处理好政府和市场关系，构建全国统一大市场

《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》围绕处理好政府和市场关系这个核心问题，把构建高水平社会主义市场经济体制摆在突出位置，对经济体制改革重点领域和关键环节作出部署，并专门论述了“构建全国统一大市场”这一经济体制改革的重要问题，对市场基础制度规则统一、监管公平统一、市场设施联通，公平竞争等方面提出了改革方向。

中共二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），强调了深化经济体制改革的牵引作用。《决定》指出，深化经济体制改革仍是进一步全面深化改革的重点，主要任务是完善有利于推动高质量发展的体制机制，塑造发展新动能新优势，坚持和落实“两个毫不动摇”，构建全国统一大市场，完善市场经济基础制度。其中，对于“处理好政府和市场关系”“构建全国统一大市场”展开了论述和改革部署。以下是笔者对于这两个改革主题相关问题的认识和分析。

一、处理好政府和市场关系的相关问题

《决定》指出，当前，推动高质量发展面临的突出问题依然是发展不平衡不充分。比如，市场体系仍不健全，市场发育还不充分，政府和市场的关系尚未完全理顺，等等。《决定》围绕处理好政府和市场关系这个核心问题，把构建高水平社会主义市场经济体制摆在突出位置，对经济体制改革重点领域和关键环节作出部署，着眼增强国有企业核心功能、提升核心竞争力，提出增强各有关管理部门战略协同，等等。相关的改革方向和改革内容，都是围绕“更好发挥市场机制作用”“实现资源配置效率最优化和效益最大化”“激发全社会内生动力和创新活力”来构建的。基本逻辑是，既要充分利用市场机制配置资源的有效性和优势，又要理顺政府和市场的关系，还要提高政府行为和政府服务在推动高质量发展中的有效性和质量。核心内容就是消除各类市场主体参与经济活动、各类资源要素畅通流动的种种制度性障碍，降低各种制度性的交易成本。

从经济学的学理角度来理解和认识“处理好政府和市场关系”，政府在确保国家经济安全，实现重要产业、基础设施、战略资源、重大科技等关键领域安全可控，增强产业体系抗冲击能力等方面，发挥不可替代的作用。除此之外，政府在经济活动中的作用主要体现在以下方面：一是通过宏观政策，为市场主体提供稳定的政策预期和发展信心，最大可能地为市场主体降低市场风险；二是最大限度地为经济增长消除要素扩张、要素效率提升的瓶颈，清除制约新质生产要素涌现的障碍；三是最大限度地降低市场主体在经济活动过程中承受的各种交易成本；四是最大可能地为市场主体实现规模经济效应、范围经济效应、聚集经济效应创造条件；五是充分发挥政府资源对整体经济发展的辅助作用，最大效能地为市场主体提供公共基础设施和公共服务。尤其是将政府资源投入到关键技术领域，充分发挥“集中力量办大事”制度优势，可为整体经济的未来产业发展提供公共性的高技术平台；六是通过产业政策、区域政策，使产业发展和区域发展走向平衡与协调。这些方面，也是“处理好政府和市场关系”的几个关键点。

针对上述方面，笔者认为，政府部门在“处理好政府和市场关系”上，需要着力改进的方面主要有：

一是经济政策的长期稳定性和政策调整的可预期性。这一问题涉及政策部门与市场主体之间的关系定位，两者应该是为了追求经济平稳健康发展共同目标的合作者，而不是各自利益目标对立的博弈对手。只有在关系定位准确的前提下，政策决策与市场主体的政策需求以及政策适用场景相符，市场主体才能够感知到政策的可预期性，减少因政策调整难以预期带来的投资经营决策风险。政策的可预期性影响着市场主体的信心，信心影响着市场主体的经济行为选择，所有市场主体的行为加总决定了经济的景气走向。

二是各个部门之间的政策协同性。如果部门之间的政策取向不一致，相关市场主体就难以适从，往往只能从规避风险的角度，把最不利于投资经营的政策作为政策预期的主要依据，使得更多有利于投资经营的政策失去了其作用效果。这就是投资经营环境的“木桶效应”，即，决定营商环境质量的是最差那一个方面，而其他好的方面都不再起作用。如，《决定》中提出“围绕实施国家发展规划、重大战略促进财政、货币、产业、价格、就业等政策协同发力”，“把经济政策和非经济性政策都纳入宏观政策取向一致性评估”，就是针对政策协同性问题的。

三是经济管理部门的规制适当性问题。管理部门为了防范个别市场主体的某些投资经营行为，而设置过当障碍或过当监查措施，也就是俗话所说的“一人生病大家吃药”，使得所有市场主体（特别是数量庞大、影响范围广大的民营企业和中小微企业）都不得不承受这一额外的“交易成本”，人为地增加了所有相关企业的合规压力和合规成本。所以，任何管制性、限制性经济政策的出台，都不应单纯考虑直接针对的问题，必须考量与之关联领域的各种影响，从综合影响角度来权衡决定政策是否出台以及政策的强度和范围。如，《决定》中提出“坚持致力于为非公有制经济发展营造良好环境和提供更多机会的方针政策”“深入破除市场准入壁垒”、对外开放方面“扩大鼓励外商投资产业目录，合理缩减外资准入负面清单，落实全面取消制造业领域外资准入限制措施”等，就是要减少非必要的规制。

