坚持先立后破，进一步深化户籍制度改革

改革开放以来，户籍制度改革以先立后破为实施原则，先后在实现城乡人口自由流动、就业与户口脱钩、城乡基本公共服务一体化、常住地提供基本公共服务制度等方面取得突破。进一步推进户籍制度改革，需要在明确破和立要点的基础上，继续坚持先立后破的原则。

中共二十届三中全会《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，加快农业转移人口市民化。户籍制度改革是完善城乡融合发展体制机制的重要内容，进一步深化户籍制度改革需要采取正确的方法。习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的二十届三中全会精神专题研讨班开班式上强调，要坚持破和立的辩证统一，破立并举、先立后破，该立的积极主动立起来，该破的在立的基础上及时破，在破立统一中实现改革蹄疾步稳。先立后破不仅是户籍制度改革在过去40多年来取得已有成果的基本方法，也是进一步深化这一改革的根本遵循。

一、先立后破是取得户籍制度改革已有成果的基本方法

户籍制度是计划经济体制的遗留问题，它既破坏公平，也影响效率，是进一步全面深化改革的一项重点任务。改革开放以来，我国户籍制度改革始终遵循先立后破的原则，不断以户籍福利体制之外的增量“先立”带动体制内的存量“后破”，先后在城乡人口自由流动、就业与户口脱钩、城乡基本公共服务一体化、常住地提供基本公共服务制度等方面取得了突破。

（一）以粮食增产的“先立”带动农民自理口粮进城的“后破”

20世纪80年代，户籍制度最主要的功能体现在限制人口城乡自由流动，即农村户口居民不能自由进入城市。由于这一时期国家粮食产能不足，如果放任大量农民脱离农业生产进入城市，国家就有面临粮食危机的风险。20世纪50年代末，为加快工业化进程，我国加大从农村招工力度，城镇人口从1957年的9949万陡增至1960年的13073万，引发了严重的粮食危机，不得不在接下来几年把招工进城的人口送回农村，城镇人口回落到1962年的11659万。改革开放后，我们吸取了过去的教训，并没有直接放开农民进城，而是坚持先立后破的原则，以粮食增产的“先立”带动农民自理口粮进城的“后破”。即通过大力推广“大包干”制度、持续提高粮食收购价格、普及化肥农药等农资的使用等方式，调动农民种粮积极性，提高了粮食产量。这样一来，一部分农民脱离农业生产进入城市，也不会出现粮食危机了。1986年中央一号文件允许农民自理口粮进城，农民向城市流动的限制开始松动，当年就有4000多万农民进城打工，出现了“民工潮”。再到后来，随着粮食产量进一步增加，农民只需带着钱进城即可，户籍制度限制人口城乡流动的功能就逐渐被消解掉了。

（二）以市场化就业岗位增多的“先立”带动就业与户口脱钩的“后破”

20世纪90年代，户籍制度最主要的功能体现在控制城市体制内就业机会，由于这一时期城市就业压力较大，只有具有城市本地户口的居民才能到机关事业单位、国有企业等体制内岗位就业。[1]这一制度安排造成了严重的劳动力市场分割，对劳动力要素配置产生巨大的效率损害。对于这一制度弊端的改革，仍然遵循了先立后破的原则，即以市场化就业岗位增多的“先立”带动体制内就业与户口脱钩的“后破”。随着1992年中共十四大提出建立社会主义市场经济体制的任务，这一时期，私营企业、外资企业等市场化单位提供的城市就业岗位迅速增多，到外企当白领拿高薪或加入“下海潮”搞自主创业，为城市户口居民提供了新的就业选择。伴随着市场化就业岗位的增多，城市体制内单位的就业压力减轻，一些没有城市本地户口的外来人口逐渐也可以到机关事业单位和国有企业就业了，体制内用人单位甚至还可以帮助他们解决落户问题。体制内就业的福利与城市本地户口实现了脱钩，户籍制度改革又向前迈进了一大步。

（三）以农村生产生活条件改善的“先立”带动中小城市落户放开的“后破”

21世纪初期，户籍制度最主要的功能开始体现在城市基本公共服务的差别上。根据时任全国人大常委会委员、内务司法委员会副主任委员、民建中央副主席辜胜阻的研究，当时在户籍上共有60多种城乡之间不平等的福利，这些福利差别构成了农转非的主要障碍，使农业人口向城镇的转移表现出一种“半城镇化”的特征，同处一座城市，从事同一份工作，但由于户籍身份性质不同，所能享受的基本公共服务待遇存在巨大差距。对于这一制度弊端的改革，仍然遵循了先立后破的原则，即以农村生产生活条件改善的“先立”带动中小城市落户放开的“后破”。自2003年起，伴随着工农城乡关系的历史性转变，国家出台了一系列惠农反哺政策，包括农业四项补贴、农村税费改革、社会主义新农村建设、新农合、新农保、精准扶贫、乡村振兴等。在强大的政策推动下，农村生产生活条件得到了显著改善，城乡基本公共服务差距逐渐缩小，在城镇化进程中土地价值日益显现的条件下，农村户口的价值也水涨船高，多数地区的农村户口已经较之当地城镇户口更有含金量。因此，再限制农民进城落户、享受城市基本公共服务已失去了意义。当前，全国常住人口300万以下的城市已全面放开落户限制，户籍制度改革又向前迈进了一大步。

