施工总承包单位保障农民工工资支付法律路径研究

摘要：市场经济的高速发展，带来了农村富余劳动力向城市大量涌入现象，由此形成“民工潮”，“民工潮”虽能够在一定程度上解决农民工就业问题，但也带来另一个难题，即如何保障农民工工资支付问题，该难题在农民工使用密集的工程建设领域尤其凸显。施工总承包单位作为工程建设领域农民工工资支付链条中的关键主体，探索并采取有效的保障农民工工资支付法律路径，对保障工程建设领域健康稳定发展具有重要意义。

关键词：农民工；工资支付；工程建设领域；施工总承包单位

中图分类号：F272.92文献标识码：A文章编号：1005-6432（2024）34-0073-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.34.018

1引言

1983年，社会学家张雨林教授首次提出“农民工”一词，至今已延续40多年，保护农民工权益一直是社会关注的焦点，其中的农民工工资支付是农民工最核心的权益。多年来，虽然国家下大力气整治农民工欠薪问题，但因农民工、用工单位、用工现状、政府相关部门等各方面复杂因素交织，导致该问题长久以来无法根治。

整治农民工欠薪问题较早的行政法规为《国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》（2003年1月5日实施，2015年11月27日废止），直至2003年国务院原总理温家宝为农民工熊德明的丈夫讨薪事件，国家就该事件暴露出来的拖欠克扣农民工工资现象，相继出台了《房屋建筑和市政工程施工分包管理办法》（2004年4月1日实施，2019年3月13日修正）和《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》（2004年9月6日实施，2024年2月23日废止）。2016年1月17日，《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》出台，该意见创新提出建立健全农民工工资（劳务费）专用账户管理制度的重要举措。2019年12月30日，国务院出台《保障农民工工资支付条例》（以下简称《条例》），《条例》明确了农民工、用人单位、政府主管部门及相关单位等的权利和义务，同时就工程建设领域进行了专章规定，于2020年5月1日正式实施，《条例》作为我国保障农民工工资权益的第一部专门行政法规，体现了国家对根治农民工欠薪问题的高度重视和迫切需要，也开启了整治工程建设领域拖欠农民工工资问题的新阶段。

2工程建设领域农民工工资支付现状

众所周知，工程建设领域中相关主体的合同关系非常复杂，在该合同关系链条中，建设单位处于链条的顶端，掌握整个项目所需的资金安排，建设单位通过将工程发包给施工总承包单位，由施工总承包单位承揽建设工程施工工作，施工总承包单位往往没有足够的人员开展施工工作，由此根据需要将工作范围进行部分劳务分包，劳务分包单位在与施工总承包单位签订分包合同后，再与农民工签订劳动合同，或将具体的施工工作再次分包给包工头，包工头再通过找农民工进行施工，农民工因处于整个合同关系链条的底端，导致其权益最难得到保障，关系链条中的其他主体一旦出现资金链断裂的问题，最终都会影响到农民工工资是否能够按时足额发放。关系链条如图1所示。

工程建设领域除存在复杂的合同关系链条外，该领域农民工相较于其他领域往往存在人员流动性大、用工数量多、用工时间不固定等特点，同时加上大量农民工法律意识和自我保护意识欠缺，在未签订劳动合同的情况下即提供劳动，导致最终追讨工资困难。

面对工程建设领域农民工工资支付的复杂情况，《条例》的出台无疑为整治该领域农民工欠薪问题提供了法律保障，《条例》为解决农民工工资从哪来、放在哪、谁来审、谁发放、怎么发、发给谁、谁监督等农民工工资发放整个链条中的关键问题提供法规依据，但是《条例》实施四年来，工程建设领域仍存在农民工工资拖欠问题，问题得到根治困难重重。

图1关系链条

3工程建设领域拖欠农民工工资原因剖析

3.1企业方面

3.1.1建设单位项目资金不到位

建设单位是影响工程建设领域复杂合同关系链条的首要环节，如建设单位资金不到位，将导致整个链条的所有相关方资金周转受限，从而引发农民工工资被拖欠的现象。

3.1.2施工总承包单位管理不规范

施工总承包单位处于工程建设领域合同关系链条中的关键位置，通过收取上游建设单位的工程款及人工费用，向下游分包单位支付工程款，同时可代分包单位向农民工直接支付工资。然而，司法实践中，存在施工总承包单位未严格按照《条例》要求及分包合同约定及时足额向分包单位付款的情形，同时存在施工总承包单位未对分包单位的用工情况进行监管，导致分包单位上报的用工情况与实际用工情况不符等情形，以上情形的发生均反映施工总承包单位内部管理不规范，置《条例》及合同于不顾，导致农民工权益受损。

