《中华人民共和国档案法》与《中华人民共和国政府信息公开条例》区别及关系探讨

摘 要：《中华人民共和国政府信息公开条例》与《中华人民共和国档案法》是两类不同的法律法规，它们之间的区别很大，从调整范围上看，前者调整的范围仅涉及政府信息的公开或不公开，范围相当有限，而后者是调整档案全生命过程的法律，范围相当宽泛。从调整对象上看，前者调整的是“政府信息”，后者调整的是“档案”。“档案”与“政府信息”并不是同一事物，两者并不相等。从服务对象上看，前者服务对象主要是“公民、法人和其他组织”。后者服务对象包括接收进馆档案的组织机构、馆藏档案相关的当事人及组织机构以及社会各方面的其他人员。两者有这么多的不同，自然其各自的立法思想也就不一样，前者名称就是“政府信息公开”，其立法思想就是要围绕着“政府信息公开”来确立，而后者是全面管理档案全生命过程的法律，其立法思想也要围绕着全面管理档案全生命过程来确立。前者负责“政府信息”的公开，后者负责“政府信息”中不予公开的“政府信息”的开放，这才是两者相衔接的关系。

关键词：政府信息公开；信息公开条例；档案法；档案开放；开放期限；信息安全；法律衔接；中介机构

1 引言

自从《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）实施后，在档案界引起了巨大反响，特别是针对《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）的档案开放规定，出现了大量的思考和观点，有从立法思想上进行比较的观点，如认为：“政府信息公开‘以公开为原则，不公开为例外’……《档案法》……其以保密、保护为原则，以开放为例外……与《条例》所追求的立法精神不相容。”[1]因此，“档案界和学术界都呼吁确立以‘开放为原则，不开放为例外’的档案法立法指导思想”，[2]对《档案法》设置档案开放期限比较后存在争议的学者，认为这是《档案法》与《条例》最大的不衔接不协调冲突之处，“普遍封闭期造成的政府信息公开规定和档案法断层，信息公开法律之间没有相应的配套和衔接”，[3]“凡是未满30年的档案，原则上都是不开放的，这显然阻碍了包括政府信息在内的信息利用”。[4]持这类观点学者比较普遍。因此，不少学者建议“为了与《条例》相衔接，应该调整《档案法》中的档案开放期限”，[5]“取消三十年保管期限的做法，与《条例》衔接”。[6]

2020版新修订的《档案法》颁布实施，似乎对《档案法》旷日持久的争议归于平静。然而，从新修订的《档案法》中可以看出，并没有将“开放为原则，不开放为例外”作为其立法指导思想，最起码新修订的《档案法》没有此类明确的表述，而且，也没有取消档案开放期限的设置，仅仅是略微缩短了档案开放期限，仍保留25年的档案开放期限限制，学者们的争论和建议涉及的所有问题都依然存在。争议表现出来的问题出在什么地方，需要进一步研究。笔者认为，问题的关键，还是出在对《档案法》与《条例》的认识上，大都只是看到两者相同的地方，而对其不同的地方认识不足，也没有厘清两者之间的真实关系。

2 《档案法》与《条例》的区别

2.1 立法思想。学者们认为：《档案法》“以保密、保护为原则，以开放为例外”与《条例》的立法思想是相冲突的，并呼吁《档案法》也应当确立以“开放为原则，不开放为例外”的立法思想。“档案学界几乎无一例外地认为……立法理念……应被《条例》中彰显的新理念所取代”。[7]

从表面来看，就“公开”与“开放”这一点来说，上述观点似乎很有道理，在这一点上《档案法》与《条例》也确实存在不相协调现象，而就是这一点也有问题，有学者就指出公开与开放并不是一回事，其含义有很大的差异，认为：“封闭期内的档案并非不公开，实际上还可以被获知、利用，而我们档案界探讨的以政府信息公开带动档案开放，甚至取消档案封闭期的说法，混淆了公开与开放的区别。”[8]

