深化财税体制改革的历史启示与未来路径

从历史演变的视角看，中央与地方财政分配对经济发展的深远影响不容忽视。本文系统梳理了中央与地方财政分配的历史变迁，不仅为理解中央与地方财政关系的演变规律提供了理论启示，也为当前深化财税体制改革、实现区域经济均衡发展提供了政策建议。

一、引言

中国的财税体制经历了多次深刻变革，中央与地方财税分配的格局不断调整，这一过程对国家经济运行和区域发展产生了深远影响。特别是在经济结构转型和对高质量发展需求日益增强的背景下，构建合理有效的财税体制显得尤为重要。中共二十届三中全会明确提出要“深化财税体制改革”，这一战略部署为财税体制的进一步优化指明了方向，同时为财政政策的完善与经济发展注入了新的动力。

当前，中央与地方财税分配中存在的问题逐渐显现，尤其是在税收收入结构不均、地方财政压力过大以及转移支付机制的有效性等方面[1]，这些问题在一定程度上制约了区域经济的平衡发展和财政资源的合理配置。与此同时，面对经济全球化和国内经济转型的双重压力，现行财税体制亟须进行调整，以更好地适应新时代经济发展的需求。因此，如何通过深化财税体制改革，优化中央与地方的财税分配机制，已成为推动经济高质量发展的关键课题。

在这一背景下，梳理中央与地方财税分配的历史演变，探讨合理的财税体制如何助力经济发展，具有重要的现实意义。通过分析历史经验与当前现实的结合，本文旨在为深化财税体制改革提供理论支持与政策参考，以期推动更加科学、合理的财政分配机制的形成，从而促进经济的协调发展与社会福利的提升。通过这一研究，能够为政策制定者提供关于财税体制优化的理论依据，并为未来的财税改革路径提供切实可行的思路。

二、中央与地方财税分配的历史演变

中央与地方财税分配的演变历程，深刻影响了中国经济的结构与发展路径。随着时代的变化，国家对财税体制的调整不断回应经济发展的需求，而这一变化不仅反映了政策的转型，也标志着各级政府职能和财政自主权的逐步重构。接下来，我们将从新中国成立初期至改革开放前的财税体制开始，回顾这一历史演变的关键节点与理论背景[2]。

（一）新中国成立初期至改革开放前的财税体制

新中国成立初期，中国实施了中央集权的财税分配模式。在这一体制下，国家财政绝大部分集中在中央政府手中，地方政府的财政收入主要依赖于中央的拨款和转移支付。中央政府实行统收统支的财政体制，即由中央统一收取地方的财政收入，并直接支配地方政府的支出。地方政府不仅依赖中央的财政拨款，还需遵循中央对支出的具体指导。这种高度集中的财税体制反映了当时国家经济计划化和高度控制的需要，也有助于加强对全国资源的调配能力。然而，这一模式在实际运行中也暴露出了其局限性，尤其是在地方经济发展的多样性和复杂性日益增加的情况下，地方政府的财政自主性受到严重制约。

这一集权化体制对经济增长的制约，主要表现在两个方面：一方面，中央财政对地方财政资源的控制过于集中，导致地方政府缺乏自主的税收收入和支出决策权，难以根据地方实际需求进行经济调控；另一方面，地方政府的财政收入不足，难以支持地方基础设施建设、社会福利保障和区域经济的持续发展，形成了地方经济发展与财政资源之间的严重不匹配。这种局限性最终导致了地方经济发展不均衡，某些地区的财政自给能力弱，财政赤字问题日益突出。

（二）改革开放后的财税体制变革

改革开放后，中央与地方的财税分配体制逐步发生了变化。特别是在20世纪80年代，国家开始实施“分灶吃饭”政策，即通过对地方财政权力的适度下放，赋予地方政府一定的税收自主权。这一时期的财税分配体制改革，旨在通过鼓励地方政府发挥更大的积极性，激发地方经济发展的活力。

1980年代初期，随着经济改革的推进，地方政府开始享有部分税收的使用权，尤其是地方财政收入与经济增长挂钩的机制逐步建立。通过地方税收的自主调控，地方政府能够更有效地调动本地资源，促进地方经济的发展，特别是在发展特色产业、提升地方投资环境和吸引外资方面起到了积极作用。然而，虽然这一改革在一定程度上推动了地方经济的发展，但由于地方政府的财政能力差异较大，中央对地方的财税支持仍然十分关键。