（四）以居住证制度的“先立”带动常住地提供基本公共服务制度的“后破”

进入21世纪第二个十年之后，户籍制度最主要的功能体现在大城市本地户籍人口与转移而来的非户籍人口之间的福利差别上。我国在1994年推行分税制改革时并未充分考虑人口流动因素，无论是财政收入和支出责任的划分，还是转移支付制度的设计都是以户籍人口为基础的，[2]导致户籍人口与非户籍人口在基本公共服务享有上存在较大差距，农业和非农业转移人口在常住地无法享受与本地户籍居民相同的市民化待遇。对于这一制度弊端的改革，仍然遵循了“后破”的原则，即以居住证制度的“增量先立”带动常住地提供基本公共服务制度的“后破”。2016年，《居住证暂行条例》正式实施，城市非户籍人口只要满足常住半年，合法稳定居住和就业等较低的条件，就可以申领居住证，凭借居住证，可以享受三项权利、六项基本公共服务和七项便利，即使不落户，也能与户籍居民有着相差不多的福利待遇，落户的意义大为降低，以居住证为主要载体的常住地提供基本公共服务制度逐渐完善，绝大多数城市的基本公共服务实现了常住人口全覆盖，户籍制度改革又向前迈进了一大步。

二、进一步深化户籍制度改革的立和破

2024年7月，国务院关于《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》对进一步深化户籍制度改革提出明确要求，以进城农民工及其随迁家属为重点、兼顾城市间流动人口，进一步拓宽城镇落户渠道，努力缩小户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度。完善农业转移人口市民化激励政策。健全进城落户农民农村权益维护政策。这为下一步的户籍制度改革明确了破和立的工作要点。

（一）农业转移人口进城落户的“破”要以其农村权益维护政策的“立”为前提

农业转移人口进城落户最大的障碍并不在城市，而是在农村。改革开放以来，在城市福利逐渐与户口脱钩的同时，农村福利却在逐渐与户口挂钩。拥有农村户口，意味着可以享受农村集体成员资格所带来的一系列权利，包括土地流转租金、集体收益分红、农业各类补贴等。虽然一系列中央文件都明确规定，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件，但在实际操作中，根据村规民约，户口从农村迁走，往往也就意味着丧失集体成员资格。《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》也有明文规定，确定集体经济组织成员身份须统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素。因此，农业转移人口进城落户虽然可以破解其市民化问题，但也会导致其丧失农村“三权”的享有载体。为了保障进城落户农民合法土地权益，需要在户籍之外，寻找新的承载农村“三权”的权证。通过将农村“三权”以及与之相关的各项权益转移至新建立的权证上，可以消除农业转移人口落户的后顾之忧，使落户顺利推进。在农村土地承包经营权确权、集体经济组织成员资格认定已经完成、房地一体的宅基地确权登记正在进行中的条件下，进一步建立以权益为基础的农村“三权”维护、农业补贴和帮扶政策是坚持户籍制度改革先立后破实施原则的关键。

（二）流动人口市民化的“破”要以常住地基本公共服务供给能力的“立”为前提

推进农业转移人口和城市间流动人口实现市民化，基本的内涵就是打破户籍障碍，使这些流动人口能够在常住地享受与本地市民平等的基本公共服务。根据《国家基本公共服务标准（2023年版）》，目前共有包括幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶、优军服务保障、文体服务保障在内的9大领域的81项基本公共服务事项。这81项基本公共服务中，有些本身不具有户籍排他性，有些虽有排他性但常住地政府已经做出了提供服务的承诺，有些虽有承诺但还需要满足一些前提条件，还有的常住地政府并未作出承诺。之所以有些基本公共服务并未向非户籍人口承诺提供，主要出于财政支出能力上的考虑。流动人口落户，意味着能够享受全部81项基本公共服务，对于基本公共服务含金量较高的超大特大城市，如果突然放开落户限制，引发落户潮，则地方政府的财政压力必然陡增，将对城市经济社会顺利运行造成冲击。因此，进一步放开放宽落户限制之前，需要建立新的过渡性举措，使得超大特大城市既能在降低落户门槛上取得突破，攻克户籍制度改革最后的堡垒，又不会对重点人口流入城市的经济社会运行产生严重负面影响，这是坚持户籍制度改革“先立后破”实施原则的关键。

