占比为0，显示这3个地区乡村文旅产业高质量发展的资源投入匮乏。政策背后可能是地方支柱产业优先序及与之对应的地方政府资源配置倾向的差异，也可能与各地资源基础有关。

进一步分析具体的政策工具，在基础设施政策方面，郴州市和湘西土家族苗族自治州的积极态度（占比分别为21.88%和20.31%）与其经济发展需求密切相关，这些地区经济发展可能对文化旅游及其相关产业的依赖度较高，政府愿意优先发展文旅基础设施以吸引更多投资和游客。相比之下，岳阳市、益阳市及其他市的政策编码较低，反映出其在基础设施建设上的资源配置不足，约束了乡村文旅产业的高质量发展。在人才支持政策方面，郴州市、湘西土家族苗族自治州等地的高编码频率（占比均为16.67%）显示出其在引进和培养乡村文旅人才上的积极努力。这可能与其乡村文旅产业高质量发展的需求相匹配，表明当地政府在人才资源配置上的战略眼光。相比而言，岳阳市、益阳市等地在人才政策上的缺乏，反映出其对乡村文旅人才重要性及紧迫性的认知不足。这种差异不仅影响当地的创新能力，也在一定程度上制约了乡村文旅产业的发展潜力。在土地保障政策方面，郴州市、张家界市和邵阳市3个市的政策应用较多（郴州市、张家界市占比均为17.86%，邵阳市占比为14.29%），显示出这些地区在土地使用和开发上的政策灵活性和有效性。土地保障的力度直接影响到乡村文旅产业的布局和发展，而岳阳市和益阳市等地政策的不足，可能导致土地资源的浪费或利用效率低下。这也反映出地方政府在乡村文旅产业用地方面的不同态度和力度。在技术支持政策方面，郴州市和邵阳市的积极政策（编码占比分别为30%和20%）显示出其在推动技术创新和文旅产业升级方面的决心，而其他地区的政策缺失反映了技术投入的不足。这种差异可能与地方经济结构、产业发展和技术基础的差异性有关。最后，在资金支持政策上，长沙市、娄底市、郴州市和怀化市4个市的较高编码（占比分别为20%、14.29%、11.43%和11.43%）表明这些地区在财政资源配置上更为积极，能够为政策实施提供资金保障。岳阳市和益阳市等地的资金支持政策薄弱，说明其乡村文旅产业高质量发展可能面临资金瓶颈。

综上所述，湖南省内供给型政策工具的区域差异源于各地经济基础、支柱产业优先序、社会资本、政府治理能力和政策导向等多重因素的交织影响。理解这些因素之间的关系，有助于为未来的政策制定提供更加精准的理论支持和实践指导，从而推动乡村文旅产业高质量发展。

2.2 政策力度维度分析

本研究对湖南省14市（州）乡村文旅产业高质量发展政策力度进行对比（图2），以更清晰地识别湖南乡村文旅产业高质量发展各区域水平及未来努力的方向。

2.2.1 政策力度存在显著差异

怀化市、长沙市和株洲市3个市的乡村文旅产业高质量发展政策总力度最高，分值均为34分，表明这些地区在推动乡村文旅产业高质量发展方面采取了较为积极和有力的政策措施。湘西土家族苗族自治州、郴州市和张家界市的政策总力度次之，分值分别为30、31和31分，说明这些地区有一定的政策支持，但相对于前一组地区略显不足。湘潭市和永州市的政策总力度居后，分值分别为21和25分，反映出这两个地区在乡村文旅产业高质量发展方面的政策支持较弱。衡阳市、娄底市、邵阳市、益阳市和常德市5个市的乡村文旅产业高质量发展政策总力度相对靠后，分值集中在15～19分，表明这些地区的政策支持力度较低，可能在乡村文旅产业高质量发展上面临更多的挑战。最后，岳阳市乡村文旅产业高质量发展政策总力度最低，仅为9分，可能意味着该市在乡村文旅产业高质量发展方面的政策支持非常有限，需要进一步加强。

