农业新质生产力发展制度供给的阻碍与疏通对策

农业新质生产力是以农业重大科技创新为引领的现代化生产力，发展农业新质生产力，必须形成与之相适应的新型生产关系。需要认识农业新质生产力发展制度供给的重大意义，分析农业新质生产力发展制度供给实施机制的阻碍因素，并提出疏通对策。

中共二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出：“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”“加强顶层设计、总体谋划，破立并举、先立后破”，要“健全因地制宜发展新质生产力体制机制”“加强新领域新赛道制度供给”。

一、农业新质生产力发展制度供给的重大意义

加快发展农业新质生产力是推进中国式农业现代化进程，实现农业大国向农业强国历史性跨越的本质要求之一。习近平总书记指出：“发展新质生产力，必须进一步全面深化改革，形成与之相适应的新型生产关系。”

农业新质生产力是以农业领域重大科技创新为引领的现代化生产力，即以生态循环农业、生物种业、农业数据产业、农业疫苗为代表的新兴农业产业与未来农业产业引领着农业产业链、供应链、价值链向基因化、绿色化、数字化等新方向延伸，使农业产业具有价值高端、技术密集、前景广阔等特点，形成战略性新兴农业产业。以科技创新为核心的农业新质生产力除了有新质生产力的共性，还具备农业领域的特性，即高度科技化、高度数字化、高度产业化、准公益性。深刻认识农业新质生产力发展的制度供给问题具有重大现实意义。

农业新质生产力发展的制度供给可以为中国式农业现代化提供激励功能，提供有效信息、释放明确信号以稳定市场主体的预期，引导市场主体的行为选择，进而影响专业化程度和分工范围，形成新质生产力高质量发展路径；可以为中国式农业现代化提供约束功能，以规则的形式划定市场主体从事农业经济活动的选择范围，大幅降低经济运行过程中的潜在风险和协调成本，为深层次的社会分工和高效率的协同合作创造条件，使一定时期的经济秩序得以建立和维护；同时，还可以降低中国式农业现代化实施成本，任何类型的经济发展模式在其实施过程中都面临着成本权衡的问题。

二、农业新质生产力发展的制度供给阻碍

（一）农业新质生产力发展的正式制度供给阻碍

正式制度供给是指政府部门建立起来的并以正式方式加以确定的各种制度与法规，具有强制性、普遍约束性和明确公开性等特征，如以创新制度、产权制度和市场准入制度等为代表的激励性制度供给[1]，以产业管理制度、公平竞争审查制度和宏观调控制度等为代表的约束性制度供给，以规划制度、生态补偿制度和区域协作帮扶制度等为代表的旨在降低新质生产力发展实施成本的制度供给。在中国式现代化新征程中，农业新质生产力发展正式制度阻碍主要体现在三个方面：

一是激励性制度阻碍。如农业财政投入制度、设施农业奖补制度、种业创新制度等。目前中国在支持农业企业创新、激发和保护企业家精神、完善科技成果评价机制等方面相继出台的一系列政策和实施意见，尽管在一定程度上支撑了创新驱动发展战略的加快实施，但产学研协同创新中的利益协调机制不健全、对农业基础研究的激励不足、技术市场的供求信息不对称等制约创新的难点堵点问题并未从根本上得到解决。财政农业科技投入“边缘化”，农业基础研究发展滞后的直接后果造成农业颠覆性技术与关键核心技术缺乏，部分核心种质资源受制于人，耕地资源利用与保护技术缺乏，从源头上制约了农业新质生产力的形成。

二是约束性制度阻碍。目前农业产业管理制度建设总体滞后于工业信息化转型进程，导致部分农业产业在转型升级过程中存在“脱实向虚”倾向，需要适度扩大和充分发挥农业行政主管部门的监督管理职能，优化产业管理制度，形成对产业发展路径的有效规制[2]。长期以来的城乡二元结构使得我国城乡要素市场不健全，城乡要素自由流动和平等交换的格局还未形成，资源要素还无法在农村有效聚集，资源要素优化配置仍然面临着制度约束、体制障碍和政策梗阻，制约了数据、信息、资本等要素在城乡之间的合理流动与分配组合，并在一定程度上抑制了新质要素之于农业发展的加速器、优化器与增量器作用，阻碍了农业农村现代生产要素的形成和发展。