事实上，《档案法》与《条例》根本就是两类不同的法律法规。仅从名称上就能看出它们的区别。《条例》仅仅是为一项单独的工作：“政府信息公开”而立的法，这部法规并不涉及“政府信息”的其他工作，如政府信息的形成、格式、管理，等等工作。如果一部以“政府信息公开”为内容的法规而不确立“以公开为原则，不公开为例外”的立法精神那才是“怪事”。但是，《档案法》却不同，《档案法》并不是一部为一项单独的工作：“档案开放”而立的法。确切地说，《档案法》是一部从档案形成、归档，到进馆、开放、永久保存，从档案室到档案馆，再到档案局，从传统载体的档案管理到档案信息化建设，等等，按照其立法的宗旨就是“加强对档案的管理和收集、整理工作，有效地保护和利用档案”（修订前《档案法》）的所有工作，都是《档案法》的立法内容，而“档案开放”仅仅是档案利用中的一部分，也就是说档案开放工作仅仅是档案立法诸多工作中的一小项工作。

《档案法》立法的重点是档案管理，而据当初《档案法》立法时的当事人回忆，就有不少人建议用《档案管理法》的名称。因而，有人认为，“《档案法》就是《档案管理法》的定位当不在少数”，并建议，“《档案法》修改应该遵从《条例》的立法理念”，[9]这显然以偏概全了，这是放大一点而不及其余，这反而是违背了《档案法》立法的初衷，而实际上《档案法》就是《档案管理法》，这一点不必回避，2020年新版《档案法》也没有回避这个问题，不仅从立法宗旨上看几乎与老《档案法》一模一样，没有任何改变，而且，在第二条增加了档案“监督管理活动”。新版《档案法》由于原来《档案法》的27条增加到53条，而新增加的内容大都是有关档案信息化建设管理和档案监督管理的内容，总之，新版《档案法》对档案管理内容的权重又增加了，而不是减少，更没有使《档案法》成为《档案开放法》，《档案法》依旧是《档案管理法》。

确切地说，《档案法》与《条例》本身就不在一个“频道”上，没有可比性，而要求《档案法》的立法思想向《条例》靠拢就更有“削足适履”的意思了。如果要将《条例》与档案法律法规做比较，那也应该是《条例》与1991年出台的《各级国家档案馆开放档案办法》及2022年出台的《国家档案馆档案开放办法》做比较，它们才属于同类的法规，尽管后者的规格比较低。《条例》比《档案法》规格低，不是一样做比较吗？

2.2 调整范围。《档案法》与《条例》调整范围是不同的。《条例》作为一项单一工作：“政府信息公开”的法规，其调整的范围仅涉及政府信息的公开或不公开这一领域或工作，其他有关政府信息的领域或工作则不涉及，其涉及的范围相当有限。甚至可以说《条例》所涉及的只有可以公开的政府信息的公开，至于不可公开的政府信息什么时间可以公开、如何公开、以及如何使用，等等，都不涉及。

《档案法》则不同，《档案法》调整的范围所涉及的面和内容则相当宽。《档案法》调整的范围是档案的全生命过程，以上已述，不仅要调整档案的归档形成、收集整理，还要保障档案载体与信息的安全及永久保存，是对档案管理的系统调整，而“档案开放”仅仅是档案利用工作中的一部分。显然，从某种意义上说，《档案法》与《条例》并没有可比性。

由于《档案法》实质上是一部对档案管理工作进行系统全面调整的法律，虽然，它规范了几乎涵盖档案管理的各个方面，但是，正是由于《档案法》规范了方方面面的档案管理工作，因而，它不可能对每一项档案工作都给予细致地规范，而只能是宏观的规范调整。当然，《档案法》又是有限的，它不可能对所有涉及档案的管理活动都进行规范调整。因而，对于它给予宏观的规范调整的其具体细化调整还需要靠与之相配套的法规、规章及规范性文件来规制，而对于不在其规范调整范围内的其他有关档案管理活动则需要其他的法律法规来调整。例如，《档案法》第二十九条规定：“公民根据经济建设……需要，可以按照国家有关规定，利用……有关机关……的档案。”这条就规定公民可以直接利用机关档案室保存的档案，具体如何利用需要按照国家有关规定来办理。至于这些保存在机关档案室的档案，是不是公开的政府信息，是不是开放的档案已经不是关键，关键的是按照国家有关规定来执行。