这种政策力度的差异可能是由于：（1）自然资源和文化遗产的丰富程度直接影响政策倾斜，资源优势地区（怀化市、长沙市和株洲市3个市）通常拥有更强的政策支持。（2）支柱产业优先序的差异，把文旅产业放在支柱产业前列位置的地区（湘西土家族苗族自治州）能够制定并实施更多的政策，而把文旅产业放在支柱产业后尾位置的地区（岳阳市）则政策数量少。此外，经济发展水平决定了财政能力，经济发达地区（长沙市、株洲市）能投入更多资源，政策力度相对较大;而经济相对落后的地区（娄底市）则因资金短缺导致政策执行力有待提升。（3）社会资本的参与程度也影响政策效果，高参与度地区能够更好地推动政策落地。上述因素共同作用，形成了湖南省各市（州）政策总力度的显著差异。

2.2.2 政策主体层级或政策类型的权威性不均衡

岳阳市、益阳市和株洲市3个市的乡村文旅产业高质量发展政策平均力度相对较高，分值均在4分以上，说明这3个市政策主体层级、政策类型的权威性较高。衡阳市、湘潭市、永州市、郴州市、张家界市、怀化市和长沙市7个市及湘西土家族苗族自治州的乡村文旅产业高质量发展平均政策力度中等偏上，分值在3.4～3.9分，说明这些市（州）政策主体层级、政策类型的权威性处于中等水平。娄底市、邵阳市和常德市3个市的乡村文旅产业高质量发展政策力度分值集中在3分以下，说明这些市政策主体层级、政策类型的权威性偏低。

这种差异背后的逻辑在于：（1）政策制定层级不同。岳阳市和益阳市的政策虽然数量有限，但往往是由当地最高权力层次颁布，显示出较高的政策权威性。高层政策往往具备更强的指导性和引导性，因此即使数量不多，仍能在实施时产生较强的影响。（2）经济发展水平的影响不同。经济较发达的地区如株洲市，能投入更多资源于政策实施，从而政策的权威性较高;而经济相对落后的娄底市，因财政压力使得政策制定和实施的效果不尽如人意。（3）社会资本参与存在差异。岳阳市的社会组织和企业的参与度较高，有助于政策的有效落实，而娄底市和邵阳市两市由于参与度较低，政策实施的效果也相对欠缺。

2.2.3 市（州）层面政策总力度和平均力度不均衡

由图2可知，岳阳市、衡阳市和益阳市这3个市的政策总力度较弱，但平均力度较强。这是因为这3个市的地方政府在乡村文旅产业高质量发展过程中所颁布的政策主体层级较高，政策类型较为权威，但政策数量偏少。娄底市、邵阳市和常德市这3个市的政策总力度和平均力度均较弱。这是因为这3个市的地方政府在乡村文旅产业高质量发展过程中颁布的政策总量中等，且集中在通知类政策文本。长沙市和株洲市的政策总力度相同，但平均力度差异较大。这是因为长沙市较低层级政府部门政策执行力度较强，颁布更多通知类政策文本，而株洲市其他部门单独发布的通知类政策较少。

根据上述数据和分析，可以将湖南省14个市（州）分为3组：（1）高政策力度组。怀化市、长沙市和株洲市3个市的乡村文旅产业高质量发展政策总力度和平均力度均表现优异，显示出政府对乡村文旅产业高质量发展的高度重视和支持。（2）中政策力度组。湘西土家族苗族自治州、郴州市、张家界市的政策总力度和平均力度均较高，表明有一定的政策支持。（3）低政策力度组。岳阳市和益阳市的政策平均力度较高，但政策总力度不高且政策数量偏少。湘潭市和永州市的政策总力度和平均力度均较低，反映出较弱的政策支持。衡阳市、娄底市、邵阳市及常德市这4个市的政策总力度和平均力度偏低，表明政策支持有限，需要进一步加强政策措施。