四是政策部门如何对待经济活动中出现的新生事物。现实中，管理部门特别是一些窗口部门，有意无意地都采取“法无规定即限制”的限制创新思维，而不是采取“法无禁止即可为”的支持创新思维。政策部门和管理部门应当尊重市场主体的创新探索，在探索性发展中逐步规范。如，《决定》中提出“尊重人民主体地位和首创精神”，科技创新方面“鼓励首创性、集成式探索”，扩大消费方面“积极推进首发经济”等。

五是政府部门和政策如何促进规模经济、范围经济、聚集经济效应的实现。要认识到规模经济、范围经济、聚集经济，都应当是市场主体的市场化行为选择，政府部门不应人为地推动某些产业的规模扩张、产业集群的范围扩张和产业聚集，政府部门只能基于多数企业的自主意愿特别是龙头企业的引导作用，顺势而为，在市场主体有明确发展趋势的前提下，为规模发展、集聚发展提供与之适应的基础设施和公共服务。

六是政府部门在企业发展、产业发展中的投融资方面如何发挥作用的问题。投融资是实体经济市场主体与金融业市场主体之间的市场行为，政府部门不宜对双方或其中任何一方施加非市场的影响，国资部门管理的国有企业参与相关的投资经营活动，也是基于企业发展利益的市场行为。如，《决定》中提出“加快地方融资平台改革转型”，“健全投资和融资相协调的资本市场功能”，“构建产业资本和金融资本‘防火墙’”，针对相关问题提出了改革要求。

七是基础设施建设方面。政府部门对于基础设施的投资建设决策，应基于符合发展实际态势的客观判断来作出，也就是说基础设施的供给应与基础设施的使用需求及其增长趋势基本吻合，而不应基于主观意愿进行盲目决策。基础设施建设投资运营，也应当遵循市场经济原则，应通过市场运作方式更多地引入社会资本参与其中。如，《决定》中提出“建设一批行业共性技术平台”，“建设和运营国家数据基础设施，促进数据共享”，“构建新型基础设施规划和标准体系，健全新型基础设施融合利用机制，推进传统基础设施数字化改造，拓宽多元化投融资渠道，健全重大基础设施建设协调机制”等。

八是产业政策方面。产业方向支持政策、产业技术创新激励政策等，应当是基于众多相关市场主体的共识来确定，而不是基于政策部门的偏好或主观意愿。也就是说，各级政府部门发挥产业政策引导作用是基于其经济系统中的市场主体的共识，而不是人为地确定或改变产业发展方向、产业技术方向。如，《决定》中提出“健全因地制宜发展新质生产力体制机制”，“加快形成同新质生产力更相适应的生产关系”，“加快构建促进数字经济发展体制机制，完善促进数字产业化和产业数字化政策体系”，“推进生产性服务业融合发展”“健全加快生活性服务业多样化发展机制”等产业支持政策都符合当前市场主体（包括生产主体和需求主体）对于未来发展趋势的基本共识。

九是政府部门通过政府消费发挥引导作用。政府对经济转型的引导，不是体现在政府指令或计划方面，而是作为经济主体之一通过市场方式在市场交易中产生相应的影响。一方面，政府消费作为市场主体的一个组成部分，能够通过市场手段对经济结构转型产生一定的示范性影响，如，《决定》中提出的“加大政府采购自主创新产品力度”促进新质生产力发展和科技创新、“优化政府绿色采购政策”引导绿色低碳发展、保障外资企业在“政府采购”等方面的国民待遇，促进外商投资、“合理增加公共消费”以完善扩大消费长效机制等。另一方面，政府投资作为市场主体的一个组成部分，也能够通过市场手段对经济结构转型产生一定的引导性作用，如，《决定》中提出的“优化重大产业基金运作和监管机制，确保资金投向符合国家战略要求”，“更好发挥政府投资基金作用，发展耐心资本”等。

二、构建全国统一大市场的相关问题

《决定》专门论述了“构建全国统一大市场”这一经济体制改革的重要问题，对市场基础制度规则统一、监管公平统一、市场设施联通，公平竞争等方面提出了改革方向，提出“清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法”；并对完善要素市场制度和规则、完善流通体制、培育完整内需体系等方面提出了具体的改革内容。这些改革方向和改革内容，对于完善市场制度规则，打破地方保护和市场分割，打通制约经济循环的关键堵点，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动，将起到重要的作用。