按照《档案法》的规定，《档案法》只对属于国家档案馆的馆藏档案开放与不开放进行了调整规范，并没有涉及机关档案室保存的档案的开放与不开放。实际上，机关档案室保存的档案不存在开放或不开放的问题，也就是说机关档案室的档案开放或不开放不属于《档案法》的调整范围，而属于国家有关规定调整的范围，比如说属于《条例》规范的范围，最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第七条的规定就说明了这一点。有学者认为：“机构的档案室也就成为政府机构逃避政府信息公开的‘避风港’，实际中有些单位为了规避政府信息公开的义务，将一些文件提前向档案室归档，以逃避政府信息公开的义务，这使得公众原本有权获取的档案信息很难或无法获取。”[10]这显然是对《档案法》宏观系统全面调整档案管理的不了解，对《档案法》调整范围的有限性认识不足，也没有系统地去认识《档案法》而造成的。

2.3 调整对象。《档案法》与《条例》调整对象是不同的。从《条例》的名称上可以看出其调整的对象是“政府信息”，按照《条例》的规定即政府“行政机关在履行职责……信息”，也包括“具有管理公共事务职能的组织”的信息。

《档案法》则不同，按照《档案法》的有关规定其调整的对象是“档案”，即“机关、团体、企业事业单位和其他组织以及个人……历史记录”。

首先，《档案法》与《条例》调整的对象“档案”与“政府信息”并不是同一事物。“档案”不等于“政府信息”，“政府信息”也不等于“档案”，对此已有不少的学者给予了论证，如理明的关于政府信息不能与其对应的档案画等号[11]的观点、刘东斌的关于文件（政府信息）和档案是两种不同事物[12]的观点等。归档的文件（政府信息），按照《归档文件整理规则》（DA/T 22—2015）的规定，“文件正本与定稿（包括法律法规等重要文件的历次修改稿）为一件”，“有文件处理单或发文稿纸的，文件处理单或发文稿纸与相关文件为一件”。[13]那么，一般政府行政机关在其履行职能对外实施管理所形成的需要公开的文件（政府信息），实际上，公开的只是文件正本信息，并不包括该份文件的定稿及文件处理单等其他信息。也就是实际一份已公开文件（政府信息）并不等于这份文件（政府信息）归档的文件（档案）信息，后者还包括该份文件的定稿及文件处理单等其他信息，但前者只有该份文件正本的信息，而有关该份归档文件的定稿、文件处理单以及历次修改稿等其他信息都属于“文书处理程序过程中形成……的文件背景信息，是档案信息的一部分，但不是文件信息的一部分”，[14]这些文件背景信息都属于《条例》中规定的不予公开的“行政机关的内部事务信息”（2019年新版《条例》第十六条）。

