传统农区宅基地制度改革的路径优化

摘要：笔者归纳当前河南省传统农区宅基地改革现状及问题并总结其经验与不足，提出相应的政策建议。文章对新乡市下辖的长垣市、获嘉县进行为期一周的田野调查，调查对象包括市农业农村局工作人员、村集体干部、农户等，形成一手访谈资料。得出结果，新乡市以新型电子数据库为基础通过对宅基地权属进行一系列创新及灵活应用，旨在实现参与主体的利益最大化。优化宅基地三权嵌入农业现代化的制度设计，引导多层次探索宅基地土地制度改革方向，实现农村治理和农民权益保障相统一的治理目标，构建党建引领、利益导向、稳中求进、动态均衡的协同机制。

关键词：农村耕地；传统农区；宅基地制度改革

中图分类号：F321.1文献标识码：A文章编号：1005-6432（2024）34-0061-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.34.015

1引言

随着中国城市化的发展，农村人口已减少约2.39亿人，但宅基地面积却不减反增，截至2018年我国宅基地闲置已达到10.7%［1］，土地资源浪费现象普遍存在。2023年中央一号文件指出，“赋予农民更加充分的财产权益，积极盘活农村存量集体建设用地，稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地‘三权分置’有效实现形式”。如何在保障农户权益的基础上进行宅基地改革，以提高土地使用效率，增加区间要素流动，实现人均收入均衡，缩小贫富差距，让农民参与到城市化进程中去，分享更多改革红利，对于全面实现习总书记指出的乡村振兴［2］及全面建成“小康社会”具有重要意义。

长垣市地处河南省东北部，新乡市东部。2011年被确定为10个省直管县体制改革试点之一，于2015年被确立为我国首批33个宅基地改革试点区之一，2018年年末全国人大再次决定将改革试点时期延长到2019年年底。2019年年末该市总人口88万余人，二、三产业从业人口占比为57%，城镇化率为49.18%，GDP为469.32亿元，非农占比为83.66%，城乡居民收入比为1.39［3］。截至2020年6月，长垣市总面积为1051平方千米，其中建设用地面积为19967.41公顷，宅基地面积为14314.64公顷［4］。2019年以来，新乡市基于试点改革成果进一步扩大试点区域，旨在为全省及全国其他相似地区提供经验启示，助力传统农区乡村振兴。

2改革背景：农村土地制度改革的多重困境

习近平总书记明确指出：“我国发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分数据来源于国家统计局，2021年河南省统计年鉴。；我们应该通过振兴乡村，开启城乡融合发展和现代化建设新局面［5］；促进共同富裕，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”［6］。破解农村城镇化发展难题的关键在于推进土地制度变迁，获取县域经济建设用地的指标在于“以补定占”，合理利用闲置宅基地，释放宅基地的多重属性，在保障粮食安全的前提下赋予农户符合新时代的新权益，是中国传统农区面临的共同难题，具体有以下四个方面。

2.1土地细碎、宅基地闲置与整合困难的矛盾共存

“大国小农”是我国的基本国情。宅基地在新中国成立初期为广大农民提供了村落认同及居住保障，随着改革开放及城市化的发展［7］，农村人口进一步向城市流动，其居住功能逐渐弱化，产生荒废闲置及低效利用等问题［8］。新乡市人均耕地面积仅为1.2亩，土地细碎导致的低收益已无法满足农户的生活需求，大量农村劳动力流向城镇第二三产业或沿海经济发达地区，农村宅基地的公共设施及生活水平已无法满足多数在外落户农民的生活需求，多数老宅因规划及区位问题当下无法满足重建条件，新乡市农业现代化转型及乡村振兴目标的实现面临着土地需求与农村规划同步增加但荒废宅基地无法充分利用的问题。