笔者从经济学视角对这一问题的认识是：“全国统一大市场”是土地、劳动力、资本、技术、数据、资源、生态品等要素，商品及服务等产品，在全国范围内形成不同区域之间、行业之间、大中小企业之间、国企与民企之间没有人为障碍的统一市场。形成全国统一大市场对于推进高质量发展的作用主要体现在：一是破除影响市场规模有效扩大的障碍；二是最大限度地削减不同区域间、行业间、群体间、大中小企业间、国企民企间的非市场因素的流通障碍与交易成本；三是通过全国范围内的要素优化配置，最大化地提高各市场主体的效率水平；四是通过全国范围内的要素和商品的自由流通，“倒逼”各市场主体进行创新和产业升级，以获取在统一大市场中的市场竞争力和市场影响力，同时使市场主体之间形成合理的竞争与合作关系，特别是在国际竞争中形成合作优势；五是使各市场主体在可预期的营商环境中追求中长期的发展目标。

打造统一的要素和资源市场，是建立全国统一大市场的关键领域。《决定》提出了“完善主要由市场供求关系决定要素价格机制，防止政府对价格形成的不当干预”“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制”等基本原则，其目的就是“推动生产要素畅通流动、各类资源高效配置、市场潜力充分释放”。

笔者认为，打造统一的要素和资源市场，要针对当前发展阶段不同要素的特性而选择不同的着力点切入。一是，对于土地要素而言，要通过设计合理的机制，使得各类土地的权益人（所有者或使用者）获得同等水平的收益，不应让承担特定责任的土地权益人承受利益损失，如，耕地保护范围内的土地承包人、生态保护范围内的土地承包人，也应获得同等水平的土地收益。如，《决定》中提出的“加快健全种粮农民收益保障机制”“完善生态产品价值实现机制”；二是，对于劳动力要素而言，就是要使灵活就业人员、农民工等真正获得同等的收入并享有同等的社会福利和社会保障。如，《决定》中提出“健全灵活就业人员、农民工、新就业形态人员社保制度”；三是，对于资本要素而言，就是要使流向各领域、各类企业、各行业的资本收益率水平相同，如，在合理考虑风险因素的前提下，流向实体经济的资本收益率应与流向虚拟经济领域的资本收益率相当。如，《决定》中提出“健全服务实体经济的激励约束机制”“完善上市公司分红激励约束机制”；四是，对于数据要素而言，首先要合理地对数据“确权”，以确定数据要素的权益人，确权的原则是有利于数据要素市场规模的扩大、有利于数据要素的市场交易。其次是要形成要素市场交易的全国统一平台，避免各区域、各领域、各主体之间各自为政、互设障碍。再者是市场交易机制要有利于最大限度地发挥数据要素对经济增长的驱动作用。对于知识、技术等要素，也需要解决“确权”“交易平台”“交易机制”等方面的问题；五是，对于资源而言，要站在全球市场的角度，来形成国内资源市场的价格，最大限度地避免国内各区域之间、各企业之间因过度竞争而造成整体利益的损失。

建立全国统一大市场，还需要解决一个重要问题，那就是区域间、行业间的发展利益平衡问题。如，针对不同地区发展水平不同的现实状况，如何有效地协调各地区之间的利益平衡。也就是说，有差别的区域发展政策与全国统一的大市场之间如何权衡？可以采取类似于收入分配领域的初次分配、二次分配、三次分配的思路。即，在区域间的发展利益权衡过程中，首先要以要素和资源的效率配置为主要考量，但在这一过程中应充分将以往未考量的特殊要素纳入到“市场”中，如，欠发达地区承担的生态维护、耕地维护、劳动力育成等；其次通过财政支持政策等方式进行国家层面的区域利益协调；其三通过横向转移支付或补偿机制等方式进行区域与区域之间的利益协调。

建立全国统一大市场，也需要“处理好政府和市场关系”。应当从更好地促进“有效市场”形成的角度来认识政府的作用，而不是将政府视为制约统一大市场的必然因素。一是，政府部门为“全国统一大市场”中的市场主体提供最大可能的、机会均等的发展空间，最大限度地消除各类要素扩张的制约因素，而不是直接参与要素配置；二是，政府部门最大限度地降低“全国统一大市场”中的市场主体在各个区域、各个领域、各个环节经济活动中承受的交易成本和差异化待遇。如，《中共中央办公厅国务院办公厅关于完善市场准入制度的意见》、印发的《有效降低全社会物流成本行动方案》等；三是，政府部门为“全国统一大市场”构建各类要素资源交易平台，追求的是市场最大效能，而不是追求直接收益。如，《决定》中提出“培育全国一体化技术和数据市场”；四是，政府为“全国统一大市场”中的市场主体提供非排他性的公共基础设施，而不是最大化地追求直接收益；五是，政府部门根据不平衡发展特征而协调区域利益关系，而不是人为制造区域发展政策差异。如，《决定》中提出“统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制”“健全横向生态保护补偿机制”。

作者简介：钟茂初，民革中央委员，南开大学经济研究所教授。

（编辑：万李娜）