3.1.3分包单位恶意拖欠

工程建设领域与农民工签订劳动合同的主体一般为分包单位，同时司法实践中存在大量包工头挂靠分包单位的现象，该现象中分包单位只收取部分管理费，由包工头对农民工进行具体管理，由于允许挂靠的分包单位往往资信不良，在收到施工总承包单位的工程款后是否能够及时下发，存在着很大的不确定性，加上农民工工资往往在施工结束或年底时一并结算，支付的延时性加重农民工工资支付困难。

3.2农民工方面

3.2.1农民工法律意识淡薄

《条例》虽然为农民工讨薪提供了法律保障，但司法实践中，部分农民工并未很好地运用该法律武器，未形成与用人单位签订劳动合同的法律意识，不懂得留存证明其工资被拖欠的书面证据，停留在口头约定的情况仍然存在。

3.2.2农民工流动性较强

目前，农民工外出务工主要是通过熟人介绍，哪里有项目就去哪里，每个项目工作期限长短不一，存在在A项目工作错记成B项目的情况，使得农民工讨薪难度增加。

4施工总承包单位保障农民工工资支付法律路径

面对工程建设领域农民工工资支付现状，文章从施工总承包单位角度出发，通过剖析该领域拖欠农民工工资深层次原因，研究保障农民工工资支付的法律路径。

4.1以合同为基础，从源头保障农民工工资支付

4.1.1建设单位与施工总承包单位之间工程施工合同

为防范因建设单位项目资金不到位影响农民工工资支付，施工总承包单位在与建设单位签订工程施工合同时，就工程款支付，需明确要求建设单位提供担保，如未提供相应担保，施工总承包单位有权不予施工，由此产生的相关成本均由建设单位承担。建设单位需按照拨付周期（1个月为限）按时足额支付农民工工资，并承担因其原因导致农民工工资被拖欠的垫付义务。考虑到《条例》中对于施工总承包单位的义务规定，施工总承包单位在投标报价时应考虑履行义务所需成本及人工费用的市场波动情况。

4.1.2施工总承包单位与分包单位之间分包合同

根据《条例》规定，为保障农民工工资得到及时足额支付，防范因分包单位原因导致施工总承包单位承担农民工工资清偿责任，施工总承包单位需选择优质分包单位，将人社部门针对分包单位出具的《无拖欠农民工工资证明》作为项目投标的门槛，对于曾有拖欠农民工工资不良记录的企业，纳入黑名单管理。施工总承包单位除应谨慎筛选优质分包单位外，还需按照《条例》要求在分包合同中明令禁止转包、违法分包、挂靠、肢解分包等行为，针对《条例》中关于施工总承包单位因分包单位原因导致的清偿责任规定，施工总承包单位应在合同条款中明确约定分包单位需提供农民工工资支付担保，并严格落实“用工实名制”要求，以备发生分包单位拖欠农民工工资时按照合同约定依法向其快速追偿。

4.1.3分包单位与农民工之间劳动合同

分包单位与农民工之间签订劳动合同是《条例》的明确要求，但实践中仍存在不按要求签署的情形，施工总承包单位需切实发挥监督实效，要求分包单位将其与农民工签订的劳动合同向施工总承包单位备案。

4.2以账户为约束，守好农民工工资“资金袋”

4.2.1开设农民工工资专用账户

为守好农民工工资的“资金袋”，防止农民工工资被挪用，开设农民工工资专用账户是施工总承包单位义不容辞的责任，同时，施工总承包单位在满足“工程完工且不存在拖欠农民工工资情形”的前提条件下，可对该账户进行公示，公示期（30日）满后，可提请注销该专用账户。

4.2.2存储工资保证金

施工总承包单位应通过存储工资保证金/提供保函的方式为农民工工资支付提供保障，并尽量与相关部门协商以金融机构保函代替工资保证金，如确需存储部分工资保证金，则尽量降低存储数额。

4.3以过程管控为抓手，动态监管农民工工资支付

4.3.1配备劳资专管员

劳资专管员需实时监控管理分包单位的实际劳动用工情况，包括但不限于项目现场实际入场人员、入场人员考勤情况、工资支付数额及进度、退场情况等信息，并利用用工管理台账完整准确记录劳动合同签订情况、考勤记录、工作岗位、工资数额及工资支付时间等内容，同时做好用工管理台账及相关资料的保留（工程全部完工且结清全部农民工工资后最少3年）工作。