2.2效益低下、农民非农化与老龄化加剧农业困境

农业生产效益低下，青壮年城镇化进程加快。“小农”农业无法形成规模效益，个体承包地效益不足以支撑家庭开销。在无风险时，相较留村从事农业，农民外出务工在收益、医疗、教育等方面均优于农村，年轻人在从业选择上更偏向外出务工，选择城镇安家落户。新乡市第七次人口普查结果相较于六普，15～59岁人口比重下降7.74%，60岁及以上人口比重上升5.55%，农村老龄化直接造成小农户在新政策施行、规模化经营、新技术应用等方面表现出消极性。乡村振兴的基础在于人才振兴，如何为乡村留住年轻人，促进中国农业现代化，成为新乡市面临的又一难题。

2.3权能模糊、农户所具的土地产权价值难以实现

农村宅基地“三权”面临所有权落实模糊、资格认定复杂、使用权流转困难等问题。其本质是因为土地所有权的政策局限性导致农户具有的产权难以体现其经济价值。人口增加需要住房，建设住房需要用地，直接导致城市需要占用城边土地发展“土地财政”［9］。农民进城买房，劳动力在城市或去经济发达地带打工，仅在农忙或过年时回村过年以留存一份“乡情”，宅基地因产权问题无法交易或用于商业性质活动，限制了土地的经济价值，扼制了农村的经济发展。

2.4要素短缺、农业领域投资缺乏与融资困难凸显

任何社会的基本框架都由生产力与生产关系、经济基础与上层建筑构成。经济基础决定上层建筑，但生产关系和上层建筑又具有反作用，同时提到当社会生产力发展到一定阶段，生产关系便会成为生产力的桎梏［10］。

从农户角度出发，从事农业本身存在着周期长、收益低的风险；从机制角度来看，农村金融受城乡分割的金融管理体系抑制，农民在进行农业投资时宅基地作为农民的最大资产由于法律法规的限制无法进行贷款及抵押，农民缺乏高效稳定的贷款方式［11］。

3改革脉络：农村宅基地改革的突围逻辑

基于以上现实情况，新乡市将宅基地改革试点扩大至17个乡镇，295个试验村。围绕改革试点任务，以数据明晰为基础、参与主体为目标、产权创新为锚点、有偿使用为背景，探索建立“三权”的具体实施方向。

3.1以数据明晰为基础进行多方面改革

全面明晰农村宅基地数据，是开展宅基地改革创造的基础。

3.1.1实现村级规划编制全覆盖

新乡市自2015年实施宅基地改革以来一直坚持规划优先原则，结合村级与城镇规划体系。村级规划编制：一是可以统筹乡村内基础设施建设，为农村产业融合发展提供前提条件；二是盘活和优化存量闲置用地，为教育、卫生、产业发展等需求提供用地保障；三是为后续土地综合整治改革提供规划基础。

3.1.2全面实施宅基地统一登记

数据明晰是宅基地改革的重要前提，是农村不动产数字化的必要条件。新乡市在完成农村宅基地权籍调查的基础上：一是以村庄为单位对当前宅基地利用现状进行统计，重点建立宅基地管理台账，挖掘农村“熟人社会”下的相关宅基地联系，对合规合法的宅基地颁证确权登记；二是在各乡镇便民服务中心设置不动产登记服务窗口，培育熟悉本镇（乡）的“三农”干部，增强政府公信力与农村凝聚力，公示农村房地办理不动产所需条件，明确流程、把控不动产登记范围，使改革体系具备价值凸显功能。

3.2以参与主体为目标进行多方面完善

新乡市围绕制度目标、针对重点工作，对各方参与主体进行了完善和建设。

3.2.1全面建立农村集体经济组织

新乡市围绕产权制度目标，详细划分现有村集体宅基地的产权归属，以保证其所有产权的完整性，流转的可行性，在此过程中建立风险防范体系，稳步推进农村集体产权制度改革中的资产清查与资金核算、完善集体经济组织成员的身份确认及股权量化，完善了农村集体经济组织，突破了权属模糊的界限，明晰了产权主体。