三是新质生产力发展实施成本的制度阻碍。由于现行规划制度给予各级政府较大的自主决策空间，却又缺乏有效的信息共享和利益协调机制，各级政府配套的农业规划方案和行动方案存在矛盾以及无约束、弹性强而协调弱的制度缺陷，在形成新质生产力的发展中会造成资源浪费和效率损失。长期以来，我国农业的资源配置扭曲严重，制约了农业全要素生产率的增长，无法释放更多生产要素。亟待提高农业新型经营主体质量和增加农业信息要素、数据要素供给能力和水平，亟须通过组织重构、制度变革等方式，加快形成与农业新质生产力发展相适应的新型生产关系，实现农业生产方式向机械化、智能化、绿色化转型升级。

（二）农业新质生产力发展的非正式制度供给阻碍

非正式制度供给是指人们在长期的社会生活中逐步形成的、对其行为产生非正式约束的一系列道德规范。非正式制度是正式制度的延伸、补充和修正，具有自发性、广泛性、非强制性等特征，主要包括意识形态、文化和伦理道德等内容。在中国式现代化新征程中，新质生产力发展的非正式制度阻碍主要体现在三个方面：

一是优先发展工业、农业只求稳的思想观念一直存在。中国式农业现代化新发展模式需要配套相应的认知体系和观念体系，解决农业新质生产力发展中的世界观和方法论问题，促进达成改革共识、发展共识并形成新的发展观。农业是具备经济、生态、教育等多维功能的综合性产业，需要通过集聚产业要素实现产业横向融合，培育出产业新业态实现“乘法效应”，即“产出高倍速增长效应”的释放，以满足市场的多元化需求。生产要素的叠加投入与生产环节的高质高效是促进产前、产中、产后纵向融合发展、释放“加法效应”的关键因素。我国农业产业横向融合的“乘法效应”与纵向融合的“加法效应”不显著。

二是农业科技投入的急功近利文化根深蒂固。农业科研领域一直存在论文及评奖、评职称导向的实际偏向，导致科研与农业生产结合不够紧密、针对生产实践和现实需求的自主创新能力不强，我国农业科技成果转化率总体处于较低水平，技术研发与实际应用存在明显的脱节现象。因此，需要重塑农业新质生产力发展文化，围绕基础研究、应用研究、技术开发、产品开发、市场应用的全链条，在全球已经发生和即将发生重大农业科技变革的领域和方向上部署一批重大战略科技任务，集中力量解决关键问题，实现资源的优化配置。

三是财富伦理错位和环境伦理缺失并存的伦理道德体系。农业人的短期行为受市场经济道德缺陷的影响，生态意识淡薄，抛弃了传统的“三月不上山狩猎”“四月不下网捕鱼”等生态伦理观，以牺牲环境为代价来发展经济、提高收入。“大国小农”在很长一段时间内依然是基本国情农情，传统小农生存理性与风险厌恶的禀赋特质，使其仅具有较小的投资欲望与冒险意愿，因而难以忍受市场失败与社会压力，存在“第一次投资难题”，无法保证在农业生产中引进现代数字元素的有效性。农业新质生产力标志着科技化、数字化、高质量生产崭新时代的来临，涉及领域新、技术含量高，这意味着传统的农业生产方式将发生前所未有的快速变化与崭新的内在变革，必须建立起与之相适应的伦理道德体系。

（三）农业新质生产力发展的制度供给实施中的阻碍

农业新质生产力发展涉及土地、资金、人才、产业发展、体制机制改革、城乡融合等多个方面，涵盖了政府、农户、企业、合作社等多元化主体，各方面均涉及不同政策。降低因政策制定与实施部门分割带来的政策协同实施难度和操作风险，应是农业新质生产力发展中需要高度重视的现实问题。