其次，《条例》调整的对象“政府信息”（包括予以公开的政府信息和不予公开的政府信息）只是《档案法》调整的对象“档案”中的一部分，而不是《档案法》调整的对象“档案”的全部。《条例》调整的对象“政府信息”（包括予以公开的政府信息和不予公开的政府信息），其中的大部分会归档而成为“档案”，这部分成为“档案”的“政府信息”（包括予以公开的政府信息和不予公开的政府信息）其大部分最后都会进馆而成为档案馆的馆藏档案。作为国家档案馆的馆藏档案，虽然，其大部分都是文书档案，但是，作为政府行政机关的档案也只是其中的一部分。按照《档案法实施条例》第二十条规定“机关、团体、企业事业单位和其他组织……定期向有关的国家档案馆移交档案”，原《档案法实施办法》的有关规定与之相同。也就是说馆藏档案中不仅有政府行政机关的档案，还有其他机关（如党的机关）和团体、企业事业单位和其他组织的档案。其具体单位，按照国家档案局发布的《各级各类档案馆收集档案范围的规定》（9号令）规定，“各级综合档案馆接收档案的组织机构有：1.中国共产党委员会及所属各部门；2.人民代表大会及其常设机构；3.人民政府及其所属各部门和单位；4.人民政协及其常设机构；5.人民法院、人民检察院；6.各民主党派机关；7.工会、共青团、妇联等人民团体；8.国有企业、事业单位”[15]等，还包括上述等单位的下属单位的档案。按照9号令第三条的规定，综合档案馆的馆藏档案还包括“经协商同意，综合档案馆可以收集或代存本行政区内社会组织、集体和民营企事业单位、基层群众自治组织、家庭和个人形成的对国家和社会有利用价值的档案”，[16]从中可以看出政府行政机关的档案只是其中的一少部分。

《档案法》设置的馆藏档案开放期限（也就是所谓的档案封闭期）是针对所有的馆藏档案设置的，而不仅仅针对馆藏中政府行政机关档案中的已公开的那部分政府信息。那些认为政府信息公开后进馆后反而需要封闭保存以及《档案法》与《条例》有断层不配套不衔接的观点，显然是将馆藏档案等同于政府信息，特别是等同于已公开的政府信息。那些呼吁取消档案封闭期的观点，同样也是将馆藏档案等同于已公开的政府信息，而且，完全忽略了其他馆藏档案的存在，置其他的馆藏档案信息安全于不顾。这些除已公开的政府信息外的其他馆藏档案中就包含着大量的属于《条例》不予公开及不得公开的政府信息，如果《档案法》不设置馆藏档案开放期限，或者说取消档案封闭期，从档案形成之日就开放，[17]那才是与《条例》有断层不配套不衔接。因为，对于《条例》规定的那些不予公开及不得公开的政府信息，如果《档案法》真的规定了取消档案封闭期而从其形成之日起就可以开放，这就等于《档案法》的规定直接否定了《条例》关于那些不予公开及不得公开政府信息的规定。显然，后者与前者是相抵牾的。

2.4 服务对象。有学者认为：“《条例》与《档案法》规定的服务对象有差别，但基本一致。”[18]然而，事实并非如此。《档案法》与《条例》的服务对象是不同的，而且差别很大。按照《条例》的规定其服务的主要对象是“公民、法人和其他组织”，也就是政府行政管理机关管理的对象。按照《档案法》的规定其服务的主要对象是“社会各方面”，主要可以分为三类：一是综合档案馆接收进馆档案的组织机构，也就是形成馆藏档案的那些单位与机构。其中也包括产生“政府信息”的那些政府行政机关；二是与馆藏档案相关的当事人及组织机构，也包括政府行政管理机关管理的“公民、法人和其他组织”等；三是社会各方面的其他人员，主要是学术研究者，其中又以历史研究者为主。

《档案法》规定的这三类服务对象，其对馆藏档案的利用诉求并不一致，差别很大，甚至完全相反。对于第一类形成馆藏档案的那些单位与机构（包括产生“政府信息”的那些政府行政机关）来说，他们希望他们所形成的档案只向他们提供利用，不要向其他第三方档案利用者提供利用。对于政府行政机关来说，尤其是不希望那些《条例》规定的不予公开的政府信息向第三方档案利用者提供利用。对他们来说，这些进馆的馆藏档案其不开放的期限越长越好，也就是封闭期越长越好，最好是永不开放。对于第二类与馆藏档案相关的当事人及组织机构来说，最关心的不是开放不开放，而是通过办理一定的手续后能不能查到。对于他们来说，一般情况下不管开放与不开放都会提供给他们利用的。比如干部任免、组织机构批复等。现在档案馆利用最多的民生档案也属于此类。民生档案大都是政府各类行政机构的业务档案，如婚姻档案、招工档案等。其大都含有个人隐私，这类档案利用者只希望自己能利用，也不希望将其开放，也希望其不开放的期限越长越好。当然，这类服务对象还有另一面的诉求，他们希望涉及他们的所有档案都能被利用，但是，由于形成机构的种种原因，实际上会有一些涉及他们的档案并不能利用。对于这类档案，他们则又希望早点开放可以供他们利用。对于第三类社会各方面的其他人员来说，一般情况下，由于他们只能利用开放的馆藏档案，不能利用未开放的馆藏档案，所以，他们最希望馆藏档案开放得越早越好，开放的馆藏档案越多越好。尤其是历史研究者，呼吁档案开放最积极。因为，“呼吁档案开放最早者和最多者是历史工作者……开放档案利用者最多的是历史工作者”。[19]

