完善法律体系纾解农村养老困境

摘要：在人口老龄化的背景下，由于经济水平与社会结构等因素的影响，相较于城镇，农村老年人的养老问题需要给予更多的关注。从养老法律规范的角度来看，目前我国养老法律规范仍存在缺憾，现有的法律资源又囿于传统观念的束缚，以及老年人身体机能下降与法律知识不足等缘由存在利用不足的现状。因此针对当前存在的问题，可以通过构建村委会代为起诉的适老型诉讼服务机制、授权地方政府制定规章、加强宣传等方式来纾解农村养老困境，让农村老年人安享晚年。

关键词：农村养老；法律规制；地方政府规章

第七次人口普查的数据显示，我国人口老龄化程度进一步加深。大量农村人口（主要是受教育人口和劳动力人口）流向城市以及受“流动人口内部‘循环更新’，年轻人口不断替代老年人口加入流动人口队伍中，而年老的流动人口则流回到乡村”等因素影响[1]，

我国呈现出农村地区人口老龄化速度更快、程度更高的城乡倒置格局。不可逆的城市化背后潜藏着农村老年群体的养老隐忧。

1当前农村养老面临的困境

“百善孝为先”是中国人道德观念构建与伦理秩序维系的重要维度，以此为基础生发了绵延数千年的家庭养老模式。但随着经济社会的更新迭代，核心家庭的逐渐裂变，传统代际互惠反哺的家庭养老模式日渐式微。“传统社会中，养老主要是归属于‘尽孝人’的责任，通过家族之伦理道德和情感依赖得以实现。现代社会中，原本嵌于传统农村的家族秩序逐渐被市场经济秩序所冲散，‘家长制’变为‘监护制’，‘尽孝人’变为‘赡养人’。老年人权益保障不再仅仅依赖于家庭成员，更多呈现出公共产品的面貌[2]。”

民法典设置的“居住权”制度“通过以房养老实现保障老年群体的居住权益的同时释放房屋剩余价值，成为新时代积极应对人口老龄化的破局关键”[3]。但居住权功能的实现依托于对房屋拥有完整的处分权能，城市居民可以通过经营、出租、出售、抵押等多种方式使住宅发挥其财产属性，而在农村“三权分置”的背景下，二者的规定存在龃龉。房地一体化使得房屋转让时宅基地也需一并处分，且受让人需以农村集体经济组织内部成员为限。宅基地不具备完整的物权权能，抵押流转寸步维艰、加之权利自身的身份属性使得“居住权”立法目的的实现在广袤农村地区存在梗阻。

我国虽然已经建立了城乡居民基本养老保险制度，但基于养老保险的“双轨制”，城乡养老金水平目前仍存在差距，农村老年人养老保险领取额难以覆盖全部生活需求。“在中国现阶段，从经济支配能力上看，家庭代际中也有比较突出的强势和弱势之分。那些福利待遇低的老年弱势代对子女的依赖程度提高，家庭养老负担将随之加重。这将使老年的弱势处境进一步增强”[4]。农村老人养老所需要的物质与精神支持全部仰赖于子女的供养。与此同时，农村失能老人的长期护理、留守老人的心理问题也亟待解决。

2农村养老难的法律成因

2.1专门法与部门法规定衔接不畅

当前我国法律体系针对老年人的权益保护的法律法规数量可观。《中华人民共和国老年人权益保障法》是该领域的专门法，但从法律规则要素分析，该部法律的缺憾在于多是假定条件、行为模式的表述，以原则性规定、倡导性立法为主，缺少法律后果的钳制，降低了法律的威慑力和可操作性。同时对于精神赡养等问题缺乏具体明确的惩罚措施，滞碍了立法目的的实现。

除此之外，民法中规定对于不履行赡养义务的子女，老年人可以通过提起民事诉讼进行救济，且不适用诉讼时效的一般规定；但在实践过程中囿于种种缘由，农村老年群体提起诉讼的积极性不强，传统观念禁锢了民法价值思维的贯彻。

与民法相衔接的虐待罪、遗弃罪等刑法规制措施虽然可以由国家公权力机关介入对权利予以保障，但都需以情节恶劣为程度条件。

2.2传统观念与法律实现存在龃龉

养老法律关系的权利义务双方是互为家庭成员的父母及子女，亲情的纽带以及对传统“家和”的服膺限制了法律可为的空间。“在中国的血缘伦理中，‘熟人’（自己人）与‘生人’（外人）是有很大差别的，‘诉讼’基本上是对‘生人’的行径”[5]。与子女对簿公堂对于大部分老人来说实在强人所难。中国农村聚村而居，小农经济催生了屋檐相接的邻舍，地缘与血缘共同作用，织就了“熟人社会”庞大而复杂的关系网。社区成员的流动性较弱，但街坊邻居口耳相传却使得信息的流动性变强且影响甚广，对家庭纠纷以及诉讼的偏见和误解会降低一个人在公共生活中赖以立足生存的社会评价。社会文化形塑了特有的心理状态，进而影响行为的表达，“面子”的维护抑制了权利的维护。