农业新质生产力发展过程中会出现“岗位缺人”和“人缺岗位”并存现象，因为新的就业岗位不断出现和增加且往往超过农业人力资源培育的通常周期。考虑到农业新质生产力发展过程中科技创新性强和技术迭代快的趋势特征，人才政策取向应重在责任担当的特征，需要有创新担当和允许试错的制度安排，以此激励适应农业新质生产力发展的新型人才成长。

农业新质生产力的形成，一方面，必须发挥市场在资源配置中的决定性作用，在完善产权保护、放宽市场准入、强化公平竞争、优化价格机制、完善市场退出机制等方面进一步深化改革；另一方面，要确保政府在市场失灵时能够进行有效的调控和引导，而且还要发挥新型举国体制优势，提高农业数字技术基础研发能力，打好关键核心技术攻坚战，为农业产业数字化提供物质基础。

在农业新质生产力发展过程中，农业数据发挥着极为关键乃至主导的作用，但目前农业数据要素市场仍然存在诸多阻碍，如“农业数据孤岛”问题，此外还有数据权属界定不清晰、数据交易机制不完善、供需匹配难、数据安全与隐私保护等问题。因此，建立健全数据要素市场规则，加快破除阻碍数据要素合规高效流通的体制机制障碍，应成为未来数据要素市场深化改革的重点内容和方向。

三、疏通农业新质生产力制度供给阻碍的对策

（一）做好顶层设计，完善相关经济制度体系

一是完善与农业技术进步相关的制度。农业新质生产力形成和发展，依赖于涉农技术的发展、应用和扩散。缺乏技术创新的有力支撑，农业产业形态转变是难以发生的。据此，我国应做好中长期战略谋划，围绕新质生产力制定农业技术发展路线图，充分利用新型举国体制解决农业基础研究中的瓶颈问题，尤其是针对现代种业、智能农机、智慧农业等基础技术、通用技术和前沿技术进行重点突破，加强“卡脖子”技术和关键核心技术攻关。激励企业将农业基础研究成果充分转化为应用技术，完善农村的技术推广体系和社会化服务体系，健全奖补政策等提高农业经营者的先进技术应用程度，以此加快农业领域中新产业、新业态、新产品的发展壮大。

二是完善与农业组织创新相关的制度。农业新质生产力发展需要经营载体变革，人、地、钱、技、业等的组合需要生产方式创新，组织方式创新对解放和发展农业生产力有着重大作用。现阶段我国农业生产经营以小规模家庭分散经营为主体形态的现实，必须依靠市场驱动主导、政府因势利导推进农业适度规模经营，发展农村新型集体经济，激活新型农业经营主体。同时需要依靠财政、金融、产业等政策强化新型农业经营主体与小农户的利益联结。

三是完善与农业需求扩展相关的制度。农业新质生产力本质上是为了满足市场需求而引发的生产能力，农业内部的产业形态转变、产业之间的协同效应增强，在本质上也与农业需求拉力相关。因此，我国需要进一步提高要素配置的市场化程度，推动不同群体的要素回报率保持增长的态势，同时加快完善收入分配体制改革，壮大中等收入群体，规范财富积累机制，以农业农村优先发展为导向加快推动基本公共服务供给均等化，加快构建初次分配、再分配、第三次分配协调配套的制度体系，这些制度维度的创新对于扩大城乡居民的多样化需求，进而激发农业形态重构和产业功能协同具有积极作用。

四是完善与城乡要素流动相关的制度。农业新质生产力发展不能仅仅依靠农业内部力量完成，产业之间存在协同效应，非农部门对农业发展具有广泛深远的影响。现阶段我国要进一步完善城乡融合发展体制机制和政策体系，尤其应深化土地、劳动力、资本、技术、信息、数据等要素的市场化改革，着力消除资本等要素进入农业农村的制度障碍，使城市资本、技术、信息、数据等要素能够流向农村，并与农村本地资源相结合，将城乡要素的单向流动转向双向流动，这对于农业的产业形态转变和要素回报率提高是至关重要的。