2.3 政策目标维度分析

通过分析780条政策目标编码，得出湖南乡村文旅产业高质量发展政策目标编码频数区域分布结果（表6）。

2.3.1 政策目标注意力区域不均衡

具体来讲，郴州市政策目标编码最多，占比为18.21%;邵阳市、常德市、长沙市、张家界市、株洲市、娄底市和怀化市7个市和湘西土家族苗族自治州的政策编码次之，占比范围集中在6.54% ～10.77%;益阳市、永州市、衡阳市和湘潭市4个市的政策目标编码较少，占比范围在2.31%～5.38%;岳阳市政策目标编码最少，占比仅为0.51%。

这种政策目标区域差异的逻辑机理在于：（1）地方资源禀赋的差异，郴州市拥有丰富的自然和文化资源，使其在政策制定上更加积极。（2）地方政府的战略重视程度，如郴州市对乡村文旅产业的重视程度较高，能够形成明确的多层次政策目标，而岳阳市等地则缺乏多层次的目标规划。（3）经济发展水平的影响，经济较发达地区如长沙市具备更强的财政实力和政策执行力，能够制定更多针对性目标。（4）社会参与度，如郴州市的社会资本和地方企业参与较多，有助于推动政策目标的实施。

2.3.2 政策目标维度存在区域差异

在经济发展目标中，张家界市和郴州市的政策编码较多，占比分别为10.24%和17.86%，而岳阳市、益阳市和永州市3个市的政策编码数量较少，占比分别为0.48%、3.33%和4.05%。在文化繁荣目标中，怀化市、娄底市、郴州市3个市以及湘西土家族苗族自治州的政策编码比较多，占比分别为14.47%、15.79%、15.79%和17.11%，而岳阳市、益阳市、衡阳市、永州市和常德市5个市的政策编码比较少，占比分别为0、0、1.32%、2.63%和2.63%。在生态保护目标中，株洲市和郴州市的政策编码比较多，占比分别为16.67%和25%，而岳阳市、益阳市、永州市、湘潭市和常德市5个市的政策编码占比均为0。在社会发展目标中，湘西土家族苗族自治州和郴州市政策编码比较多，占比分别为16.67%和21.43，而益阳市和岳阳市的政策编码比较少，占比分别为0和1.59%。在品牌建设目标中，娄底市政策编码数量最多，占比为21.84%，郴州市、怀化市和常德市3个市的政策编码比较多，占比分别为11.49%、10.34%和10.34%，而岳阳市和衡阳市的政策编码最少，占比均为0。在创新发展目标中，郴州市、长沙市和常德市3个市的政策编码比较多，占比分别为25.71%，11.43%和11.43%。上述情况说明，湖南乡村文旅产业高质量发展过程中政策目标注意力不均衡的现象亟须改善。

这种政策目标的区域差异是：（1）地方政府的战略优先级不同，经济发展目标在政策制定中占主导地位，而文化和生态目标则重视不够。（2）资源和环境因素影响政策目标的设定，乡村文旅资源丰富地区（如郴州市）能够制定更全面的目标，而乡村文旅资源相对匮乏的地区（如益阳市）则缺乏相应的政策基础。（3）社会资本和公众参与程度的差异也显著影响政策目标的多样性，社会参与度高的地区更容易形成多维度的政策目标。（4）地方经济结构的差异。例如，张家界市和郴州市由于旅游资源丰富，经济发展对文化和生态旅游的依赖性较高，因此在经济发展和生态保护方面的政策编码较多，而岳阳市和益阳市两市可能面临其他优先事项，导致对文化和生态目标不够重视。