1994年的税制改革是中国财税体制变革中的一项标志性事件。在这一改革中，中央政府对税收体系进行了深刻的调整，实施了“分税制”税制改革。“分税制”改革的核心内容是将增值税、企业所得税等税种按比例划分为中央和地方税收，明确了中央与地方政府在税收分配中的具体份额[2]。这一改革有效地改变了中央与地方财税关系，使得地方政府能够通过更加灵活的税收政策来增强自身的财政能力。

1994年税制改革不仅调整了中央与地方的财政关系，而且推动了区域经济和产业结构的调整。地方政府在税收分配中获得更多财政资源后，能够自主进行基础设施建设、优化产业结构和提升地方公共服务水平，从而推动了区域经济的协调发展和产业转型。

（三）21世纪以来的财税体制改革

进入21世纪后，随着经济社会的进一步发展，中央与地方的财税分配体制再度经历了深刻的调整。在这一阶段，财税体制改革的重点逐渐从“税制改革为主”转向“税收与转移支付并重”。这一政策转变，标志着中央政府对地方财政支持的进一步加强，尤其是在平衡区域发展、优化资源配置方面，转移支付机制的作用日益凸显。

在这一时期，中央政府通过设立专项转移支付和一般性转移支付，进一步优化了财政资金的分配结构。转移支付不仅弥补了地方财政收入的不足，还能够促进地方经济的均衡发展，尤其是在中西部地区和贫困地区，转移支付起到了重要的支撑作用。同时，随着转移支付制度的逐步完善，地方政府在支出决策方面的自主性得到提升，地方经济发展也呈现出更大的活力。

财税体制改革对地方政府财力自主性和政策创新的影响是深远的。一方面，地方政府的财政自主权不断增强，税收收入来源更加多元化，地方政府能够更灵活地调整财政政策以适应本地经济发展需要；另一方面，随着政策创新的推动，地方政府在财税体制改革过程中逐步探索出符合自身特色的发展模式。通过加强地方财政管理能力，推动地方经济的高质量发展，地方政府成为经济发展的重要推动力量。

三、合理科学的财税体制对经济发展的意义

财税体制作为国家经济管理的重要工具，对资源配置、区域发展、地方治理以及宏观经济调控均具有深远的影响。一个合理科学的财税体制不仅能够有效促进资源的优化配置，增强地方政府的财政自主性和创新能力，还能强化国家的宏观调控，推动区域协同发展，为国家经济高质量发展提供有力支持。以下从三个方面阐述财税体制改革对经济发展的积极意义。

（一）促进资源配置效率的优化

财税体制改革能够通过优化资源配置，提升国家经济运行的整体效率。首先，财税体制改革有助于合理分配各地区的税收收入和转移支付，从而推动区域间的资源平衡配置。在历史上，尤其是改革开放初期，中央与地方的财税分配存在较大差异，导致了地区间经济发展水平的不平衡。随着财税体制的改革，尤其是1994年实施的“分税制”改革，中央通过转移支付向地方提供财政支持，有效缓解了地方政府财政能力不足的问题，使得资源能够更加均衡地流向经济发展相对滞后的地区。

根据财政转移支付的实践经验，转移支付制度不仅为地方政府提供了必要的资金支持，还能够引导地方优先发展公共服务、教育、医疗和基础设施建设，从而促进区域均衡发展。例如，西部大开发战略实施后，中央通过加大对西部地区的财政转移支付，帮助其在基础设施建设、生态保护等方面实现突破，提升了区域间资源配置的公平性和有效性。通过合理分配财政资源，财税体制为不同地区提供了差异化的发展支持，进而提高了全国范围内的资源配置效率。

此外，财税体制改革还推动了地方政府更加注重产业的结构调整和优化。合理的税收分配机制使得地方政府能够根据自身的经济发展特点，优化产业布局和引导投资方向。例如，近年来，许多地方政府通过税收优惠、财政补贴等政策，支持高科技产业、新兴产业以及绿色经济的发展，从而提升了经济发展的质量和效率。

（二）增强地方政府财政自主性与创新能力

地方政府的财政自主性和创新能力是推动区域经济发展的关键因素之一。合理的财税体制能够激发地方政府的经济治理能力，使其能够更加灵活地应对本地经济发展中的各种挑战[3]。财税体制的改革，尤其是在税收分配上逐步赋予地方更多的自主权，能够增强地方政府在经济管理中的决策权和执行力。