（三）基本公共服务常住人口全覆盖的“破”要以新市民稳定就业的“立”为前提

进一步深化户籍制度改革主要的政策指向在于常住地的基本公共服务，改革的目标是使农业转移人口和城市间流动人口享受与本地市民均等的基本公共服务。但是，推进这项改革的重要前提，是这些流动人口应在常住地实现合法稳定就业，如果没有实现合法稳定就业，单纯“流动”到目的城市，流入地城市向其提供基本公共服务也就缺乏经济基础。从公共财政理论上讲，居民享受城市政府提供的基本公共服务的资金来源，是其在当地从事劳动所缴纳的税收。如果流动人口只享受公共服务而不作纳税贡献，常住地提供基本公共服务制度也难以持续。如果不以合法稳定就业作为落户前提，也容易催生对超大特大城市高含金量基本公共服务的投机性的需求，引发人口盲目流动，对区域生产力布局造成不利影响。因此，进一步放开放宽落户限制之前，需要加大对流动人口常住地就业支持力度，研究制定一套明确的合法稳定就业认定标准，使常住地流动人口的落户得以有序推进。

三、先立后破进一步推动户籍制度改革的实施路径

进一步深化户籍制度改革，应坚持先立后破的实施原则，加快推进农业转移人口农村权益权证化进程，建立超大特大城市常住地登记户口的“愿落尽落+负面清单”过渡机制，建立完善流动人口常住地合法稳定就业促进机制。

（一）加快推进农业转移人口农村权益权证化进程

农业农村、自然资源等有关部门应加快对承载农村“三权”等权益的权证设计方案的研究，逐渐将由农村户籍附带的“三权”等权益转移到各类权证上，各类权证可携带、可继承、可退出，同时推动农村户籍与“三权”等农村权益脱钩。当前，为促进农村集体经济组织成员权与农村户籍脱钩，农村土地承包经营权确权、集体经济组织成员资格认定已经完成，房地一体的宅基地确权登记也在加紧进行中，[3]未来可基于此进一步推进农业转移人口的农村“三权”维护以新设立的权证为基础，而不再与农村户籍关联。未来推进乡村振兴战略进程中，新的惠农反哺政策应以权证和在农村的实际生产生活活动为基础，避免新的权益再与农村户籍挂钩。逐步清理现行农业补贴等落实到户时与户籍挂钩的习惯性做法。

（二）建立超大特大城市常住地登记户口的“愿落尽落+负面清单”过渡机制

“愿落尽落+负面清单”就是在宣布包括特大超大城市在内的所有城市的落户条件完全放开，实现非本地户籍人口在常住地落户的“愿落尽落”之前，先将常住地政府尚未承诺向非户籍人口提供的基本公共服务和具有类似属性的非基本公共服务列入负面清单，对实施该项改革后落户的原非本地户籍人口设计一定的享受该公共服务的准入条件，条件由提供该公共服务的当地相关政府部门制定。[4]例如，基本公共服务“公租房保障”，由地方政府住建部门制定相关政策，对实现了落户的原非本地户籍人口可设置诸如连续合法稳定就业、居住、缴纳社保一定的年限等条件，满足了条件的落户者可享受公租房保障相关政策。“愿落尽落+负面清单”机制既实现了将多数尚未放开的公共服务事项一次性放开、向前大大推进户籍制度改革进程，又保留少数含金量较高、不宜立即全面放开的公共服务事项，建立了缓冲余地，在经济上更具有可行性。同时，在财政支出责任上形成“谁的孩子谁抱走”的公共服务供给体制。

（三）建立完善流动人口常住地合法稳定就业促进机制

合法稳定就业是流动人口在常住地有序落户、实现市民化的前提。人口流入地政府应按照国务院关于《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》的要求，完善农业转移人口和城市间流动人口的就业支持体系。加快实施制造业技能根基工程，重点支持制造业龙头企业、职业院校（含技工院校）面向社会提供培训服务。稳定职业院校面向农业转移人口招生规模，以智能制造等新兴产业和家政服务等用工紧缺行业需求为牵引，实施职业教育产教融合赋能提升行动。完善职业技能等级认定机制，提高技能人才待遇。推进就业服务常住人口全覆盖，加强农民工劳动权益保障。人力资源和社会保障部门应研究制定合法稳定就业认定标准，明确在常住地登记户口的底线条件，使流动人口落户得以有序推进。

作者简介：邹一南，中共中央党校（国家行政学院）经济学教研部教授；吴晓宇，中共中央党校（国家行政学院）研究生院研究生。

参考文献

[1]蔡昉.户籍制度改革与城乡社会福利制度统筹[J].经济学动态，2010（12）：4-10.

[2]刘尚希.我国城镇化对财政体制的“五大挑战”及对策思路[J].地方财政研究，2012（4）：4-10．

[3]程郁，叶兴庆，揭梦吟.农业转移人口市民化面临的突出问题与政策建议[J].经济纵横，2023（6）：1-8.

[4]邹一南.以人为本推进超大特大城市户籍制度改革的路径选择[J].行政管理改革，2024（4）：15-23．

（编辑：万李娜）