本研究进一步对不同维度政策目标进行细分。从“经济发展目标”的子目标分布来看，在“助推产业发展”目标中，衡阳市、张家界市和郴州市3个市的政策编码较多，占比分别为12.23%、12.95% 和16.55%，而岳阳市和益阳市的政策编码占比均为0。在“促进产业融合”目标中，株洲市、郴州市、娄底市、张家界市、怀化市和湘潭市6个市的政策编码比较多，占比分别为14.10%、14.10%、11.54%、10.26%、10.26%和10.26%，而岳阳市、衡阳市、邵阳市和长沙市4 个市的政策编码比较少，占比分别为0、1.28%、1.28%、1.28%。在“丰富产品供给”目标中，株洲市和郴州市的政策编码较多，占比分别为10.64%和21.99%，而岳阳市、衡阳市和永州市3个市的政策编码较少，占比分别为0、2.84% 和3.55%。在“壮大文旅市场”目标中，郴州市、张家界市和株洲市3个市的政策编码较多，占比分别为16.13%、11.29%和11.29%。

从“文化繁荣目标”的子目标来看，在“加强文化保护和传承”目标中，娄底市、怀化市、湘西土家族苗族自治州和郴州市的政策编码较多，占比分别为14.86%、14.86%、16.22%和16.22%，而岳阳市、益阳市、衡阳市、永州市和常德市5个市的政策编码较少，占比分别为0、0、1.35%、2.70%和2.70%。在“建设文明乡风”目标中，仅有娄底市和湘西土家族苗族自治州各有一条编码，其他地区政策编码均为空白。

从“生态保护目标”的子目标来看，在“推进绿色生态旅游”目标中，郴州市、株洲市和衡阳市3个市的政策编码较多，占比分别为30.77%、23.08%和15.38%，而岳阳市、益阳市、永州市、湘潭市、常德市、张家界市和娄底市等7个市的政策编码占比均为0。在“改善乡村生态环境”目标中，郴州市、张家界市、湘西土家族苗族自治州和株洲市政策编码较多，占比分别为21.74%、17.39%、13.04% 和13.04%，而岳阳市、益阳市、永州市、湘潭市和常德市这5个市的政策编码占比均为0。

从“社会发展目标”的子目标来看，在“增加就业机会”目标中，湘西土家族苗族自治州、怀化市和永州市政策编码较多，占比均为18.18%，而益阳市、衡阳市、湘潭市、长沙市、张家界市和娄底市6个市的政策编码占比均为0。在“提升公共服务水平”目标中，郴州市、衡阳市和湘西土家族苗族自治州政策编码较多，占比分别为16.67%、16.67%和13.33%，而岳阳市、益阳市、永州市3个市的政策编码占比均为0。在“完善乡村基础设施”目标中，湘西土家族苗族自治州和郴州市政策编码占比较高，占比分别为20%和23.08%，而岳阳市、益阳市和张家界市3个市的政策编码较多，占比分别为0、0和1.54%。在“促进农民增加收入”目标中，郴州市和怀化市两市的政策占比分别为30%和15%，而益阳市、衡阳市、常德市和娄底市4个市的政策编码占比均为0。

从“品牌建设目标”的子目标来看，在“打造特色产品品牌”目标中，娄底市的政策编码最多，占比为34.78%，而岳阳市、衡阳市、长沙市、张家界市和怀化市5个市的政策编码占比均为0。在“建设旅游目的地品牌”目标中，娄底市、怀化市、郴州市、长沙市和常德市5个市的政策编码占比较高，占比分别为17.19%、14.06%、12.5%、10.94%和10.94%，而岳阳市、衡阳市和益阳市3个市的政策目标编码较少，占比分别为0、0和1.56%。

从“创新发展目标”的子目标来看，在“推动智慧转型”目标中，郴州市和邵阳市的政策编码较多，占比分别为27.27%和13.64%;岳阳市和衡阳市的政策编码占比为0;永州市、湘潭市、常德市、张家界市、株洲市、娄底市和怀化市7个市的政策编码一样，占比均为4.55%。在“培养创新人才”目标中，仅有常德市和长沙市有政策编码，而其他地区政策编码占比均为0。在“鼓励创新创业”目标中，只有郴州市（30%）、张家界市（20%）、怀化市（10%）、长沙市（10%）、常德市（10%）、衡阳市（10%）和永州市（10%）这7个市有政策编码，而其他地区政策编码均为0。