此外，受多重因素影响，农村老年人群体往往法律观念淡薄，法律知识有限，且缺乏经济能力的支撑，这就使得诉讼的触发越加困难。加之老年人生理机能衰退，理解表达能力逐渐下降，而诉讼过程的长期性以及举证责任、诉讼流程的复杂性却需要耗费巨大的时间和精力，“讼累”也使得老年人对维权退避三舍。

3完善农村养老法律体系

针对当前农村“家庭养老”出现的“症候”，不少学者提出通过构建新型养老模式予以代替的主张，例如政府购买养老服务、推动社区养老等。然而深虑之后不难发现，地方政府的资源有限，财政配置呈现鲜明的空间错位性，考虑到各项事业的优先顺次，资源配置向乡村靠拢非一日可以成就。

对于社区养老而言，一方面，其运行模式难以跳出市场逐利的天性，农村地区地广人稀，而人口稠密才能摊薄成本，这就掣肘了规模效益的实现。同时与养老相关联的医疗资源的可及性、护理人才下沉农村仍面临多重阻力；另一方面，经济压力也是制约社区养老推行的重要因素，农村老人及其子女对长期高质量社区养老服务的消纳能力也是不得不思虑的现实问题。

因此当前通过法律措施巩固并改良家庭养老模式似乎更易达成。具言之，对于农村老年人养老保障应做到法律体系的健全完善，从法与法的衔接入手，即从行政法规范与民事诉讼法相衔接的角度健全完善法律规范体系，法律也需为农村“适老化”努力。

3.1构建村委会代为起诉的适老型诉讼服务机制

在司法资源上需要对弱势群体予以特殊照顾，以高质量的诉讼服务举措保障老年人的合法权益。

基层群众自治性组织是基于基层群众的共同需要而建立，目的在于解决群众居住范围内的公共事务和公益事业，发挥村委会的作用可以有效缓解当前的困境。针对不履行赡养义务抑或侵害老年人合法权益的行为人，通过在民事诉讼法中增加专门赋权条款的方式，将提起诉讼的权利赋予基层群众自治性组织予以解决。值得注意的是，在构建村委会代替起诉的制度中，考虑到“当事人适格”理论，应当慎予使用。我国民事诉讼法规定，原告需与案件具有直接的利害关系，即只有当事人自己的民事权益受到侵害或与他人发生争议时才可以提起诉讼，可见，我国民诉采取的是“实体当事人”的观点。“在实体当事人的语境下实体权利与诉讼上的权限密不可分，只有争议是实体法律关系的主体，才能以自己的名义请求保护权利和遂行诉讼[6]。”因此，在此基础上，村委会的介入程度不宜过深。从厘清不同起诉主体拥有的法律职责和顺位的角度出发，明确村委会作为后顺位的起诉主体更为适宜，即只有在被侵权的老人不能行使权利或是不敢、不便行使权利时才可以提起诉讼。另外，对于主动提起诉讼的老年人，亦可发挥村委会支持起诉的

作用。

法律不应该是僵硬不变的桎梏，而是适应社会的发展变化，不断与时俱进的弹性表达。建立村委会代为提起诉讼的适老型诉讼服务机制具有一定可行性和合理性，既符合维护老年人权益的宗旨，也体现了法律的社会责任担当。

3.2授权地方政府制定地方政府规章

将村委会作为后顺位的起诉主体的举措让法院承担了更多的案件审理责任，让本应由行政机关履行的职能、承担的责任转嫁到了司法系统，责任后移，长此以往，会淡化削弱政府的职能和作用。另外司法的功能依然在于事后的纠弊，所能发挥的作用始终有限。农村老人的养老问题需要国家权力逐渐从消极治理转变为积极引导，“有为政府”要及时做好事前的预防和事中的监管干预。例如失能老人的长期护理、留守老人的心理问题等事项都需要政府积极作为。

政府对养老问题的及时回应是检视其治理能力的重要面向，而政府工作有条不紊地开展依赖于条例缜密的程序。对于老年人的权益保护需要将理论层面的宏观鼓励倡导落实到现实层面具体可操作的治理措施，因此做好立法工作刻不容缓。针对农村养老事业可以授权地方政府先行立法，制定地方政府规章。