3.2.2完善宅基地参与主体体系建设

新乡市立足于农户、政府及市场，对三方参与主体体系进行完善。

第一，对不同类型农户详细划分了退出类型及权属判断，为以宅基地作为生活保障的农户规划了相应面积，对以未来发展为主的农户提出了使用权流转和资格权保留。

第二，新乡市在宅基地改革过程中因地施策，挖掘土地禀赋，促进经济流通，同时加大对改革乡村的公共设施投入，创新乡村集体经济组织民主新方法。

第三，完善农业产业监管体制，以地权流转为基础，改革红利为资金，提高乡域内产业水平以提升经济效益。

3.3以有偿使用为背景探索宅基地退出制度

新乡市以有偿使用为背景，村为主导，从使用面积及集体资格权上划定相应标准。

3.3.1“一户一宅”农户的有偿使用标准

新乡市对“一户一宅”的农户，本村的宅基地平均面积不应超过半亩，根据外部性理论对超出面积实施阶梯式付费，超出面积100平方米内按每年5元/平方米计费；超出面积101～200平方米部分按每年10元/平方米计费；超出面积201～300平方米部分按每年15元/平方米计费；每增加100平方米标准提高5元/平方米计费并以此类推。对于贫困户及五保户经由村集体商讨之后可适当减免。

3.3.2“一户多宅”农户的有偿使用标准

对于愿意放弃多余宅基地只保留一宗主宅的农户，首先确定其主宅基地及其规定起征面积，多余面积按照已设定的标准进行收费。对于不愿放弃其他宅基地的农户，在明确主宅收费的前提下，其余宅基地按照整宗计费标准进行收费。对非村集体成员通过赠予或其他方式获得该集体宅基地的，按整宗进行阶梯式收费。若该非集体经济组织成员存在“一户多宅”的情况，鼓励其有偿退出。同时明确惩罚措施，对拒缴费的农户，村集体有权不出具相关材料或者单方面注销其不动产证书。

3.4以产权创新为锚点建立有偿使用制度

新乡市以产权为锚点、集体经济组织为抓手，激发宅基地的经济属性。

3.4.1以产权为中介创新宅基地退出方式

新乡市获嘉县在保障“住有所居”的前提下以权能为中介探索了两种退出方式。一是对“一户多宅”退出农户加大补偿力度，对“一户一宅”自愿退出者在加大补偿力度的同时保留其资格权。对无资格权闲置宅基地的农户进行适当补偿，鼓励到镇里的乡贤楼租购房屋作为留住乡情的住所。对于贫困户、低保户等困难家庭置换同等面积住房并给予每平方米700元补贴。

3.4.2以集体经济组织为依托施行分类退出

新乡市下辖的长垣市以基层政府、街道办事处为指导，由村集体经济组织在无偿和有偿退出两方面进行探索。在无偿退出方面，集中包括供养或去世的五保户宅基地、未经集体批准而进行违法建设的宅基地、不履行集体成员义务未缴纳有偿使用费用的农户、宅基地划定超过一年未建设、非组织成员不在村内生活且宅基地长期闲置或坍塌超过两年以上的，村集体经济组织或村委会可依法要求无偿退出。在有偿退出方面，新乡市在坚持自愿协商的基础上参照土地征收区片价计算宅基地退出补偿标准，政府只补贴退出的土地，地上房屋则按协商或三方评估方式进行，同时探索了“以地养老”模式，探索部分自愿退出宅基地、承包经营权的老人向村委置换养老服务。

4制度创新实践：农村土地制度改革的主要创新

新乡市围绕宅基地改革的政策目标，在土地性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的前提下取得一系列改革成果，具体可总结为以下三个方面。

4.1创新所有权落实，以村为核心，明晰集体所有权主体权责

从土改时期的“耕地农有”到农业合作社的“三级所有、队为基础”，农地所有权集体化在《土地管理法》《物权法》和《农村宅基地管理法》等法律中均有明确体现。但集体的特殊性致其主体地位在实际中易被地方政府及村委会替代，造成所有权主体虚位。新乡市在此背景下，激活全体村民的主观能动性来落实宅基地所有权问题，形成了“新乡经验”。现行的法律规定农民申请宅基地仍需通过村集体来决议，且不能对宅基地进行买卖及赠予，弱化了当前宅基地的经济属性。在当前国内外经济发展局势下，诸多留村或外出务工农户宅基地的保障属性大于金融属性，也有相当一部分进城落户农户在村的宅基地闲置，合理分配宅基地权属已成为集约土地利用、推进乡村振兴的重要方式。