湖南省乡村文旅产业高质量发展政策目标的区域差异反映了各地区在经济、社会文化和生态等方面的不同关注点与发展需求。这些差异背后的逻辑机理在于：（1）地方经济结构与发展阶段。不同地区的经济基础和发展阶段差异明显，如郴州和张家界两市因其丰富的旅游资源，倾向于设定推动产业发展和壮大文旅市场的目标，而经济相对落后的益阳市则在此类目标上显得力不从心。（2）政策优先级与资源配置。各地政府在制定政策时，依据地方实际情况和发展优先级进行资源配置。例如，湘西土家族苗族自治州和郴州市在生态保护目标上表现积极，与这些地区的生态环境保护意识和政策执行能力有关，而其他地区在这一领域的政策支持相对薄弱。（3）社会需求与公共服务水平。政策目标的设定与当地居民的社会需求密切相关。例如，湘西土家族苗族自治州和怀化市在增加就业机会和提升公共服务水平方面设定了较高的目标，反映出这些地区对社会发展的重视;益阳等地的社会发展目标缺失，表明其公共服务体系尚未完善。（4）文化背景与社会认同。文化繁荣目标的区域差异，反映了各地在文化保护与传承方面的历史背景与社会认同度。例如，娄底市和湘西土家族苗族自治州在文化保护目标上有所作为，而岳阳市和益阳市在文化相关政策上却有缺失，可能与当地文化特色不鲜明、地方文化自我认同意识不强烈有关。（5）创新驱动与政策响应能力。在创新发展目标上，郴州市对推动智慧转型和鼓励创新创业表现突出，表明其较强的政策响应能力和创新驱动意识，而其他地区的政策相对滞后，可能是由于创新环境和支持体系尚未建立。

3 研究结论与讨论

3.1 研究结论

（1）湖南省内各市（州）在乡村文旅产业高质量发展政策工具的应用上存在显著的区域差异。在政策工具数量方面，郴州市和湘西土家族苗族自治州的政策工具数量最多，岳阳市的政策工具应用最少;在政策工具类别方面，郴州市的需求型政策工具使用最多，岳阳市的使用最少;环境型政策工具湘西土家族苗族自治州使用最多，岳阳市的没有;在供给型政策工具方面，郴州市和湘西土家族苗族自治州的使用较多，岳阳市和益阳市的没有;在政策工具内部结构方面，湖南省14个市（州）均未涉及“政府采购”政策。以上表明，岳阳市和益阳市需要大力拓展政策工具的种类，发挥多种政策工具的协同效应;各市（州）均应重视“政府采购”政策，把“政府采购”纳入乡村文旅产业高质量发展政策体系中。

（2）湖南省内各市（州）乡村文旅产业高质量发展政策力度总体偏低，区域不均衡。综合考虑政策总力度和平均力度，湖南省14个市（州）乡村文旅产业高质量发展高政策力度组有3个市：怀化市、长沙市和株洲市;中政策力度组有3个市（州）：湘西土家族苗族自治州、郴州市和张家界市;其余8个市均为低政策力度组。由此可见，湖南省内各市（州）乡村文旅产业高质量发展政策力度总体偏低，且区域之间不均衡。这也表明，湖南省内市（州）在乡村文旅产业高质量发展过程中，需要进一步提升政策设计和执行的精细化和强度。