4.3.2借助信息化工具进行项目现场管理

项目现场通过利用AI、传感技术等与现场进出口关卡、场内人员移动、用工管理台账等实现嵌入整合，实现对项目现场农民工进场、场内及退场的实时用工管控，打造“智慧工地”。初次进场时与农民工签订三级安全教育及入场确认书，最后退场时需由实名登记的农民工签署退场确认书（载明农民工个人基本信息、工作期限、工资实际收到情况等内容）后方可退场。

4.3.3健全风险管控和应急处置机制

施工总承包单位需全面梳理项目建设过程中可能致使农民工工资被拖欠的风险事项，包括但不限于建设单位项目资金拨付不及时风险、资金周转风险、分包商恶意拖欠风险、法律纠纷风险等，针对每类风险拟定管控措施，明确责任部门及责任岗位。针对农民工工资被拖欠的风险事项，成立应急组织机构，制定应急预案，明确应急处置程序，以便发生风险事项时能够及时作出响应。

4.4以制度为依托，约束农民工工资支付环节

4.4.1推进农民工工资代发制度落地

为防范因分包单位缘故致使农民工工资未准时支付，施工总承包单位可要求分包单位将经农民工本人签字认可后的农民工基本信息表（主要记录农民工身份信息、银行账户信息等内容）、考勤记录表、工资支付登记表、工资委托付款申请等资料提交至施工总承包单位审核，施工总承包单位根据掌握的实名用工情况进行核实，核实无误后，将工资通过农民工工资专用账户直接付至分包单位上报且经农民工本人签字确认后的银行账户。

4.4.2提高施工现场维权信息告示制度实效

施工总承包单位除应按照《条例》要求在施工现场设立包含各方单位基本信息、工资信息、维权对象及途径等内容的醒目维权信息告示牌外，考虑到工程建设项目的长周期性特点，施工总承包单位还应就告示牌上的内容进行及时更新，以便农民工及时维权。

5工程建设领域保障农民工工资支付的意义

5.1事关社会和谐稳定

2024年4月30日国家统计局发布的《2023年农民工监测调查报告》显示，2023年全国农民工总量为29753万人，较上年度增长0.6%，建筑业作为农民工就业的六个主要行业之一，从业人数虽然近几年有下降的趋势（2023年较2022年下降2.3%），但该领域的农民工工资拖欠问题仍是多年来难以根治的顽瘴痼疾。党的二十大报告中提出要“增进民生福祉，提高人民生活品质”，要“完善劳动者权益保障制度”，拖欠农民工工资问题与会议要求相背离，严重危害社会和谐稳定。面对建设工程领域复杂的用工状况，保障农民工工资及时足额支付，是贯彻落实党的二十大报告的应有之义。

5.2事关企业高质量发展

工程建设企业在项目建设过程中往往会使用大量的农民工，农民工工资是否按时足额支付将影响到工程建设过程的各个环节。

一方面，工程项目施工进度往往受农民工工作的影响，如农民工未按时获得报酬，会产生消极怠工的负面情绪，同时会产生农民工围堵大门、群体上访等过激行为，影响建设单位、总承包单位等日常生产经营，对相关企业后续建设/承揽项目过程中的资信评价带来不利影响。

另一方面，根据《拖欠农民工工资失信联合惩戒对象名单管理暂行办法》，该办法以“失信联合惩戒名单”的方式约束拖欠农民工工资的用人单位及相关负责/责任人，该名单以公开的形式供公众查阅，企业及相关负责/责任人一旦被列入该名单，将严重影响企业信誉。企业要实现高质量发展，离不开各经营环节的有效运转，对工程建设企业而言，保障农民工工资支付是不容忽视且需格外关注的重要环节，必须用发展的眼光看待该环节事项。

5.3事关农民工合法权益

工程建设领域农民工的流动性较大，人员的临时性及用工成本高等现状，用人单位往往不愿与农民工签署书面劳动合同，导致农民工工资被拖欠的现象屡禁不绝。在项目建设过程中，部分农民工法律意识淡薄，未及时收集证明劳动关系、实际劳动情况、工资证明等证据材料，导致工资被拖欠后，不懂得利用法律依法保护自身合法权益，加上讨薪取证困难及讨薪高额成本的现实情况，种种不利因素致使农民工凭自身讨薪的难度增大。《条例》第三条明确规定，按时足额获取工资是农民工的权利，保障其工资按时足额发放关系到农民工切身合法利益。

6结语

面对工程建设领域农民工工资欠薪顽疾，施工总承包单位作为工程建设领域农民工工资支付链条中的关键主体，探索通过以合同为基础，从源头保障农民工工资支付；以账户为约束，守好农民工工资“资金袋”；以过程管控为抓手，动态监管农民工工资支付；以制度为依托，约束农民工工资支付环节等法律路径，为保障农民工工资支付、维护社会稳定和谐尽到企业责任。

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