4.2创新资格权认定，以人才为本，构建刚柔并济认定体系

农户宅基地资格权在“三权分置”中起到连接和桥梁作用。长垣市探索建立“宅基地中转区”模式，在乡村规划一定面积作为中转区统一宅基地区域，回乡人才可在此区域内建房或者购房。新乡辉县市成立“乡贤委员会”将资格权与宅基地相结合，本村外出人员上交闲置宅基地后村集体仍保留其资格权，待其回村建房时灵活分配宅基地。新乡市农村集体从公安及计生部门户籍及实际宅基地数出发，成立资格认定小组，通过“四议两公开”工作法，配合政策引导对全村农户资格权进行了精准认定，利用集体建设用地建设乡贤楼为无资格权的本乡人才创造居住条件，解决了农村地区人才流失问题，实现了村集体与村委会的良性互动。

4.3创新使用权盘活，以产业为导，构建灵活高效盘活方式

产业振兴是乡村振兴的重中之重。新乡市将宅基地复垦改革与耕地占补平衡制度相结合，促进区域内土地统一规划，为产业发展创造良好条件。同时，结合集体建设经营用地领域，以住宅楼的方式解决本村有资格权无住房的问题，灵活实现闲置宅基地的开发利用。新乡市允许村集体农户通过转让、互换、赠予、出租、抵押、入股等方式流转宅基地，通过此方式联动本地产业激活宅基地的财产属性。为促进宅基地与金融机构的有效衔接，进一步挖掘宅基地的金融财产属性。长垣市引导本地农商银行设计相应的信贷产品，农业农村局负责选取有意向抵押农户合作开发宅基地金融属性，同时构建科学合理的使用权抵押体系保障双方利益。

5启示经验：传统农区土地制度改革的启示借鉴

新乡市本次宅基地改革对新型权属认定体系作出了有益探索，具体有以下四个方面启示。

5.1坚持党建引领：农村土地制度改革的首要保证

土地是农户生产生存的基础，且互联网时代信息传播速度呈几何倍数增加，任何不当的农村土地制度改革都会对农户造成伤害并造成政治风险，新乡市在改革的过程中，充分发挥党组织领导协调核心地位，构建了高效的领导和监督体制，从农民利益出发创新方式方法，树立了以党组织为核心的意识，实现多维多要素协调发展，增加改革的稳定性。

5.2坚持利益导向：农村土地制度改革的基本方向

迈向现代化过程中，必须以人民为中心，保障人民群众利益为第一位。立足于当前国际经济形势动荡的局面下，新乡市宅基地改革过程中坚持从农民的实际利益需求出发，保证涉农经营主体利益分配均衡。新乡市的案例表明，在现代农业的土地制度进行改革时应坚持化改革效益为持续动力，同时要保护利益博弈条件较差农户的利益。

5.3坚持稳中求进：农村土地制度改革的基本路径

新乡市在宅基地改革中，坚持了“自下而上”“由浅及深”、由局部试点到范围铺开的路径。在确权退出上先构建起具备系统判别资格权认定的评判标准，再推动宅基地退出工作；在有偿补偿上先明确本村平均住房面积的基础上，再根据实际情况进行补偿。新乡市的经验表明，农村土地制度改革要遵循“自上而下”与“自下而上”的有机结合，有步骤、有次序地明确改革深度与宽度，实现改革速度、进度、可承受度的统一。

5.4坚持动态均衡：农村土地制度改革的基本策略

农村土地制度是国家最为基础的制度，建设农业强国，关键在于探索农村土地制度的有效实现形式。新乡市的创新性在于：通过协调宅基地改革的动态性特征及阶段式特点，对不同经济发展水平和自然地理条件的农村实施“因地施策”，既促进地方经济的发展水平，又确保农户享受到改革进程中的红利。

新乡市的案例表明：“还权于农、赋能于民”只迈出了习近平新时代土地改革的第一步，后续构建长久有效的新型土地制度及发展方式更为重要，打造稳固的改革效益纽带，通过市场要素配置和农村特色要素实现农村长久发展。

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