（3）湖南省内各市（州）乡村文旅产业高质量发展政策目标注意力两极分化严重，生态保护目标被多地忽视，对创新发展目标重视不够。在政策目标编码总量方面，郴州市政策目标编码最多，而岳阳市政策目标编码最少。在政策目标细分维度方面，郴州市在多个政策目标维度中均显示出较高的活跃度，包括经济发展、文化繁荣、生态保护、社会发展、品牌建设和创新发展。岳阳市在所有政策目标维度中几乎都是最低或没有编码，显示出其政策关注度严重不足。在生态保护目标方面，岳阳市、益阳市、永州市、湘潭市和常德市5个市的政策编码占比均为0。创新发展目标中的培养创新人才子目标仅有两市提及，创新创业子目标有7个市（州）没有提及。表明湖南省内各市（州）在乡村文旅产业高质量发展政策制定过程中，需要更多关注上级党委和政府关于旅游业发展目标的精神。

3.2 政策完善举措

（1）推动湖南各市（州）应用多种政策工具

第一，在需求型政策工具方面，均衡消费引导与社会参与政策，在确保消费引导政策持续发挥作用的同时，增加社会参与政策的推广，减少区域差异，尤其要引导、鼓励各地应用政府采购政策，通过政府采购，支持本地乡村文旅产品和服务高质量发展。第二，在环境型政策工具方面，提升金融支持工具在环境型政策中的占比，尤其是在金融支持政策应用较少的地区如衡阳、岳阳等市。同时，强化标准规制与目标规划政策的协同，完善标准规制政策，在制定目标规划时，充分考虑各地实际，体现同一政策工具的地方特色。第三，在供给型政策工具方面，均衡各地在公共服务和基础设施政策上的投入，推动人才支持和技术支持政策的普及。

（2）引导中低政策力度的湖南省各市（州）提升政策主体层级及政策类型的权威性，提高乡村文旅产业高质量发展政策力度

引导乡村文旅产业高质量发展政策11个中低力度地区，尤其是岳阳市、益阳市、邵阳市、娄底市、湘潭市、永州市、衡阳市和常德市等8个低力度地区，提升颁布政策主体的层级及政策类型的权威性（规划、条例、行动、意见、办法和方案等）。同时，增加政策总量，加强政策的执行力度和政策效果评估的精细程度。此外，建立健全政策管理体系，明确各级政府和部门的职责和分工。通过信息化手段，实现政策管理的透明化和高效化，定期公布政策执行情况，接受社会监督。

（3）强化将党的二十大及二十届历次全会精神和湖南省委、省政府精神融入政策目标体系，促进乡村文旅产业高质量发展

持续推进党的二十大及二十届历次全会精神的宣传贯彻，强化党的二十大报告及二十届三中全会决定中关于中国式现代化和“推进文化和旅游深度融合发展”精神以及湖南省委、省政府《关于全面推进美丽湖南建设的意见》《关于加快建设世界旅游目的地的意见》等文件精神，融入各市（州）乡村文旅产业高质量发展的政策目标体系。引导、督促相关城市把生态保护目标纳入乡村文旅产业高质量发展政策目标体系，引导和鼓励各地重视乡村文旅创新人才培养并把乡村文旅产业发展与创新创业有机结合。同时，进一步重视文化遗产保护及传统文化传承，纳入更多文明乡风建设的内容;增加乡村就业机会和促进农民增加收入的顶层设计。

3.3 理论价值和应用价值

本研究的理论贡献和应用价值主要体现在3个方面：（1）引入量化研究方法，弥补了现有研究中对乡村文旅产业政策缺乏量化分析的不足。通过量化分析湖南省各市（州）政策工具的使用频率、强度以及目标的分布特征，提升了对政策差异性的识别能力，增强了评价的准确性和科学性。（2）构建“政策工具-政策力度-政策目标”三维立体式分析框架，整合了政策目标、政策强度和工具之间的关联性，为未来乡村文旅产业高质量发展政策评估与优化提供了科学化的路径。（3）通过分析湖南省各市（州）乡村文旅产业高质量发展政策的区域差异，揭示了各地在政策工具使用、政策力度以及政策目标设定上的不同特征，为政策完善提供了针对性建议，有助于推动湖南各地因地制宜及精准施策，实现乡村文旅产业的高质量发展。

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[实习编辑：伍燕琼; 责任编辑：吕观盛]