由于档案馆“是提供档案信息服务的中介机构”，[20]因而，事实上，档案馆就成为上述三方面服务对象的第三方机构，它需要同时满足这三方面服务对象的诉求，而从上述分析中可以看出，这三方面的服务对象的诉求完全不一样，有些诉求甚至完全相反。显然，如何平衡这三方面的服务对象对提供档案信息服务的利用诉求，就成为档案馆提供档案利用服务好坏的关键。所以，设置档案开放期限就成为档案馆的必选项。从某种意义上说，不论档案开放期限是30年还是25年，也不管是经济、教育等类档案可以提前开放，还是涉及国家安全或者重大利益等类的档案需要延期开放，都是这三方面的服务对象诉求博弈的结果，或者说是他们之间妥协的结果，或者说是档案馆平衡这三方面的服务对象诉求的结果，总之，档案开放期限的政策，就是使三方面的服务对象的利益最大化损失最小化的最大公约数。

3 《档案法》和《条例》的关系

对于《档案法》和《条例》的关系，有不少学者都认为两者有冲突不衔接不协调，这种冲突不衔接不协调基本都集中在《档案法》的档案开放期限的设置上，也就是所谓的封闭期，并建议取消档案封闭期的设置，与《条例》相衔接。

上述观点显然有问题，一是将《条例》中的政府信息当作全部公开的政府信息，而没有注意到《条例》还规定了大量的不予公开的政府信息；二是将《档案法》中的档案馆全部馆藏档案当作全部是公开的政府信息，而没有注意到政府信息（包括公开的和未公开的）只是馆藏档案的一部分，档案馆的馆藏档案中还有一大批非“政府信息”档案。如果真按照学者们的建议《档案法》取消档案开放期限的设置，自档案形成之日就开放，那才是将《档案法》置于了与《条例》相冲突的地位，更何谈衔接。因为，《档案法》直接否定了《条例》对一些不予公开及不得公开政府信息的规定，而且，还使《档案法》与其他与档案相关的法律造成相冲突，如《保密法》等。

《档案法》和《条例》相衔接什么？不是《条例》和《档案法》同时公开与开放，那不叫衔接，而叫同步。什么是相衔接，是《条例》负责“政府信息”的公开，《档案法》负责“政府信息”中不予公开的“政府信息”的开放，这才叫衔接。按照文件生命周期理论的观点，就是《条例》负责“政府信息”（文件）前端的公开，《档案法》负责不予公开的“政府信息”（档案）后端（进馆）的开放。如果没有《档案法》对不予公开及不得公开的“政府信息”（档案）后端（进馆）设置开放期限，那么，这些不予公开及不得公开的“政府信息”（档案）将使公民永远无法知晓，也无法利用这些不予公开及不得公开的“政府信息”（档案）。正是《档案法》规定了开放期限，才使得那些不予公开及不得公开的“政府信息”（档案）在一定的时间后得以被公民知晓与利用。也正是由于有了档案开放期限，才使得在最大限度地既保障了国家与各个方面的利益的基础上，又最大限度地保障了公民获取那些不予公开的“政府信息”（档案）的权利。这才是《档案法》和《条例》两者之间的关系，这种关系才是相衔接的关系。