在“分税制”改革之后，地方政府在税收分配中的地位和作用显著增强。地方政府不仅能够自主安排财政资金的使用，还能够依据本地经济特点和产业结构制定更为灵活的财政政策。在许多地方，地方政府通过对地方特色产业的财政支持，推动了当地经济的快速发展。例如，广东省通过发展高新技术产业，结合地方税收政策，引导资金流入科技创新领域，推动了地方经济的转型和产业结构升级。此外，地方政府也通过政策创新，改善了营商环境，吸引了大量外资，带动了本地区的经济增长。

财税体制的合理配置使得地方政府可以更加注重创新型经济的发展。例如，近年来一些地方通过税收优惠和财政补贴政策，促进了数字经济、绿色经济等新兴产业的发展。地方政府在财政收入和支出的管理上具有了更大的自主权，这不仅激发了其经济治理的创新能力，也增强了地方经济的韧性与活力。

（三）强化国家宏观调控与区域协同发展

财税体制改革不仅为地方政府提供了更大的自主空间，同时也为国家实施宏观经济调控、推动区域协同发展提供了重要支撑[4]。通过合理的财税政策，国家能够调控区域经济发展，确保国家战略目标的有效实现。财政政策与税收政策的协同作用，使得各地方经济能够在大国经济战略框架下有序协调发展。

首先，财税体制改革能够增强国家对宏观经济的调控能力。在经济面临下行压力时，国家可以通过税收减免、转移支付等措施来刺激地方经济发展，缓解地方政府的财政压力，确保地方公共服务和社会福利的正常运行。例如，中央通过对地方的税收补贴或专项资金支持，可以在经济周期波动中保持地方经济的稳定性。特别是在经济危机或突发公共卫生事件等特殊情况下，中央政府能够通过精准的财政政策为地方提供支持，从而实现对地方经济的有效调控。

其次，财税体制改革推动了区域协同发展，特别是促进了东中西部地区的协调发展。国家通过税收和转移支付制度，引导资金流向经济薄弱地区，减少区域发展差距。地方政府在这种财政支持下，不仅可以改善基础设施建设，还能够加大对创新产业的投资，逐步提升其经济自主性和竞争力。

以西部大开发为例，中央通过加大对西部地区的财政转移支付，鼓励这些地区优化经济结构，提升公共服务和基础设施建设水平，推动了西部地区经济的跨越式发展。通过实施区域协调的财税政策，不仅平衡了全国各地区之间的财政收支差距，也确保了国家经济目标的全面实现。

总之，合理科学的财税体制对经济发展的意义是深远的。通过优化资源配置、增强地方政府财政自主性与创新能力，以及强化宏观调控与区域协同发展，财税体制改革为我国经济的高质量发展提供了坚实的财政保障。在未来的财税体制改革过程中，如何进一步平衡中央与地方的利益关系，促进区域经济的协同发展，仍是我国财税政策面临的重要课题。

四、当前财税体制改革的现实路径

深化财税体制改革，构建中央与地方协调发展的现代财税格局，是推动中国经济高质量发展的重要保障。针对现行财税体制中权责不清、财力不匹配以及税制适应性不足等问题，应从优化中央与地方关系、调整税制结构、完善财政转移支付与债务管理、增强地方财政自主性等多个维度展开系统改革，以实现财税体制的现代化和可持续发展。

（一）构建协调发展的中央与地方关系

中央与地方关系的协调是现代财税体制的核心问题。现行体制中，财政事权与支出责任划分不明晰，部分领域责任交叉或权责脱节，导致地方财政负担过重。未来改革应着重明确中央与地方在教育、医疗、基础设施建设等领域的权责界限，确保各级政府在事权范围内承担相应的责任。

在财力匹配方面，需进一步优化中央与地方财力分配机制，确保地方政府在承担事权的同时拥有稳定、充足的财力保障。通过调整共享税分成比例，增加地方税收收入来源，同时针对经济欠发达地区，强化专项转移支付和一般性转移支付的精准性，确保区域发展更加均衡。

（二）优化税制结构以适应现代经济

税制结构的调整是现代经济发展的重要支撑。数字经济、新业态的快速崛起对传统税收体系提出了新的要求，当前税制在税基覆盖和公平性方面仍存在不足。在未来改革中，应着眼于构建与现代经济形态相匹配的税收制度，加强对数字经济、跨境电商、平台经济等领域的政策支持。