五是完善与社会秩序稳定相关的制度。农业新质生产力发展要以保持粮食、生态等安全为前提，现阶段我国应依托保障基本农田规模、推进土壤品质改良、强化种业研发、加强田间管理、完善粮食补贴政策和储备体系等形成“组合拳”，确保粮食安全持续地处在高水平。考虑到新质生产力发展对不同群体的就业、收入、消费影响存在着差异，因此我国应前瞻性地关注战略性新兴产业、未来产业以及农业内部产业形态变化产生的分配效应，加快完善社会保障供给体系，继续加大对农村人口的人力资本投资，完善农村人口的持续教育和培训体系，对城乡居民特别是农村低收入群体提供普惠性的“兜底”机制，以此在社会保护层面为新质生产力发展提供支撑条件。

（二）形成新型农业经营者具有创新精神的社会文化

第一，创新新型农业经营者成长机制。一是对标新质生产力的高科技、高效能和高质量特征，加强对新型农业经营者的培养力度。探索“高校+重大农业科技基础设施”“高校+大型科研院所”“高校+农业龙头企业”模式，逐步构建资源配置合理、协同运转高效、创新全链条布局明确的农业科研院所+企业的创新培育体系，搭建“科学家+企业家”创新合作平台，实施新型农业经营者创新人才培养专项方案，使科创资源不断向企业奔涌，培养一批懂技术、善经营的新型职业农民和农业企业家，面向未来农业产业培养农业领域创新人才。二是设计开放性、包容性和激励性的人才政策，营造新型农业经营者发展与创新创业的系统性优质生态。实施更加积极、开放、有效的人才政策，完善人才自主培养机制，加快建设国家高水平人才高地和吸引集聚人才平台。持续完善人才有序流动机制，完善青年创新人才发现、选拔、培养机制，打通农业技术理论理解与农业实践能力的通道，构建产学研用一体化人才培养体系，促进人才链、产业链和创新链深度融合。

第二，激发保护企业家创新创业精神。一是积极营造企业家创新创业发展环境。全社会要营造尊重企业家价值、鼓励企业家创新的社会氛围，充分释放企业家创新创造活力。政策上推动农村人、地、钱资源整合，链接城市资金、技术、市场等要素，集中整合资源全力支持智慧农业基础设施和场景建设项目，推动农业生产智慧化，实现农业产品服务上线、上链，全力推进农业业态持续迭代和产业能级显著提升，打造契合需求的高品质消费场景，释放农业产业集群与产业链耦合效应。培育和发展壮大新型农业经营主体，特别是领军型农业企业，打造农业人力资本孵化基地。要营造依法保护企业家合法权益的法治环境，依法保护企业家财产权，依法保护企业家创新权益，依法保护企业家自主经营权。二是营造促进企业家公平竞争市场环境。强化企业家公平竞争权益保障，健全企业诚信经营激励约束机制，持续提高监管的公平性、规范性、简约性。营造尊重和激励企业家干事创业的社会氛围，构建“亲”“清”的新型政商关系。依法打击侵害企业家人身、财产安全的违法犯罪案件，并健全涉企舆情研判联动机制，对社会广泛关注的涉企舆情进行调查核实，对蓄意炒作、造谣抹黑、诋毁企业家形象声誉等问题进行及时整治，维护企业正常生产经营秩序和企业家网络合法权益。鼓励企业家建立龙头企业牵头、家庭农场和合作社跟进、广大小农户积极参与的农业产业联合体，在技术、资本、市场等方面积极探索多种小农户参与现代农业的有效方式，促进新型农业经营主体通过提供就业机会和生产服务、参与资源流转谈判、引导投资众筹、发放分红福利等方式，带动农民与现代农业发展有机衔接。

作者简介：吴玉宇，湖南农业大学经济学院教授、副院长。

参考文献

[1]刘伟.科学认识与切实发展新质生产力[J].经济研究，2024（3）：4-11.

[2]周绍东.以新质生产力推动中国式现代化进程研究[J].中国高校社会科学，2024（3）：15-23.

（编辑：秦雪）