也许会有人说，虽然，《档案法》设置档案开放期限使得那些不予公开及不得公开的“政府信息”（档案）在一定的时间后可以利用，但是，并没有解决那些归档后的政府已公开信息，也跟着不予公开及不得公开的“政府信息”一样进入档案封闭期的问题。这里抛开以上所述一份公开的政府信息并不等于这份归档后的政府信息的观点不论，就按照学者们认为的那样。对此，实际上，在《条例》公布实施之初，这个问题就已经解决了，《条例》明确规定发布公开政府信息的机关要向档案馆提供其已公开的政府信息，由档案馆向公民提供利用。提前解决了若干年后政府行政机关已公开的“政府信息”（档案）进馆后受档案开放期限限制不能被公民利用的问题。这是《档案法》和《条例》两者之间在此方面最好的衔接。不知是《条例》的立法者有先见之明，还是对在此之前国家档案局在档案馆系统中开展的建立已公开现行文件中心工作的认可，客观上《条例》的规定解决了学者们担心的问题。也就是说学者们探讨的已经公开的政府信息成为档案后还需要进入档案封闭期阻碍公民利用的现象根本就不存在。自然，学者们说的《档案法》和《条例》相冲突不衔接不协调的现象也就不存在。

4 结语

通过以上所述，可以看出，《档案法》和《条例》是两类完全不相同的法律法规，它们之间的区别很大，从调整范围上看，《条例》只是调整单一工作：“政府信息公开”的法规，其调整的范围仅涉及政府信息的公开或不公开，对有关政府信息的其他领域或工作则不涉及，其调整的范围相当有限，而《档案法》则不同，《档案法》是一部调整档案全生命过程的法律，其调整的范围及所涉的面和内容相当宽泛。从调整对象上看，《条例》调整的是“政府信息”，《档案法》调整的是“档案”。“档案”与“政府信息”并不是同一事物。“档案”不等于“政府信息”，“政府信息”也不等于“档案”。《条例》调整的对象“政府信息”（包括予以公开的政府信息和不予公开的政府信息）只是《档案法》调整的对象“档案”中的一部分，而不是《档案法》调整的对象“档案”的全部。从服务对象上看，《档案法》和《条例》调整的服务对象也不同，前者调整的服务对象包括接收进馆档案的组织机构（其中也有产生“政府信息”的那些政府行政机关）、馆藏档案相关的当事人及组织机构以及社会各方面的其他人员。后者调整的服务对象主要是“公民、法人和其他组织”。《档案法》和《条例》有这么多的不同，自然其各自的立法思想也就不一样，《条例》的名称就是“政府信息公开”，自然，其立法思想就是要围绕着“政府信息公开”来确立，而《档案法》是全面管理档案全生命过程的法律，自然，其立法思想也要围绕着全面管理档案全生命过程来确立。

对于《档案法》和《条例》两者之间的关系，以往的研究者只关注“公开”与“开放”，并想当然地将“档案”等同于“政府信息”，更确切地说是将已公开的“政府信息”等同于“档案”（馆藏档案）。并没有全面系统地对两者进行考察比较，有究其一点以偏概全不及其余之嫌，其得出的结论自然偏离客观，而且，最后新《档案法》的颁布不仅终结了有关问题的讨论，并且似乎宣告学者们疑虑的所有问题都是“伪问题”。但是，这种观点曾长期占据学术中心，且颇有市场，其现象也很值得人们深思。

本文系河南省科技厅软科学项目“信息化背景下运用大数据技术一体推进‘三不腐’体制机制研究（项目编号：242400410251）”、2023年度河南省档案科技项目计划“数字化战略转型背景下纪检监察档案信息化提质赋能研究”（项目编号：2023-X-036）阶段性成果。

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（作者单位：1.郑州航空工业管理学院 郑毅，法学硕士，副教授；2.河南经贸职业学院 郭芳，经济学硕士，副教授；3.濮阳市档案馆 刘东斌，副研究馆员 来稿日期：2024-08-20）