针对新业态的税收改革，可以通过制定数字税政策和优化税收征管体系，加强对平台经济和创新型企业的规范管理。同时，增值税的抵扣链条应进一步完善，确保各行业税负公平合理。针对不同类型的经济活动，可设计更加灵活的税率机制，以适应区域经济的多样性和企业规模的差异性，从而实现税制的公平与效率兼顾。

（三）强化财政转移支付和债务管理

财政转移支付是缩小区域发展差距的重要手段。然而，现行转移支付体系存在专项转移支付比例过高、一般性转移支付不足的问题，限制了地方政府的自主性和灵活性。未来应调整转移支付结构，提高一般性转移支付比例，同时优化专项转移支付的分配方式，增强资金使用的透明度和效率。

地方债务管理是另一项重要内容[5]。在规范地方债务管理中，应建立全口径的债务监测体系，完善风险预警机制，确保地方债务在可控范围内运行。通过合理扩大地方政府专项债券的使用范围，引导资金流向基础设施建设和公共服务领域，同时推动地方融资平台向市场化方向转型，提升资金使用效率。

（四）提升地方政府财政自主性和创新能力

地方政府财政自主性的不足，制约了其在经济治理中的灵活性和创新能力。未来改革需通过适当下放税收权限和拓展地方税源，增强地方财政独立性。例如，可在部分发达地区试点下放消费税、城市维护建设税等税种权限，并授权地方政府根据区域特点调整税率。这样的改革不仅能够优化地方财政收入结构，还将激励地方政府更积极地发展区域经济。

此外，地方政府应在财政政策创新方面加大探索力度，利用税收优惠、财政补贴等手段支持区域特色产业和战略性新兴产业发展，促进经济结构优化。同时，应加强地方财政管理能力建设，确保公共财政资源高效使用，为区域经济发展提供长期支撑。

五、总论与展望

中央与地方财税分配的历史演变在中国经济发展过程中扮演了关键角色。从新中国成立初期的集权模式到改革开放后的分权改革，再到21世纪以来的深化调整，财税体制的每一次变革都深刻影响了资源配置效率、地方治理能力以及区域协调发展的格局。合理科学的财税体制，不仅能够优化资源配置、增强地方财政自主性，还能够有效推动经济增长与区域均衡发展。然而，当前的财税体制仍面临诸多挑战，如税收分配结构失衡、财政转移支付精准性不足、地方财力自主性较弱等问题，亟须通过系统性改革加以解决。

推动财税体制改革的核心在于优化中央与地方的财税分配关系，完善财政转移支付体系，增强地方税收自主权，并强化中央与地方之间的协同治理机制。在此基础上，未来的改革还需注重政策建议的可操作性。例如，在地方税收自主权提升方面，可以探索适度下放税种权限、调整共享税比例，灵活设计地方税率机制，以支持地方财政的长期可持续发展；在转移支付体系优化方面，应结合区域经济差异性，提出更具针对性的资金分配方案，特别是加大对欠发达地区的支持力度，以有效缩小区域发展差距。

同时，随着数字经济的快速崛起，新业态对传统税制的冲击日益加剧。未来改革必须高度关注数字经济和新兴行业的发展需求，构建与其相适应的现代税收制度。包括制定数字税政策、优化增值税抵扣链条、加强平台企业的数据共享和税收管理，确保税制的公平性与效率兼顾，为数字经济健康发展提供有力支持。

展望未来，财税体制改革应以创新为驱动，通过推动税制与数字经济的协同发展，强化对区域经济的支持与平衡，全面促进高质量经济转型和区域协调发展。构建科学、合理、可持续的现代财税体制，不仅是实现资源高效配置的重要保障，更将为中国经济在新阶段的持续增长奠定坚实基础，助力迈向高质量发展的新台阶。

作者简介：杨森平，暨南大学财税研究所所长。

参考文献

[1]洪源，张玉灶，王群群.财政压力、转移支付与地方政府债务风险——基于央地财政关系的视角[J].中国软科学，2018（9）：173-184.

[2]楼继伟.40年重大财税改革的回顾[J].财政研究，2019（2）：3-29.

[3]高琳.我国建立横向财政转移支付制度的一个模式——兼论地方政府的自主性[J].地方财政研究，2008（7）：13-17+28.

[4]周克清，刘海二，刘姁姁.协调我国区域经济发展的财税政策研究[J].税务研究，2011（7）：9-13.

[5]陈宝东，邓晓兰.财政分权、金融分权与地方政府债务增长[J].财政研究，2017（5）：38-53.

（编辑：万李娜）