根据我国当前的立法体系，人大及其常委会让渡一部分立法权力给对应政府，由政府先进行行政性立法，即地方政府规章的制定，养老事业属于“地方先行”立法的范畴。而在立法类型的选择上，之所以选择地方政府规章，一方面，各地域经济发展不平衡，地理环境、人口密度以及民风、民情相异，对政务管理的差异化需求更显著，因此各地的应因之道也应有所不同。另一方面，相比地方权力机关而言，地方政府作为法律和政策的执行部门，在信息收集、立法调研、拟定修订等方面拥有无可比拟的禀赋，“属地管理”有利于对社会实态的省察，对行政管理和公共服务中紧迫、纷繁的地方事务了解得更为全面和深入，制定出来的法律规范也更具有针对性，更能涵盖所有复杂情况，有利于实现多元化、区分化的综合治理目标。

养老立法不是宏观而论的整体性判断，需要具象到千家万户，统一的立法需要足够的时间和制度资源去缓冲。因此，发挥基层政府的创造力，做好渐进式立法，等到时机成熟，在对地方政府立法的得失利弊进行省思的基础上，制定地方性法规抑或全国性法律更为合理。

地方政府规章在制定中需要明确几个问题。首先，地方政府在行使立法权时应保持谦抑性。鉴于养老问题的特殊性质，需要将“柔性”贯彻到立法、执法的全过程，加强调解适用的时空范围。同时坚持立法宗旨，规范性文件的制定需要在治理和保护之间寻求平衡[7]。立法重在保护农村老年人权益，而不在严密法网。没有上位法的规定时，不得设置减损公民权利或增加公民义务的规范，防止产生不当地方利益。其次，要注重立法质量，精进立法技术。谨慎斟酌立法语言，力求做到简练周密，明晰义务与责任承担的范围。对当事人而言只有增强法律的预测性，才能与行为的可期待性保持良性互动。从执法的角度这也有利于避免由于政府部门事权划分不明而滋生敷衍塞责。最后，维护法律秩序的内部统一也是立法的应有之义。“必须秉持地方立法之‘不抵触原则’形成中央立法与地方立法互动交融的立法价值秩序，为丰富地方立法中的价值思维层次提供整体性秩序保障”[8]。地方政府需要恪守自身权限，依循立法保留原则，同时做好备案审查与立法评估工作。

3.3培育法治思维与敬老社会氛围

“中国正处在从乡土社会蜕变的过程中，原有对诉讼的观念还是很坚固地留存在广大的民间，也因之使现在的司法很难推行”[9]。国家权力需要逐渐从消极治理转变为积极引导，几千年“厌讼”的观念根深蒂固，仅仅依靠“法之器”的变革，难以破除乡村的沉疴流弊。只有潜移默化地培育法律意识，普及法律知识才能冲破认知滞后的藩篱。

政府和社会组织应加大对老年人的法治宣传教育力度，通过多种形式和渠道普及法律知识。可以利用电视、广播、报纸等传统媒体以及互联网、手机等新兴媒体开展普法活动，使法律知识更加贴近老年人的生活实际。

当前农村老人养老实现困难重重，究其本源盖因社会风习窳下，因此弘扬孝文化，做好乡风文明建设工作，营造爱老，敬老的社会氛围也是保障农村老年人养老行之有效的途径。

4结语

“老有所终，壮有所用，幼有所长，废疾者皆有所养”是中华民族几千年来矢志不渝的愿景。具体到当代，养老问题需要凝聚经济、政治和社会各个面向的合力，不可能一蹴而就。法律权宜之计的作用虽然有限，但亦不可不作为。通过完善农村养老法律体系的方式，纾解农村老年人的养老困境，助力农村养老事业更好发展，让万千农村老年人安享晚年。

参考文献

[1]钟睿.我国人口老龄化城乡倒置的空间转移和规划应对——基于人口流动的视角[J].城市发展研究，2019（2）：24-30.

[2]郝海燕.乡村振兴视域下民族地区农村老年人权益保障的法治之维[J].贵州民族研究，2023，44（2）：148-154.

[3]史宇.《中华人民共和国民法典》视域下居住权制度对“以房养老”功能的实现[J].文化学刊，2024（8）：122-125.

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[5]范忠信、郑定、詹学农.情理法与中国人[M].北京：北京大学出版社，2011.

[6]陈国欣.论我国当事人适格的判断——兼谈《民事诉讼法》第122条第1项的解释[J].海南大学学报（人文社会科学版），2025，43（1）：207-216.

[7]刘艳红.理念、逻辑与路径：网络暴力法治化治理研究[J].江淮论坛，2022（6）：21-30+2.

[8]任瑞兴.中国地方立法中的价值思维[J].社会科学战线，2024（9）：221-230.

[9]费孝通.乡土中国[M].青岛：青岛出版社，2019.